Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 25.03.2014 [1C_594/2013]

 

 

 

A.                            La commune de Valangin est propriétaire de l'article 402 du cadastre, dont une surface de 18'718 m2 a été affectée à la zone d'urbanisation (zone d'extraction) par une modification partielle du plan d'aménagement communal, sanctionnée par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2007, destinée à l’exploitation de la carrière de La Cernia.

Par lettre du 19 juin 2008, le service de l’aménagement du territoire (SAT) a informé la commune que cette modification du plan entraînait la perception par l’Etat d’une contribution sur la plus-value en résultant, pour la détermination de laquelle il avait mandaté les architectes A. et B.. Ceux-ci ont déposé leur rapport le 27 septembre 2010.

Le 12 novembre 2012, le SAT a communiqué au Conseil communal de Valangin un projet de décision présentant deux solutions possibles, fondées sur les calculs des architectes : selon la première, la contribution due s’élèverait à 874'257.90 francs sur 35 ans (savoir en moyenne 24'978.80 francs par année jusqu’en 2043); d’après la seconde possibilité, la contribution serait de 491'980.70 francs payables à la fin de 2013 ou dans un délai raisonnable à convenir. Il a invité la commune à lui faire part de ses remarques jusqu’au 30 novembre 2012. Le SAT a prolongé ce délai jusqu’au 30 décembre 2012 et proposé au Conseil communal de rencontrer son juriste chargé de l’affaire. Cette entrevue a eu lieu le 17 décembre 2012. Le 28 décembre 2012, le Conseil communal a fait savoir au SAT qu’il "maintient son opposition dans l’attente de propositions de votre part". Par lettre du 10 janvier 2013, le SAT a répondu au Conseil communal qu’après réexamen du cas il n’avait pas de motifs de modifier son projet de décision initial et l’a invité à lui faire part de ses remarques jusqu’au 21 janvier 2013, précisant que la décision formelle du département de la gestion du territoire (DGT) qui interviendrait ensuite permettrait encore à la commune d’opter pour l’une ou l’autre des deux solutions proposées.

Par lettre du 21 janvier 2013, le Conseil communal a informé le SAT de son "opposition totale au calcul de la plus-value ainsi qu’au projet, en l’état des choses", au motif qu’il n’avait jamais été consulté au préalable conformément à la loi, mais seulement informé, demandant à être entendu par le Conseil d’Etat avant de prendre position.

Le 24 janvier 2013, le DGT a rendu une décision formelle confirmant les montants et les calculs correspondant aux deux solutions indiquées dans le projet susmentionné et précisant que le délai de perception était fixé au 31 décembre 2013 dans le cas de la variante 2, au 31 mars de chaque année dans le cas de la variante 1, un intérêt de 5 % l’an étant dû après l’expiration de ces délais. Dans un courrier annexe, il a indiqué que la décision intervenait "afin de préserver le délai de prescription de la taxation de la plus-value" mais qu’il restait à disposition du Conseil communal pour le recevoir et l’entendre sur le calcul de la contribution en cause. La décision indique une voie de recours au Tribunal administratif.

B.                            Par courrier du 31 janvier 2013 au chef du DGT, le Conseil communal de Valangin a fait savoir que la commune "ne se sent pas tenue de payer quoi que ce soit" parce que la décision est intervenue "3 jours après le délai de 5 ans" c’est-à-dire hors délai. Après un échange de vues entre le DGT et la Cour de droit public, cette écriture a été considérée comme un recours relevant de la compétence de celle-ci.

Invité à compléter son recours vu l’absence de motivation suffisante et de conclusions, le Conseil communal a déposé le 4 mars 2013 un mémoire complémentaire, par lequel il conclut implicitement à l’annulation de la décision entreprise. Il fait valoir que les délais de réponse que le département lui a fixés étaient trop courts; que les calculs relatifs à la plus-value sont discutables; qu’il ne lui a pas été accordé la possibilité d’être entendu par le Conseil d’Etat; qu’il "manque certains éléments importants dans le projet".

C.                            Dans ses observations du 22 mars 2013, le DGT conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            La Cour de droit public du Tribunal cantonal a repris les compétences du Tribunal administratif, dissous avec effet au 31 décembre 2010 (art. 47 et 83 OJN). Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                            Selon l'article 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d'urbanisation (art. 47) ou à une zone spécifique (art. 53) est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT). Celle-ci est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art. 34 al. 2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l'Etat par le propriétaire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT). Selon l’article 37 LCAT, après consultation de la commune, le département fixe le délai de perception en tenant compte des besoins en terrains à bâtir et de la possibilité d’utiliser le bien-fonds (al. 1). La perception peut être différée ou échelonnée à la demande du propriétaire qui justifie de circonstances particulières (al. 2).

