A. X. a entamé des études à la HES-SO Valais, filière Travail social, au début du semestre d'automne 2012. Ayant obtenu une bourse pour sa première année d'études (2012-2013), elle en a demandé au printemps 2013 le renouvellement pour la deuxième année de sa formation (2013-2014). Par décision du 9 décembre 2013, l'Office des bourses a rejeté cette demande, au motif que l'application du barème de calcul d'une bourse ne permettait pas l'octroi d'une aide financière. Il s'est référé à la feuille de calcul de bourse annexée à la décision dont il ressort que pour le premier semestre, les revenus déterminants (25'417 francs) sont supérieurs aux frais déterminants (20'895.20 francs) et que pour le deuxième semestre, l'excédent de dépenses (278.20 francs) est inférieur au seuil de 500 francs donnant droit à une bourse.
Dans son recours contre cette décision, X. a contesté certains chiffres retenus dans la feuille de calcul. Elle a demandé la réévaluation de sa situation en tenant compte des corrections mentionnées par elle et, à défaut, la justification des montants retenus dans la feuille de calcul. Dans ses observations sur le recours, l'Office des bourses a pris position sur ces griefs et a déposé une feuille de calcul corrigée. Par décision du 21 mars 2014, le DEAS a rejeté le recours. A l'exception d'un poste (montant du revenu d'un stage à prendre en considération), il a retenu que l'ensemble des calculs opérés par l'office était conforme aux dispositions légales et réglementaires applicables. Quant à l'erreur commise dans le calcul du revenu du stage, il a souligné que sa correction n'influençait pas le sort du litige.
B. Par mémoire du 24 avril 2014, X. saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d'un recours contre la décision du DEAS, concluant à son annulation et à l'octroi d'une bourse à hauteur de 8'725 francs. Elle fait valoir que le calcul de sa bourse doit prendre en considération les frais professionnels de son père par 8'280 francs, les frais médicaux à charge de sa famille par 5'075 francs ainsi que les frais d'un abonnement général pour étudiant par 2'530 francs.
C. Dans ses observations, l'Office des bourses souligne qu'il a pris en compte les revenus tels qu'ils apparaissent sur la taxation 2012 des parents de X. et qu'il en a déduit les frais professionnels à concurrence de 10'000 francs, limite fixée par la réglementation applicable. De la sorte, les frais professionnels de 8'280 francs invoqués par la recourante sont couverts par la déduction maximale de 10'000 francs. Il relève aussi que la réglementation applicable ne vise pas à prendre en compte les frais médicaux tels ceux invoqués par la recourante. Le DEAS a aussi déposé des observations, qui vont dans le même sens. Dans sa réplique du 2 juin 2014, la recourante abandonne le grief relatif aux frais professionnels mais maintient son argumentation tendant à la prise en compte de frais médicaux par 5'075 francs et d'un abonnement général de transport par 2'530 francs, concluant ainsi à l'octroi d'une bourse de 4'768 francs.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. X. soulève devant la Cour de céans des arguments qu'elle n'a pas fait valoir devant le DEAS, de sorte que la question se pose de leur admissibilité.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation (Anfechtungsgegenstand) qui peut être déféré en justice par voie de recours (ATF 134 V 418 cons. 5.2.1 et 125 V 413 cons. 1a). Dans le cadre de cette décision, l'administré fixe l'objet du litige (Streitgegenstand) – c'est-à-dire la mesure dans laquelle il conteste la décision – par les conclusions qu'il prend. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que le critère déterminant pour distinguer l'objet de la contestation de l'objet du litige est le rapport juridique réglé par la décision et non pas les "aspects", les "aspects partiels", les "facteurs", les "éléments", les parties" etc. à la base de ce rapport juridique (ATF 125 V 413 cons. 2b). Il s'agit en réalité de faire la différence entre le dispositif d'une décision et la motivation de celle-ci (Meyer/Von Zwehl, L'objet du litige en procédure de droit administratif fédéral, in Mélanges Pierre Moor, 2005, p. 435 ss, ch. 14 à 16). Le dispositif de la décision règle le rapport juridique comme tel. Il peut avoir pour objet toutes les relations découlant du droit administratif sur lesquelles l'autorité compétente peut se prononcer unilatéralement par le biais d'une décision. La motivation de la décision, quant à elle, comprend l'ensemble des éléments de fait et de droit qui sont déterminants pour le dispositif de la décision, c'est-à-dire pour la conséquence juridique. Chaque aspect dont dépend le dispositif de la décision tel qu'il a été formulé par l'autorité fait donc partie de la motivation de la décision. Les questions tranchées par la décision attaquée – et qui appartiennent ainsi à l'objet de la contestation – qui ne sont pas (ou plus) contestées dans le recours font partie de l'objet du litige à la condition qu'elles aient trait au rapport juridique réglé par la décision.
