A. X., né en 1984, ressortissant portugais, célibataire, a résidé au Locle dans les années nonante où il a fréquenté l'école primaire (1ère à la 4ème année) avant de repartir au Portugal. De retour en Suisse le 28 janvier 2001, il est actuellement au bénéfice d'une autorisation d'établissement. Le 29 octobre 2012, il a déposé une demande d'autorisation fédérale de naturalisation auprès de l'Office de la population du canton de Neuchâtel (ci-après : OCP). Le 25 avril 2013, cet office a transmis au Conseil communal du Locle (ci-après : le conseil communal), où est domicilié le prénommé, le rapport de l'enquête à laquelle le Service de la cohésion multiculturelle avait procédé à sa demande (rapport de naturalisation du 11.04.2013), en l'invitant à lui faire part de son préavis. L'autorité communale a répondu par un préavis négatif le 10 juillet 2013, après que sa commission de naturalisation a auditionné le requérant, en raison de ses explications confuses au sujet d'une condamnation en 2007 (15 jours-amende à 47 francs, avec sursis et un délai d'épreuve de 2 ans, et 500 francs d'amende) pour infraction à la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS).
Poursuivant la procédure, l’OCP a transmis, le 29 juillet 2013, avec son préavis positif, la demande de naturalisation à l’Office fédéral des migrations (ci-après : ODM), qui a délivré l’autorisation fédérale de naturalisation le 24 octobre 2013. Se référant à cette autorisation, X. a demandé la naturalisation neuchâteloise dans la Commune du Locle le 1er novembre 2013, laquelle lui a été refusée, par décision du conseil communal du 28 novembre 2013, au motif que ses revenus étaient inexistants depuis 2011 en dépit de l'exploitation d'une carrosserie.
B. X. saisit la Cour de droit public d'un recours contre cette décision, dont il demande implicitement l'annulation. En résumé, il explique qu'en 2011, il a pris une année pour lui car, avec ses parents, il a construit un immeuble au Locle, et que, par économie, il a fait lui-même la plupart des travaux; qu'en 2012, il a ouvert son garage au rez-de-chaussée de cet immeuble, qu'il a engagé deux ouvriers et que, de ce fait, il n'a pas réussi à dégager un bénéfice et que, depuis le mois d'avril 2013, il est devenu salarié de la société à responsabilité limitée qu'il a créée et il reçoit un salaire tous les mois.
C. Dans ses observations sur le recours, la Ville du Locle en propose le rejet.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 12 de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'ODM (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14 let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). La naturalisation pose comme condition le respect de la législation suisse (art. 14 let. c LN). Il faut notamment que le candidat n'ait pas eu une attitude répréhensible du point de vue du droit pénal et du droit des poursuites. On attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (par exemple obligation de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi constituer une violation de la législation suisse. Se conformer à cette législation signifie plus spécialement que le candidat ne doit pas faire l'objet d'une enquête pénale en cours ni avoir d'inscription au casier judiciaire; s'agissant de délits mineurs, une naturalisation est quand même possible. Le respect des obligations financières (faillites en cours, dettes fiscales) doit en principe être laissé à l'appréciation des autorités communales et cantonales (FF 2002, p. 1845). Du point de vue de la systématique, l'article 14 LN se rapporte à l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les conditions déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et les communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à titre d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst.) à l'article 14 LN. Les cantons sont ainsi libres de définir les conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent concrétiser les exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169 cons. 6.3, JT 2014 I 44; ATF 138 I 305 cons. 1.4.3, JT 2013 I 47; ATF 138 I 242 cons. 5.3, JT 2013 I 66).
b) Dans le canton de Neuchâtel, la procédure de naturalisation ordinaire est réglée aux articles 10 à 28 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois (LDCN). Selon l'article 10 LDCN, les conditions de l'autorisation fédérale de naturalisation d'une personne de nationalité étrangère sont déterminées par la législation fédérale. En vertu de l'article 11 LDCN, pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a) et qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de compétence communale pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de naturalisation. Les communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à l'article 14 let. a à d LN que par ceux énoncés à l'article 11 LDCN. Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 LDCN). Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1 LDCN). Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision communale (al. 2).
c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. Celles-ci ne peuvent intervenir que si la commune n'use pas correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en contradiction avec le sens et le but de la législation sur la nationalité. La procédure de naturalisation ne se déroule en effet pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques et l'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs en respectant les dispositions procédurales pertinentes et rendre des décisions exemptes d'arbitraire, de discrimination et d'inégalité de traitement (ATF 138 I 305 cons. 1.4.3, JT 2013 I 47; ATF 137 I 235 cons. 2.4, JT 2011 I 183; ATF 129 I 232 cons. 3.3, JT 2004 I 588). Cette liberté d'appréciation ne confère en effet ni expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités compétentes soient libres de refuser la naturalisation alors même que le candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et cantonal, serait intégré. Un pareil refus serait arbitraire et, de plus, contraire à l'égalité de traitement selon l'article 8 al. 1 Cst (ATF 138 I 305 cons. 1.4.5, JT 2013 I 53).