3.                            a) En l’espèce, la commune recourante a fait valoir qu'au moment de la décision entreprise, la créance de l’Etat en paiement d’une plus-value était "hors délai", c’est-à-dire prescrite, vu l’écoulement d’un délai de cinq ans.

b) En droit public, la prescription des créances de la collectivité et celles de l’administré est considérée comme une institution générale du droit, que ces créances soient de nature patrimoniale ou qu’elles portent sur une prestation en nature, sous réserve des obligations qui visent le respect des biens de police au sens étroit, lesquelles sont imprescriptibles. Si les dispositions applicables ne contiennent aucune règle relative au point de départ et à la durée du délai de prescription, il faut faire appel à la réglementation des délais qui existe dans des domaines voisins, en premier lieu dans ceux qui relèvent du droit public (Moor, Droit administratif, vol. II, 2^e éd., p. 82 ss; Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 660 ss; RJN 1996, p. 115, et les références citées; arrêt non publié du Tribunal administratif du 27.10.2004 [TA.2003.257]).

Par ailleurs, la prescription des créances de droit public doit être examinée d’office par le juge lorsque la collectivité publique est créancière (ATF 133 II 366, et les références; RJN 2008, p. 167; Moor, op. cit., p. 87).

c) On ne voit pas de motifs pour considérer qu'en matière de perception d’une plus-value selon les dispositions précitées – muettes en ce qui concerne la prescription –, la créance y relative puisse se prescrire avant un délai d’au moins cinq ans, qui est le délai de prescription prévu par la loi sur les contributions directes (LCdir; RSN 631.0) à l’article 186 al. 1, concernant le droit de taxer. Le point de départ du délai ne saurait en outre être antérieur à l’approbation de la modification du plan d’aménagement par le Conseil d’Etat, qui date du 19 décembre 2007, modification qui constitue la mesure d’aménagement à l’origine de la plus-value en cause. Or, les délais de prescription en droit public peuvent être interrompus, comme en droit privé, par un acte du créancier, ce qui les fait repartir ab ovo. Pour l’autorité, le délai est interrompu en particulier dès lors qu’elle déclare son intention d’ouvrir une procédure et par tout acte qu’elle prend pendant celle-ci : par exemple par l’envoi au contribuable d’une formule de déclaration fiscale et, par la suite, par les actes qui, jusqu’à la décision, visent à établir la créance puis, ensuite, à la recouvrer. En revanche, des actes préparatoires tels que des mesures d’instruction ne suffisent pas. Le débiteur doit avoir reçu connaissance du fait interruptif (Moor, op. cit., p. 86 s.). De telles interruptions ont eu lieu en l’espèce le 19 janvier 2008 (lettre du SAT à la commune annonçant la perception d’une contribution de plus-value et le mandat donné aux architectes A. et B. en vue d’en fixer le montant), le 13 avril 2010 (lettre du SAT à la commune rappelant la perception d’une plus-value après le dépôt de l’expertise des architectes), puis encore le 12 novembre 2012 (projet de décision) et à l’occasion de courriers ultérieurs. Il s’ensuit que lors de l’acte attaqué, la créance de l’Etat n’était pas prescrite.

4.                            a) La commune recourante fait valoir que le département intimé ne lui a pas accordé de délais suffisants pour se prononcer sur le projet de décision relatif à la plus-value litigieuse, et qu’il ne lui a pas été accordé la possibilité d’être entendue (c’est-à-dire d’être reçue) par le Conseil d’Etat, se référant à l’article 37 al. 1 LCAT. Elle invoque donc une violation du droit d’être entendu, garanti par l'article 29 al. 2 de la Constitution fédérale et concrétisé en procédure administrative neuchâteloise par l'article 21 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA; RSN 152.130), lequel prévoit que l’autorité doit entendre les parties avant de prendre une décision.

b) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu notamment le droit pour le justiciable de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 cons. 3, 132 V 368 cons. 3.1, 129 II 497 cons. 2.2, 126 I 7 cons. 2b, et les références).

