A. Le 4 juillet 2006, en raison des mauvaises conditions dans lesquelles X., agriculteur, détenait vingt-quatre chevaux, le Service vétérinaire (actuellement : le Service de la consommation et des affaires vétérinaires, SCAV) a décidé de limiter l'effectif d'équidés que le prénommé était autorisé à détenir à deux chevaux au maximum durant la période hivernale, la détention supplémentaire de deux poulains non sevrés étant réservée durant la période de pâture.
Le 23 février 2010, le SCAV a procédé au séquestre préventif de onze chevaux appartenant au prénommé détenus dans des conditions totalement inappropriées dans une étable au […]. Par décision du 2 mars 2010, le SCAV a confirmé le séquestre préventif et mis tous les frais d'intervention, de séquestre, de pension et de soins à la charge de X. Le 12 mars suivant, se fondant sur un rapport d'intervention du 5 mars 2010 des inspecteurs de son service, sur un rapport vétérinaire du 5 mars 2010 et sur un bilan de santé physique et psychologique des chevaux, le SCAV a décidé de séquestrer définitivement les onze chevaux, de faire estimer par un professionnel leur valeur et de rétrocéder le produit de la vente à leur propriétaire après déduction des frais de procédure, d'interdire pour une durée indéterminée à X. la détention de chevaux, d'interdire, avec effet immédiat et pour une durée indéterminée, à ce dernier de soigner ses seize chevaux en pension au […] et de mettre à sa charge tous les frais d'intervention, de séquestre, de pension et de soins.
Par décision du 7 juillet 2010, le DEC a, d'une part, constaté que le recours de l'intéressé contre la décision provisoire du SCAV du 2 mars 2010 était sans objet et, d'autre part, admis partiellement le recours contre la décision du 12 mars 2010 dans la mesure où X. n'avait pas été entendu sur les reproches formulés au sujet de la détention de seize chevaux en pension au […].
Admettant le recours que le prénommé a interjeté contre cette décision, la Cour de droit public a, par arrêt du 27 mai 2011, annulé celle-ci, ainsi que celle du SCAV du 12 mars 2010 et renvoyé la cause à ce dernier. Elle a considéré qu'en ne donnant pas au recourant connaissance des différents rapports ayant conduit à prononcer le séquestre définitif de ses chevaux et l'interdiction d'en détenir, ni l'occasion de se déterminer à leur sujet, le SCAV avait violé son droit d'être entendu.
B. Donnant suite à cet arrêt, le SCAV a transmis à X., le 13 juillet 2011, toutes les pièces sur lesquelles s'appuyait la décision annulée en l'invitant à se déterminer sur leur contenu, ce qu'il a fait par courrier du 2 septembre 2011. Le 27 septembre suivant, le SCAV a notifié à l'intéressé une décision de séquestre définitif et d'interdiction de détenir des chevaux dont le dispositif est identique à celui de la décision annulée du 12 mars 2010. Par prononcé du 15 février 2013, le DEC a rejeté le recours dont X. l'avait saisi. Il a nié toute violation de son droit d'être entendu, relevé que ce dernier faisait déjà l'objet d'une décision limitant à deux le nombre de chevaux qu'il était autorisé à détenir en période hivernale et considéré que le séquestre des chevaux et l'interdiction d'en détenir prononcés par le SCAV constituaient une mesure proportionnée aux nombreuses violations à la législation en matière de protection des animaux dont celui-ci s'était rendu coupable. Le DEC a par ailleurs retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre sa décision.
C. X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont il demande, l'annulation et, partant, celle du SCAV du 27 septembre 2011, sous suite de frais et dépens de première et seconde instance. Il se prévaut d'une violation de son droit d'être entendu dans la mesure où le SCAV n'a pas examiné tous les griefs soulevés et qu'il n'a notamment pas pris en compte le jugement du 23 novembre 2010 du Tribunal de police du district du Locle, qui avait pourtant qualifié de modeste la gravité des infractions commises. Il fait valoir qu'il n'a pas négligé ses chevaux ni ne les a détenus de manière totalement inappropriée au point de justifier leur séquestre et l'interdiction d'en détenir. Il conteste par ailleurs être redevable des frais de séquestre et de pensions, qu'il estime au demeurant disproportionnés eu égard à la valeur des chevaux séquestrés. Il sollicite la restitution de l'effet suspensif à son recours.