b) Dans le cas d'espèce, le rapport juridique tranché par la décision de l'Office des bourses est le refus du renouvellement d'une bourse d'études. Les raisons ‑ c'est à-dire, concrètement, les différents postes de la feuille de calcul – qui ont amené à ce refus constituent la motivation de la décision. Elles peuvent être revues par l'autorité judiciaire de recours même si elles n'ont pas été contestées dans la procédure devant le DEAS et même si elles ne sont pas invoquées du tout, dès lors qu'elles sont en lien étroit avec le dispositif de la décision. Au surplus, la Cour de céans applique le droit d'office (art. 43 LPJA; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 176, ad art. 43 al. 1). De la sorte, le fait de contester, pour la première fois devant l'autorité judiciaire de recours, certains postes de la feuille de calcul n'est pas un empêchement à leur examen par la Cour de céans.
3. A l'appui de sa décision, l'Office des bourses a annexé une feuille de calcul dont les différentes positions représentent en réalité la motivation de la décision. Dans le cadre de la procédure de recours devant le DEAS, il a déposé une nouvelle feuille de calcul (dont les valeurs sont annualisées), qui présente des revenus déterminants de 29'746.20 francs et des frais déterminants de 20'895.20 francs. Partant, la Cour de céans fondera son raisonnement sur la base de cette feuille de calcul corrigée.
4. a) La recourante fait grief à l'intimé et au DEAS de ne pas avoir tenu compte, dans le budget familial, des frais médicaux encourus par elle et sa famille en 2013. Elle invoque l'article 28 du règlement d'application de la loi sur les aides à la formation et du décret sur le fonds pour l'encouragement des études et de la formation professionnelle (RLAF), du 3 juillet 2013 (RSN 418.110). Cette disposition est relative, parmi l'ensemble des dispositions consacrées aux dépenses déterminantes (cf. note marginale ad art. 23 RLAF), aux frais particuliers et précise que l'Office des bourses peut, dans des circonstances dûment justifiées, prendre en compte des frais particuliers résultant de besoins propres dus à l'état de santé, à la situation économique et familiale particulière de la personne en formation ou des personnes appartenant à l'unité économique de référence (UER) en cause, pour autant que ces frais n'aient pas été considérés d'une autre façon. Dans ses observations, l'Office des bourses souligne que l'introduction de l'article 28 RLAF avait pour objectif de couvrir des cas de rigueur que le calcul devait prendre en compte par souci d'équité. Par rapport à "l'état de santé" dont il est fait mention dans la disposition, il relève qu'étaient visées des situations particulièrement inéquitables telles que des traitements onéreux et non reconnus par les caisses maladie. Il n'était pas question de prendre en compte, par ce biais, les montants des franchises ou des participations aux frais. Le DEAS observe quant à lui que l'article 28 RLAF ne vise pas les franchises dans l'assurance-maladie ni les frais médicaux usuels; il s'agit de réserver une possibilité d'intervention en présence d'un cas de rigueur, comme par exemple les importants frais générés par un traitement non pris en compte par la LAMal (comme par exemple le traitement d'une maladie orpheline).
b) Le texte de l'article 28 RLAF impose de reconnaître à l'administration un large pouvoir d'appréciation dans la prise en compte de frais particuliers, notamment pour tenir compte du fait qu'elle a une meilleure vue d'ensemble que la Cour de céans des différents cas de figure pouvant survenir et dans lesquels il s'agit, en quelque sorte, de déroger aux articles 23 à 27 en incluant parmi les dépenses déterminantes des frais qui d'ordinaire n'ont pas à être pris en considération. En présence d'un tel pouvoir d'appréciation, uniquement limité par la prohibition de l'arbitraire, la Cour de céans se borne à examiner si l'autorité en a abusé ou l'a excédé; à défaut de base légale, elle ne contrôle pas l'opportunité de la décision. La jurisprudence en la matière, de manière constante, considère que la notion d'arbitraire n'est pas synonyme de discutable ni même de critiquable. Une décision ne peut être considérée comme arbitraire que si elle s'avère manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou encore heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat. A cet égard, le Tribunal saisi ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution paraît également concevable, voire même préférable (ATF 133 I 149 cons. 3.1 et les arrêts cités).
