A. Par décision du 14 août 2012, le service cantonal des automobiles et de la navigation a ordonné le retrait à titre préventif du permis de conduire de X. pour une durée indéterminée afin de procéder à une expertise alcoologique. Cette décision était fondée sur le rapport de police du 25 juin 2012 faisant état d'une infraction d'ivresse au volant commise le 4 juin 2012 par l'intéressé (taux d'alcoolémie d'au moins 1,48 ‰) ainsi que sur ses antécédents routiers (trois retraits de permis pour conduite en état d'ébriété entre 1998 et 2009). Elle informait l'intéressé qu'une décision définitive interviendrait sur la base d'une expertise du médecin-conseil du SCAN ou d'un institut de médecine légale reconnu et retirait l'effet suspensif à un éventuel recours. L'intéressé a recouru le 30 août 2012 contre cette décision, concluant à la restitution de l'effet suspensif, à l'annulation de la décision et à la restitution de son permis de conduire. La restitution de l'effet suspensif a été rejetée par décision départementale le 5 octobre 2012, confirmée le 16 janvier 2013 par la Cour de céans (arrêt CDP.2012.319) et le 20 mars 2013 par le Tribunal fédéral (arrêt [1C_195/2013]). Le 22 mai 2013, le Département de la gestion du territoire (actuellement Département du développement territorial et de l'environnement [ci-après : DDTE]) a confirmé la décision de retrait préventif du permis de conduire. Les recours successifs formés par l'intéressé ont été rejetés le 26 août 2013 par la Cour de céans (arrêt CDP.2013.155) puis le 10 mars 2014 par le Tribunal fédéral (arrêt [1C_768/2013]).
Au mois de septembre 2013, l'intéressé a fait parvenir au SCAN, par l'intermédiaire de son mandataire, un rapport d'expertise psychiatrique privée daté du 2 septembre 2013 et établi par le Dr A., spécialiste FMH en psychiatrie et psychothérapie. Par courrier du 26 septembre 2013, le SCAN a rappelé à l'intéressé que les expertises visant à déterminer l'aptitude à la conduite automobile devaient être réalisées par des experts en médecine du trafic. Constatant que tel n'était pas le cas de l'expertise du Dr A., il a informé l'intéressé qu'il ne pouvait pas en reconnaître les conclusions et l'a invité à contacter l'Unité de médecine et psychologie du trafic (ci-après : UMPT) en vue d'expertise. Après que l'intéressé a contesté, par courrier du 28 octobre 2013, le refus de prise en considération de l'expertise du Dr A., le SCAN a rendu une décision formelle, datée du 19 novembre 2013, dans laquelle il expose les raisons qui ne lui permettent pas de prendre en considération cette expertise pour déterminer l'aptitude à la conduite et par laquelle il ordonne que l'expertise soit réalisée par l'UMPT.
Le recours formé contre cette décision a été rejeté par le DDTE en date du 2 juin 2014. Le département a notamment retenu que le médecin ou l'institut en charge de l'expertise visant à déterminer l'aptitude à la conduite devait être spécialisé dans le domaine de la médecine du trafic, ce qui n'était pas le cas de l'auteur de l'expertise du 2 septembre 2013, lequel possède une spécialisation dans le domaine des assurances. Le département a aussi relevé que l'expertise ne répondait pas à satisfaction à la question de savoir si l'intéressé est capable de gérer consommation d'alcool et conduite automobile comme le requiert la jurisprudence. Il a conclu que le SCAN n'avait pas violé le droit ni abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant l'expertise privée et en désignant l'UMPT en qualité d'institut chargé du mandat d'expertise.
B. L'intéressé défère la décision départementale devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal et en demande l'annulation, sous suite de frais et dépens. Il conclut à ce que l'expertise du 2 septembre 2013 du Dr A. soit jugée probante en ce qu'elle retient son aptitude à la conduite et que soit ainsi prononcée la restitution immédiate de son permis de conduire.
C. Invités à faire part de leurs observations, l'intimé et le DDTE concluent au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 2009, p. 392 cons. 2). L'examen de la Cour de droit public porte en particulier sur le point de savoir si c'est à juste titre que l'autorité inférieure de recours est entrée en matière sur le recours dont elle était saisie. Aussi, lorsque cette autorité a ignoré qu'une condition mise à l'examen du fond du litige faisait défaut et a statué sur le fond, est-ce un motif pour la Cour de droit public de réformer ou d'annuler d'office la décision en question (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 176 et les références).
