A. X., engagé dès le 1er juillet 2012 par l’Etat de Neuchâtel en qualité de gestionnaire administratif, avec une période probatoire de deux ans, a été licencié le 21 septembre 2012 avec effet au 30 novembre 2012, pour le motif qu’il ne donnait pas satisfaction. Son recours contre cette décision de licenciement a été rejeté par le Département de la justice, de la sécurité et des finances le 4 février 2013. Celle-ci a également été confirmée, sur recours de l’intéressé, par arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du 18 juin 2013. Dans cet arrêt, la Cour a déclaré sans objet la requête de l’Etat du 27 mars 2013 de retirer l’effet suspensif au recours.
Par lettre du 24 juin 2013, le Service des ressources humaines de l’Etat a demandé au prénommé de restituer dans les dix jours le montant de 54'927.25 francs, avec intérêts de 5 % dès la fin du délai. Ce montant représente le salaire qui lui a été versé de décembre 2012 à juin 2013 en raison de l’effet suspensif, attaché aux recours successifs.
Le 8 novembre 2013, la caisse de chômage Unia a versé à l’Etat la somme de 20'194.95 francs (indemnités de chômage cédées par l’intéressé). L’Etat a mis X. en demeure, le 27 novembre 2013, de lui verser le solde de sa créance, par 34'732.30 francs, avec intérêts à 5 % dès le 11 juillet 2013, ainsi que l’intérêt moratoire sur 20'194.95 francs pour la période du 11 juillet au 8 novembre 2013, par 336.55 francs.
B. L’Etat de Neuchâtel ouvre action devant la Cour de droit public contre X., concluant à ce que celui-ci soit condamné à payer le montant de 34'732.30 francs avec intérêts à 5 % dès le 11 juillet 2013 ainsi que le montant de 336.50 francs avec intérêts à 5 % dès le 9 novembre 2013.
C. Le défendeur conclut au rejet de la demande et, reconventionnellement, à la condamnation de l’Etat de Neuchâtel à lui payer le montant de 20'194.95 francs en remboursement des indemnités de chômage reçues par le demandeur, sous suite de frais et dépens. Il fait valoir, en résumé, que ses recours successifs contre son licenciement avaient un effet suspensif de par la loi et que le Tribunal cantonal, en ne statuant pas sur la demande de l’Etat de retirer l’effet suspensif, a implicitement refusé d’opérer ce retrait. En outre, sous l’angle des règles sur l’enrichissement illégitime, il faut retenir, selon lui, qu’il n’est plus enrichi et qu’il ignorait de bonne foi qu’il pouvait être tenu à restitution du salaire en cas de rejet de son recours.
D. Dans leurs réplique et duplique respectives, les parties confirment leur argumentation et leurs conclusions.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Selon l’article 58 LPJA, la Cour de droit public connaît par voie d’action notamment des litiges portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l’Etat et des communes, y compris les prestations d’assurances sociales (let. a), et des cas d’enrichissement illégitime (let. c). En vertu de cette disposition, l’autorité administrative n’est pas habilitée à se prononcer sur de tels litiges par voie de décision sujette à recours. Sont visées toutes les contestations concernant le traitement des fonctionnaires (RJN 2008, p. 262), ainsi que, en particulier, la restitution du traitement indûment versé dans la fonction publique (RJN 2009, p. 395). La présente action est ainsi recevable.
2. Il a été jugé que le fonctionnaire qui a recouru contre la résiliation des rapports de service et qui a obtenu la restitution de l’effet suspensif (que l’autorité avait retiré), peut être tenu de rembourser le salaire qui lui a été versé pendant la procédure en raison de l’effet suspensif si son recours est rejeté et s’il n’a pas travaillé. Car, en principe, la situation provisoire créée par l’effet suspensif ne doit pas procurer un avantage au recourant qui succombe, au préjudice de l’adverse partie (arrêt du Tribunal administratif du 22.03.2000 [TA.1999.213]; cf. aussi RJN 1982, p. 110). Il n’en va pas autrement lorsque, comme en l’espèce, aucune décision concernant l’effet suspensif n’a été rendue. L’effet suspensif découle de la loi (art. 40 LPJA). Le fait que la demande de l’Etat de retirer l’effet suspensif n’a pas fait l’objet d’une décision mais est devenue sans objet à la suite de l’arrêt rendu sur le fond, ne peut pas être assimilé à un refus d’ordonner ce retrait. Au demeurant, ce que le défendeur qualifie de refus implicite serait sans conséquences sur le principe énoncé ci-dessus.