c) En l'espèce, les critères jurisprudentiels évoqués plus haut ne sont pas réunis. Le fait de limiter à des cas de rigueur – comme par exemple les traitements onéreux et non reconnus par les caisses maladie – la prise en compte des frais particuliers résultant de besoins propres dus à l'état de santé et d'en exclure les franchises et la participation aux frais dans l'assurance-maladie ainsi que les frais médicaux usuels reste dans les limites de la large marge d'appréciation qui doit être reconnue à l'administration dans ce domaine. A défaut de base légale qui habiliterait la Cour de céans à statuer en opportunité (art. 33 let. d LPJA), celle-ci n'a pas à substituer sa propre appréciation à celle de l'administration. Il ressort des documents déposés par la recourante que les frais médicaux invoqués consistent essentiellement en frais dentaires (1'677.45 francs), frais de lunettes (930 francs), visites médicales usuelles chez le médecin généraliste ou le gynécologue ainsi que les frais de laboratoire ou d'imagerie y relatifs, et en frais de pharmacie. C'est ainsi sans arbitraire que le DEAS et avant lui l'intimé ont considéré qu'il s'agissait de frais ordinaires ou usuels n'entrant pas dans la notion des frais particuliers au sens de l'article 28 RLAF. Le grief de la recourante, tendant à la prise en considération de 5'075 à titre de frais médicaux dans les dépenses déterminantes du budget familial, doit ainsi être rejeté. Les dépenses déterminantes du budget familial s'élèvent ainsi à 50'429 francs.
5. a) L'Office des bourses a établi deux feuilles de calcul, une pour chaque semestre de l'année de formation concernée. Il explique cette manière de faire par la nécessité de tenir compte de la circonstance qu'au premier semestre, la recourante dispose d'un revenu alors qu'elle est sans revenu pendant le deuxième semestre. Cette manière de faire ne trouve cependant aucun appui dans la législation pertinente. Au contraire, l'article 9 al. 1 de la loi sur les aides à la formation (LAF), du 19 février 2013 (RSN 418.10) prévoit que l'aide à la formation est accordée et renouvelée pour la durée d'une année. Par ailleurs, l'article 36 RLAF – qui a trait à la question de la prise en compte de la rémunération obtenue dans le cadre de la formation – mentionne les revenus nets de l'année de formation (et non pas du semestre). Cela étant, il convient de modifier d'office la feuille de calcul – laquelle sera valable pour l'ensemble de l'année de formation 2013-2014.
b) Le revenu net de X. s'élève ainsi à 8'106 francs (au lieu de 16'212 francs) pour l'année de formation considérée. Après déduction de la franchise de 4'800 francs (art. 3 al. 1 de l'arrêté relatif aux montants déterminants pour l'octroi d'aides à la formation [ALAF], du 3 juillet 2013 [RSN 418.110.0]), les quatre cinquièmes qu'il convient de prendre en compte à titre de revenu de la personne en formation (art. 36 RLAF) s'élèvent à 2'644.80 francs.
c) Dans le cadre du budget familial, l'Office des bourses a retenu un total des revenus déterminants ascendant à 82'500 francs. Ce montant, initialement contesté par la recourante, n'est plus discuté après les observations fournies par l'Office des bourses concernant la prise en compte des frais professionnels. Quant aux dépenses déterminantes, elles se montent à 50'429 francs (cf. cons. 4c). Il en découle un excédent de revenu de 32'071 francs. Seuls les trois quarts de cet excédent sont retenus au titre de prestation exigible, pour l'établissement du budget de la personne en formation (art. 32 al. 1 RLAF), soit 24'053.25 francs.