D. Tant le DEC que le SCAV conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est recevable.
2. a) D'après un principe applicable dans la procédure administrative en général, lorsqu'une autorité de recours statue par une décision de renvoi, l'autorité à laquelle la cause est renvoyée, de même que celle qui a rendu la décision sur recours, sont tenues de se conformer aux instructions du jugement de renvoi. Ainsi, l'autorité inférieure doit fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit du jugement de renvoi. L'autorité inférieure voit donc sa latitude de jugement limitée par les motifs du jugement de renvoi, en ce sens qu'elle est liée par ce qui a été déjà définitivement tranché par l'autorité de recours, laquelle ne saurait, de son côté, revenir sur sa décision à l'occasion d'une recours subséquent (arrêts du TF des 03.01.2012 [9C_350/2011] cons. 4.1 et 14.04.2011 [8C_775/2010] cons. 4.1.1; RJN 1999, p. 265 cons. 2a).
b) Dans son arrêt du 27 mai 2011, la Cour de droit public a constaté que les documents sur lesquels le SCAV s'était appuyé pour se prononcer n'avaient pas été portés à la connaissance du recourant, que son droit d'être entendu avait par conséquent été violé et qu'il appartenait au SCAV, auquel la cause était renvoyée, de réparer cette omission. Le recourant ne prétend pas que le SCAV n'aurait pas respecté les instructions de cet arrêt. En revanche, il reproche à celui-ci une violation de son droit d'être entendu, plus particulièrement de son droit à obtenir une décision motivée, au motif que le SCAV n'a pas examiné, d'une part, le grief relatif au vice de procédure qui entachait le séquestre préventif de ses chevaux et, d'autre part, celui portant sur l'absence de prise en compte des considérants du jugement du Tribunal de police du district du Locle du 23 novembre 2010.
c) La motivation d'une décision est suffisante lorsque l'intéressé est mis en mesure d'en apprécier la portée et de la déférer à une instance supérieure en pleine connaissance de cause. Il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son prononcé. Elle peut ainsi se limiter aux points essentiels pour la décision à rendre (ATF 133 III 439 cons. 3.3, 130 II 530 cons. 4.3).
Quoi qu'en dise le recourant, la décision du SCAV du 27 septembre 2011 répond sans nul doute à l'exigence d'une motivation suffisante. C'est le lieu de rappeler que non seulement la cause n'a pas été renvoyée audit service pour qu'il répare un vice de procédure qui aurait affecté la décision de séquestre préventif, mais surtout l'examen de cette question n'avait incontestablement pas lieu d'être dans le cadre de la motivation de la décision de séquestre définitif et d'interdiction de détenir des chevaux. En ce qui concerne par ailleurs la question de savoir si, en omettant de tenir compte des considérants du jugement du Tribunal de police du district du Locle du 23 novembre 2010, le SCAV a violé le droit d'être entendu du recourant, elle peut demeurer indécise. Dans la mesure où il porte sur le résultat de l'appréciation des preuves, ce grief se confond avec celui de constatation manifestement inexacte (y compris arbitraire) ou incomplète des faits pertinents, que le recourant soulève également. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (arrêt du TF du 21.05.2012 [9C_907/2011] cons. 3.3).
3. Indépendamment de toute nouvelle infraction aux dispositions en matière de détention d'animaux commise par le recourant, force est de considérer que la décision du SCAV du 27 septembre 2011, en tant qu'elle lui séquestre définitivement les onze chevaux qu'il détenait au […] durant l'hiver 2009-2010 et qu'elle lui fait interdiction de soigner les chevaux dont il serait propriétaire et qu'il aurait mis en pension, constitue une mesure d'exécution (art. 25 al. 2 let. e LPJA). Celle-ci met en effet en œuvre une décision du 4 juillet 2006, entrée en force, par laquelle, en raison des conditions inacceptables dans lesquelles l'intéressé détenait, en particulier, vingt-quatre chevaux, le service vétérinaire avait limité à "2 chevaux maximum" l'effectif d'équidés qu'il était autorisé à détenir en période hivernale. Conformément à l'article 29 let. c LPJA, un recours n'est pas recevable contre une mesure relative à l'exécution d'une décision, sauf si, par rapport à la décision qu'elle exécute, elle produit des effets juridiques nouveaux. Dans cette limite seulement, un recours est recevable (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art. 29 let. c LPJA, p. 131; arrêt du TF du 20.11.2007 [1C_354/2007] cons. 4). Le recourant ne pouvait ainsi contester la décision du SCAV du 27 septembre 2011 que dans la mesure où, excédant le chiffre 1 du dispositif de la décision du 4 juillet 2006, elle lui interdit désormais et pour une durée indéterminée la détention de chevaux.