3. Le défendeur ne remet pas en question la jurisprudence précitée et admet que le remboursement du salaire perçu pendant la procédure de recours doit être tranché en application des règles sur l’enrichissement sans cause. Celui-ci entraîne en principe l’obligation de restituer l’indu, en vertu d’une règle générale qu’exprime l’article 63 al. 1 CO et qui est applicable en droit public aussi, sauf dispositions légales spéciales, qui font défaut en l’espèce (Grisel, Traité de droit administratif, p. 618 ss; Moor, Droit administratif, 3e édition, vol. II, p. 168 ss).
Cependant, le défendeur invoque un arrêt du Tribunal fédéral du 09.11.2011 [8C_983/2010], dont il cite des extraits qui laisseraient entendre que l’employé libéré de son obligation de travailler pendant la procédure de recours et resté à disposition de l’employeur mais empêché par celui-ci de reprendre le travail ne peut pas se voir demander la restitution des salaires perçus, à cause de l’effet suspensif, après la fin des rapports de travail. En réalité, ce n’est pas ce qu’a jugé le Tribunal fédéral. Ladite cause concernait l’application de la loi fédérale sur le personnel de la Confédération (LPers), qui soumet à la procédure de recours auprès d’un organe interne, puis devant le Tribunal administratif fédéral (TAF), les litiges liés aux rapports de travail y compris ceux concernant la répétition de l’indu. Le Tribunal fédéral a constaté en l’occurrence que le TAF avait statué à tort sur la restitution de salaire en même temps qu’il se prononçait sur le bien-fondé du licenciement, faute de décision préalable, sur ce point, des autorités inférieures. La Haute Cour a de ce fait annulé le jugement du TAF en tant qu’il constatait que le fonctionnaire n’avait pas à rembourser les salaires perçus. Sur le fond de cette question, elle a relevé que la situation procédurale du cas particulier était pour le moins complexe (notamment en raison d’une première procédure de recours interne de l’autorité concernée, mais aussi au regard des autres circonstances du cas) et que l’avis du TAF, repris par le défendeur dans la présente cause, ne reposait pas sur une analyse suffisante. De ce qui précède on ne saurait donc rien déduire en faveur du défendeur.
4. L’absence de cause légitime, en tant que fondement de l’obligation de restituer, peut résider, selon l’article 62 al. 2 CO, dans une cause qui a cessé d’exister. Il en va ainsi dans le cas présent : fondé à l’époque sur l’effet suspensif du recours contre la décision de licenciement, le versement du salaire après le 30 novembre 2012 avait une cause valable, qu’il a cependant perdue parce que le congé donné pour cette date a été jugé valable par arrêt du 18 juin 2013, entré en force. Lorsque l’autorité de recours met fin, par décision ou jugement, à la procédure engagée devant elle, l’effet suspensif (découlant de la loi ou d’une décision de restitution) devient caduc (RJN 1989, p. 304).
Le défendeur arguë que, agissant à l’époque sans mandataire et ne possédant pas de formation juridique, il ignorait qu’il pouvait être tenu de restituer le salaire touché pendant la procédure en cas de rejet de son recours. Selon lui, les conditions de l’article 64 CO sont remplies, car il n’est plus enrichi et il est de bonne foi, de sorte qu’il n’y a pas lieu à restitution. Cette objection est infondée. D’une part, le défendeur se contente d’alléguer qu’il n’est plus enrichi, sans autres explications ni preuves. D’autre part, le fonctionnaire qui ne travaille plus parce qu’il a été licencié, mais qui reçoit néanmoins le salaire en raison de son recours, ne peut pas raisonnablement penser que le traitement versé pendant la procédure lui sera de toute manière définitivement acquis, quelle que soit l’issue du litige. Cela est d’autant plus évident lorsque, comme en l’espèce, il s’annonce par ailleurs à l’assurance-chômage pour obtenir des indemnités, car il ne saurait ignorer qu’il ne pourra pas cumuler ces prestations et le salaire qu’elles sont censées remplacer. Tel serait encore plus clairement le cas si – ce que le dossier ne permet toutefois pas de constater et que le défendeur ne précise pas – celui-ci a retrouvé un emploi rémunéré en mars 2013, ainsi que le demandeur le suppose, les indemnités de chômage ayant pris fin à cette époque. On relèvera, enfin, que l’Etat a sollicité le retrait de l’effet suspensif en mars 2013, évoquant l’obligation de restituer qui incombe, le cas échéant et à défaut de retrait, à l’intéressé. Par conséquent, le défendeur devait à tout le moins se douter qu’une restitution pouvait lui être demandée si le congé venait à être confirmé. La demande doit ainsi être admise.