Lorsque plusieurs personnes sont en formation au sein de l'UER considérée, l'Office des bourses peut user d'une clé de répartition proportionnelle, basée sur le coût usuel des diverses formations, pour calculer la prestation exigible à reporter au budget de chaque personne en formation (art. 20 al. 1 RLAF). En l'espèce, le frère de la recourante est aussi en formation puisqu'il suit un apprentissage. Procédant à une répartition, l'Office des bourses a ainsi fixé à 20'617 francs la part de la prestation exigible (appelée "contribution déterminante des parents") à reporter au budget de X.
d) Le total des revenus déterminants à prendre en compte pour le budget de X. se monte à 23'261.80 francs (2'644.80 francs [cf. cons. 5b] + 20'617 francs [cf. cons. 5c]).
e) Dans le cadre des frais déterminants pour le budget de X., l'Office des bourses a retenu des frais d'entretien en cas de logement extérieur à hauteur de 12'310.20 francs. Ce montant (977 francs x 105 % x 12 mois) découle des bases légales applicables (cf. art. 2 ALAF ainsi que l'art. 2 al. 2 de l'arrêté fixant les normes pour la calcul de l'aide matérielle, du 4.11.1998 [RSN 831.02]) et n'est pas contesté. L'Office des bourses a aussi retenu des frais de logement à concurrence de 6'000 francs, qui correspondent au maximum pouvant être pris en compte (art. 4 ALAF), ainsi qu'un forfait pour frais de formation de 1'925 francs (art. 44 RLAF), qui n'est pas contesté. Ces trois postes représentent un total de 20'235.20 francs.
f) Au titre de frais de déplacement, la feuille de calcul retient un montant de 660 francs, composé d'un abonnement annuel aux Bus Sierrois par 160 francs et d'un forfait de 500 francs. X. demande la prise en compte du prix d'un abonnement général des CFF par 2'530 francs.
L'article 43 RLAF prévoit que les frais de déplacement sont pris en compte à hauteur des frais les plus économiques engendrés pour se rendre, par les transports publics, du lieu de séjour au lieu de travail et/ou de formation (al. 1); en cas de logement sur le lieu de formation, les frais résultant d'un aller-retour hebdomadaire sont pris en compte (al. 2); l'ensemble des frais de déplacement ne peut dépasser le coût de l'abonnement général 2e classe pour la catégorie concernée (al. 3).
La question se pose de savoir si le montant retenu par l'intimé est suffisant ou s'il faut tenir compte du prix d'un abonnement général 2e classe. La Cour de céans constate qu'il existe de nombreuses possibilités d'abonnement de mobilité par les transports publics. La Voie 7 est une offre des CFF qui permet aux jeunes de moins de 25 ans de voyager tous les jours gratuitement dès 19 heures. En combinaison obligatoire avec un demi-tarif, la Voie 7 coûtait 304 francs par année en 2013. Dans la situation de la recourante, la contrainte qu'implique le fait d'attendre 19 heures pour voyager ne paraît pas disproportionnée en regard de l'obligation qui est faite de choisir les frais les plus économiques et considérant qu'il s'agit d'un aller-retour par semaine. Sa situation est différente de celle où la personne en formation n'a pas de logement sur le lieu de formation mais s'y rend chaque matin pour en revenir chaque soir; un tel cas de figure ne permet pas d'envisager l'utilisation de la Voie 7. Cela étant et s'agissant de la présente cause, la question peut rester ouverte de savoir si les frais de déplacement sont couverts par le montant retenu par l'Office des bourses ou si au contraire il convient de retenir le montant d'un abonnement général 2e classe. En effet, même dans l'hypothèse où l'utilisation de la Voie 7 ne pourrait pas être raisonnablement exigible et où il faudrait par conséquent retenir le coût d'un abonnement général 2e classe, force serait de constater que les calculs ne permettent pas non plus d'aboutir à l'octroi d'une bourse. La prise en compte d'un abonnement général de 2'530 francs qui s'ajoute aux frais d'entretien et aux frais de logement par 20'235.20 francs (cf. cons. 5e) aboutit à un total des frais déterminants de 22'765.20 francs. La déduction de ce montant des revenus déterminants qui s'élèvent à 23'261.80 francs (cons. 5d) aboutit à un excédent de revenus de 496.60 francs. Cela entraîne un refus de bourse (art. 45 LAF a contrario).
6. Les considérants qui précèdent aboutissent au rejet du recours, mal fondé.
7. Le traitement des recours interjetés en application de la LAF sont gratuits; aucun émolument ni débours ne sont perçus auprès des requérants et bénéficiaires; il n'est pas alloué de dépens (art. 29 LAF).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 2 mars 2015