4. a) En vertu de l'article 23 al. 1 de la loi fédérale sur la protection des animaux (LPA) du 16 décembre 2005, l'autorité compétente peut interdire pour une durée déterminée ou indéterminée la détention, le commerce ou l'élevage d'animaux, ou l'exercice d'une activité professionnelle impliquant l'utilisation d'animaux aux personnes qui ont été sanctionnées pour avoir enfreint à plusieurs reprises ou de manière grave des dispositions de la présente loi, des dispositions d'exécution ou des décisions d'application (let. a) et aux personnes qui, pour d'autres raisons, sont incapables de détenir ou d'élever des animaux (let. b).
b) En l'espèce, le recourant soutient, bien à tort, que l'interdiction qui lui est faite, pour une durée indéterminée, de détenir des chevaux est disproportionnée car elle le priverait de son gagne-pain et qu'un simple avertissement aurait suffi compte tenu de la modeste gravité des manquements constatés. D'une part, la loi ne donne pas à l'autorité le choix de la mesure à prononcer – qui sera invariablement une interdiction de détenir des animaux – sinon en ce qui concerne sa durée. De lege lata, un avertissement ne constitue pas une mesure administrative susceptible d'être prononcée au sens de la LPA en lieu et place d'une interdiction de détenir des animaux, si les conditions d'une telle interdiction sont réalisées. D'autre part, l'argument de l'intéressé selon lequel l'interdiction de détenir des chevaux le mettrait dans une situation catastrophique n'est pas déterminant. En ignorant délibérément la décision du 4 juillet 2006, le recourant s'exposait aux difficultés qu'il prétend rencontrer actuellement. Car, de manière générale, une interdiction, même pour une durée indéterminée, de détenir des chevaux prononcée à l'encontre de celui qui n'est déjà pas autorisé à en détenir plus de deux en période hivernale (sous réserve de la détention supplémentaire de deux poulains non sevrés en période de pâture) ne saurait mettre en péril une exploitation agricole qui – faut-il le rappeler – ne se limitait pas, dans le cas particulier, à l'élevage de chevaux. Cela étant, compte tenu des condamnations dont l'intéressé a fait l'objet pour avoir enfreint des dispositions de la LPA et de son ordonnance, le SCAV n'a manifestement pas violé le principe de la proportionnalité en lui interdisant, pour une durée indéterminée, la détention de chevaux. Le 11 septembre 2006, il a en effet été puni de 10 jours d'emprisonnement avec sursis durant trois ans pour avoir gravement violé les dispositions régissant la détention et la nutrition de ses animaux, dont vingt-quatre chevaux, acceptant, selon les considérants de ce jugement, "l'éventualité que ses animaux souffrent durant l'hiver". Compte tenu de ce jugement et de nouvelles infractions à la LPA commises entre janvier et février 2007, il a été condamné le 14 mai 2007, à une peine d'ensemble de 25 jours-amende et le sursis prononcé précédemment a été révoqué. Enfin, par jugement du Tribunal de police du Locle du 23 novembre 2010, confirmé par la Cour de cassation pénale le 23 mars 2012, il a été condamné à 20 jours-amende, sans sursis, pour les faits à l'origine du séquestre des chevaux qu'il détenait au […] durant l'hiver 2009-2010. A elles seules ces trois condamnations justifient amplement la mesure d'interdiction de durée indéterminée prononcée, seule à même d'exclure, dans l'intérêt bien compris des animaux qui en font les frais, qu'une situation analogue à celle découverte au mois de février 2010 ne se reproduise.
5. Mal fondé, le recours doit ainsi être rejeté et les frais de la cause mis à la charge du recourant (art.47 al.1 LPJA).
La Cour de céans ayant statué sur le recours, la conclusion tendant à la restitution de l'effet suspensif au recours devient sans objet.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 15 août 2013