d) L'article 50 LN oblige les cantons à instituer des autorités judiciaires pour connaître en dernière instance cantonale des recours contre les refus de naturalisation ordinaire. En vertu de la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.), ces autorités judiciaires doivent contrôler librement la constatation des faits et l'application du droit cantonal et fédéral, ce qui n'exclut pas de ménager la liberté d'appréciation des autorités inférieures et, en particulier celle des autorités communales (ATF 137 I 235 cons. 2.5, JT 2011 I 83).
3. En l'espèce, il n’est pas contesté que le recourant a les connaissances linguistiques requises (art. 11 let. a LDCN) et qu'il remplit la condition de résidence (art. 11 let. b LDCN). Ne sont pas davantage remises directement en cause son intégration dans la communauté suisse (art. 14 let. a LN) et son accoutumance au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. b LN). Quant à l'inscription à son casier judiciaire d'une condamnation en 2007 pour une infraction à la LAVS – qui a justifié, faute d'explication convaincante de sa part, un préavis négatif du conseil communal le 10 juillet 2013 –, elle ne semble plus faire obstacle à la naturalisation communale, cet élément ne constituant pas le motif du refus litigieux. Finalement, seule la situation financière du recourant paraît poser problème à l'intimé, plus précisément l'absence de revenu en 2011 et 2012, sans que l'on comprenne très bien si cela constitue à ses yeux le signe d'un manque d'intégration. A cet égard, le Tribunal fédéral a déjà jugé que l'intégration ne saurait être qualifiée d'insuffisante au seul motif qu'un candidat à la naturalisation n'exerce pas d'activité lucrative (ATF 137 I 235 cons. 3.6, JT 2011 I 183). A la lecture du procès-verbal de la commission de naturalisation du 9 juillet 2013, il apparaît que le préavis négatif de celle-ci est motivé par le fait que "les explications du candidat sont confuses et qu'il n'a pas donné bonne impression". D'une part, les "explications confuses", telles qu'elles sont retranscrites, portent exclusivement sur l'infraction commise à la LAVS, qui a valu à l'intéressé une condamnation qui n'est pas le motif retenu par l'intimé pour lui refuser la naturalisation communale. D'autre part, "la bonne ou mauvaise impression", qui relève avant tout de la subjectivité, n'est évidemment pas pertinente pour fonder un refus de naturalisation. Certes, les commissaires se sont interrogés sur les moyens de subsistance du recourant, qui "n'a plus déclaré de revenu depuis 2001" (recte : 2011), et sur le fait qu'il "a construit une maison avec garage". Il ne ressort en revanche pas du procès-verbal, au demeurant très sommaire, de cette audition que, questionné à ce sujet, le requérant aurait refusé de répondre et qu'il aurait été rendu attentif par les commissaires aux conséquences d'un manque de collaboration de sa part. On peut dès lors se demander si la commission de naturalisation – qui peut compléter le dossier par tous documents utiles ou entendre toute personne en mesure de la renseigner (art. 42 LDCN) – a bien pris son rôle avec tout le sérieux que l'on est en droit d'attendre d'elle. Si tel avait été le cas, l'intimé n'en serait pas réduit, au stade de ses observations sur le recours, à s'interroger, supposer voire extrapoler (ch. 6 à 8) la situation professionnelle et financière du recourant, alors qu'il aurait dû fonder sa décision sur un état de fait pertinent et, au besoin, dûment prouvé (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art. 14 LPJA, p. 80).
Les considérations qui précèdent conduisent à admettre le recours, à annuler la décision litigieuse et à renvoyer la cause au conseil communal pour qu'il complète son instruction en vue d'établir la situation patrimoniale du requérant. A cet égard, il ne devra pas perdre de vue que, selon la jurisprudence rappelée ci-avant, l'absence d'activité lucrative – passagère dans le cas présent – ne rend pas à elle seule l'intégration insuffisante.
4. Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA) et sans dépens, le recourant ne faisant pas valoir qu'il aurait engagés des frais pour la défense de ses intérêts (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Admet le recours, annule la décision attaquée et renvoie la cause au Conseil communal du Locle pour examen complémentaire selon les considérants et nouvelle décision.
2. Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance au recourant.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 18 août 2014
Art. 141 LN
Aptitude
Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:
a. s'est intégré dans la communauté suisse;
b. s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses;
c. se conforme à l'ordre juridique suisse; et,
d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur depuis le 1er janv. 1992 (RO 1991 1034; FF 1987 III 285).