En l’occurrence, même si les délais successifs fixés par le département étaient relativement brefs, et si la période de consultation coïncidait en partie avec les fêtes de fin d’année, la commune a eu la possibilité de s’exprimer par écrit sur le projet de décision pendant plus de deux mois avant que la décision attaquée soit rendue. Elle a aussi pu, dans le cadre de cette consultation, exposer son avis lors d’un entretien avec le juriste du département le 17 décembre 2012. Le dossier ne contient pas de procès-verbal de cette discussion, mais la recourante ne prétend pas qu’elle n’aurait pas reçu, notamment à cette occasion, toutes les informations qu’elle pouvait souhaiter ou qu’elle n’aurait alors pas été en mesure de fournir les éléments pertinents à l’appui de son point de vue. Or, il ne ressort pas du dossier que la commune aurait pris position sur le contenu du projet de calcul de la plus-value autrement qu’en contestant la perception de celle-ci sans autres explications sinon la nécessité de procéder à une réflexion. Par conséquent, on doit admettre que la recourante n’a pas été privée du droit de s’exprimer dans un délai raisonnable. D’ailleurs, bien que cela ne soit pas décisif dans l’examen du droit d’être entendu, on notera, comme cela sera encore relevé plus loin, qu’elle n’a pas non plus fait usage de la faculté de communiquer le fruit de ses réflexions sur le fond de la cause dans le cadre de son recours et du complément de motivation du 4 mars 2013, qui lui a été demandé. Enfin, la décision relative à la perception de la plus-value est de la compétence du département de la gestion du territoire, de sorte que l’intervention du Conseil d’Etat n’était pas requise. Pour cette raison déjà, l’entrevue avec le gouvernement - que la commune semble au demeurant n’avoir sollicitée que le 21 janvier 2013, dernier jour du délai fixé pour prendre position - ne constituait ainsi pas un droit, et son refus implicite n’affecte pas la validité de la procédure suivie. Quant à l’article 37 al. 1 LCAT, qui prévoit la consultation de la commune en vue de la fixation du délai de perception, il vise les décisions concernant la plus-value due par des administrés autres que les communes elles-mêmes et n’accorde pas de garanties plus étendues que celles qui résultent des principes susmentionnés.

Partant, le grief d’une violation du droit d'être entendu doit être rejeté.

5.                            a) La recourante fait valoir que les calculs relatifs à la plus-value sont "discutables" et qu’il manque "certains éléments importants dans le projet".

Selon l’article 33 let. a à c LPJA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation, la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents, l’inégalité de traitement, mais non l’inopportunité (sauf disposition spéciale, qui fait défaut en l’occurrence). A l’appui de ces moyens, même si l’autorité de recours n’est pas liée par les constatations de l’état de fait ni par les motifs invoqués à l’appui du recours (art. 43 al. 1 et 2 LPJA), le recourant doit articuler ses griefs, c’est-à-dire indiquer de manière suffisamment précise en quoi consiste, selon lui, la violation du droit ou la constatation inexacte ou incomplète des faits. Il ne peut exiger du juge qu’il procède à un examen du litige sous tous ses aspects, non évoqués par les parties, sous réserve des cas dans lesquels une violation du droit ou une irrégularité dans la constatation des faits paraît d’emblée évidente (Bundesverwaltungsrechtspflege, 2^e éd., p. 214 s; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 82, 150 et 177).

b) La recourante déclare qu’elle ne conteste pas le principe même de la contribution de plus-value, et ce à juste titre, car la mesure d’aménagement en cause induit clairement un avantage majeur au sens des articles 33 ss LCAT. La plus-value a été déterminée sur la base d’un rapport d’étude du bureau d'architectes A. et B., chargé d’évaluer, conformément à l’article 34 al. 2 LCAT, la différence présumée de valeur du bien-fonds avant et après la mesure. Les éléments énoncés dans ce rapport ont été repris dans l’acte attaqué, qui se fonde ainsi, a priori, sur les faits et estimations pertinents, propres à déterminer le montant à percevoir. Ainsi, pour le calcul de la plus-value, les architectes ont pris pour base les redevances dues par l'entreprise exploitante de la zone d'extraction à la propriétaire de la parcelle ainsi que les quantités de pierres exploitées, ce qui constitue un critère adéquat. La recourante ne formule aucune critique concrète relative à ce calcul, qu’elle qualifie seulement de "discutable". Or, il lui appartenait de préciser en quoi il serait critiquable, en fait ou en droit. Elle n’indique pas davantage quels seraient les "éléments importants" dont l’acte entrepris ne tiendrait pas compte. A elles seules, ces affirmations n’ont pas de contenu et sont impropres à remettre en cause la décision attaquée. La recourante ne propose pas, au demeurant, de mesures d'instruction complémentaires susceptibles, le cas échéant, de conduire à une autre appréciation. Quant aux deux solutions prévues, qui portent sur des montants et des modalités de perception différents, la recourante ne les discute pas non plus, et on ne voit pas que, dans son principe, la possibilité donnée à la commune de choisir, dans un certain délai, l’une ou l’autre de ces options serait contraire au droit.

6.                            Le recours doit dès lors être rejeté, sans frais (art. 47 al. 2 LPJA et sans dépens.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Rejette de recours.

2.    Statue sans frais et sans dépens.

Neuchâtel, le 30 mai 2013