Quant à la conclusion reconventionnelle du défendeur, elle ne peut qu’être rejetée, le versement fait à l’Etat par l’assurance-chômage n’étant pas dépourvu de cause légitime et couvrant en partie la créance en restitution de l’Etat.
5. Selon la doctrine et la jurisprudence, les obligations pécuniaires de droit public donnent lieu, en règle générale, au paiement d’intérêts moratoires si le débiteur est en demeure (RJN 1995, p. 274 cons. 3 et les références; arrêt du Tribunal administratif du 22.03.2000, déjà cité). Comme en droit privé, le débiteur doit avoir été mis en demeure par interpellation, ce qui a été le cas en l’espèce par lettre du 24 juin 2013, de sorte que l’intérêt moratoire réclamé par le demandeur à partir du 11 juillet 2013 doit être admis. Le montant des salaires à restituer (CHF 54'927.25) et celui du paiement provenant de l’assurance-chômage (CHF 20'194.95), à déduire, ne sont pas contestés. C’est ainsi bien la somme de 34'732.30 francs qui est encore due par le défendeur. L’intérêt moratoire court sur la totalité (CHF 54'927.25) jusqu’au paiement effectué par l’assurance-chômage (08.11.2013) et, à partir de cette date, sur le solde restant dû (CHF 34'732.30).
6. D’après la jurisprudence de la Cour de droit public, la procédure en matière de rapports de service n’est pas gratuite lorsque la valeur litigieuse de l’action dépasse le seuil fixé par l’article 114 let. c CPC, savoir 30'000 francs (arrêt du 18.05.2011 [CDP.2010.191] cons. 6b; cf. également arrêt du 11.10.2012 [CDP.2011.463] cons. 3). Cette limite est en l’occurrence dépassée.
Les frais doivent être fixés en application des articles 6 et 12 TFrais [RSN164.1], par renvoi de l’article 48 TFrais. Ils seront arrêtés à 2'000 francs, plus les débours de 10 % (art. 49 TFrais). Il n’y a pas lieu à dépens.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Condamne le défendeur à payer au demandeur le montant de 34'732.30 francs avec intérêt à 5 % depuis le 9 novembre 2013, ainsi qu’un intérêt moratoire de 5 % sur 54'927.25 francs pour la période du 11 juillet 2013 au 8 novembre 2013.
2. Met à la charge du défendeur les frais de la cause par 2'200 francs.
3. Dit qu’il n’est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 13 février 2015
Art. 62 CO
Conditions
En général
1 Celui qui, sans cause légitime, s'est enrichi aux dépens d'autrui, est tenu à restitution.
2 La restitution est due, en particulier, de ce qui a été reçu sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée, ou d'une cause qui a cessé d'exister.
Art. 63 CO
Paiement de l'indu
1 Celui qui a payé volontairement ce qu'il ne devait pas ne peut le répéter s'il ne prouve qu'il a payé en croyant, par erreur, qu'il devait ce qu'il a payé.
2 Ce qui a été payé pour acquitter une dette prescrite ou pour accomplir un devoir moral ne peut être répété.
3 Sont réservées les dispositions de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite1 relatives à la répétition de l'indu.
1 RS 281.1
Art. 64 CO
Etendue de la restitution
Obligations du défendeur
Il n'y a pas lieu à restitution, dans la mesure où celui qui a reçu indûment établit qu'il n'est plus enrichi lors de la répétition; à moins cependant qu'il ne se soit dessaisi de mauvaise foi de ce qu'il a reçu ou qu'il n'ait dû savoir, en se dessaisissant, qu'il pouvait être tenu à restituer.