2. La décision de l’intimé du 19 novembre 2013 a pour objet l'administration des preuves et intervient dans le cadre de la procédure visant à déterminer l'aptitude à la conduite du recourant. Il s'agit ainsi d'une décision incidente (art. 27 al. 2 let. d LPJA), soumise à un délai de recours de dix jours (art. 34 al. 3 LPJA). Ce délai commence à courir dès le lendemain de la communication de l'acte; si le dernier jour est un samedi, un dimanche ou un jour férié reconnu par le droit fédéral ou le droit cantonal du siège du tribunal, le délai expire le premier jour ouvrable qui suit (art. 142 al. 1 et 3 CPC applicable par le renvoi de l'art. 20 LPJA). La décision du 19 novembre 2013 a été notifiée au mandataire du recourant le 21 novembre 2013 (cf. informations "Suivi des envois" de La Poste Suisse), de sorte que le délai de recours a commencé de courir le 22 novembre 2013 pour expirer le lundi 2 décembre 2013. Posté le 6 janvier 2014, le recours a ainsi été déposé tardivement. Certes, il y a lieu de relever que la décision du 19 novembre 2013 contient un renseignement erroné s'agissant du délai de recours, en indiquant que celui-ci est de trente jours. Toutefois, le recourant est représenté par un mandataire professionnel, lequel est censé connaître la jurisprudence (cf. ATF 118 V 65 cons. 7) et pouvait se rendre compte, à la lecture de la loi, de l'inexactitude du renseignement donné, de sorte qu'il ne peut être protégé dans sa bonne foi (ATF 135 III 489 cons. 4).
Ces constatations justifient le rejet du recours. Elles amènent aussi à considérer que c'est à tort que le DDTE est entré en matière sur le recours qui lui est parvenu, qu'il aurait dû déclarer irrecevable. Il convient ainsi de réformer en ce sens le chiffre 1 du dispositif de la décision attaquée.
3. a) Indépendamment de l'élément de la tardiveté, la Cour de céans relève que le DDTE n'aurait pas dû entrer en matière sur le recours contre la décision du 19 novembre 2013 pour une autre raison encore.
Les décisions incidentes – dont font partie les décisions concernant l'administration des preuves – rendues avant la décision finale peuvent faire l'objet d'un recours si elles sont de nature à causer un grave préjudice (art. 27 al. 1 et al. 2 let. d LPJA). Cette notion – qui correspond à celle de "préjudice irréparable" adoptée par la procédure administrative fédérale (art. 46 PA) – doit être interprétée restrictivement, car la voie du recours séparé contre des décisions incidentes a un caractère exceptionnel (arrêt du TA du 29.06.2005 [TA.2005.153] disponible sur http://jurisprudence.ne.ch/; RJN 1989, p. 314). S'agissant du refus d'administrer des preuves, la jurisprudence a considéré que le préjudice est certainement grave si les preuves offertes risquent concrètement de se perdre ou d'être ultérieurement d'un accès plus difficile (RJN 1984, p. 249). S'agissant au contraire d'une preuve ordonnée par l'autorité, il y a lieu de considérer que l'article 14 LPJA lui fait devoir de constater d'office les faits et de procéder, s'il y a lieu, à l'administration des preuves; cette responsabilité implique un large pouvoir d'intervention de l'autorité dans la conduite de la procédure probatoire et ses décisions, à cet égard, ne sauraient être contestées séparément que pour des motifs graves et exceptionnels (TA.2005.153 précité).
b) En l'espèce, dans sa décision du 14 août 2012, l'intimé a ordonné une expertise alcoologique à établir par son médecin-conseil ou par un institut de médecine légale reconnu. Comme le rapport d'expertise du 2 septembre 2013 déposé par le recourant n'émanait ni du médecin-conseil du SCAN ni d'un institut de médecine légale reconnu d'une part, et comme d'autre part il estimait que son contenu ne lui permettait pas de le prendre en considération, l'intimé a réitéré, dans sa décision du 19 novembre 2013, ses exigences quant à la preuve qu'il entend mettre en œuvre dans le cadre de la procédure visant à déterminer l'aptitude à la conduite du recourant. Cette décision du SCAN intervient en effet dans le cadre de l'instruction du dossier et dans l'avancement de la procédure qui doit mener à prononcer ou non un retrait du permis de conduire pour cause d'inaptitude à la conduite (art. 16d al. 1 let. b LCR, cité dans la décision de l'intimé du 14.08.2012). Il s'agit d'une décision incidente en matière d'administration des preuves qui, en tant que telle, ne peut faire l'objet d'un recours avant la décision finale que si elle est de nature à causer un grave préjudice.
Que ce soit dans son mémoire au département ou dans son recours à la Cour de céans, le recourant se limite à argumenter sur la valeur probante de l'expertise du Dr A. sans invoquer aucun élément permettant de retenir que la décision attaquée – qui rejette l'expertise fournie provenant d'un expert privé choisi par l'intéressé lui-même, et qui ordonne une expertise par l'UMPT – serait propre à entraîner un grave préjudice. La Cour de céans n'en discerne pas non plus.
Ces motifs justifient le rejet du recours sous cet angle aussi et amènent une fois encore à la constatation que c'est à tort que le DDTE est entré en matière sur le recours qui lui est parvenu, qu'il aurait dû déclarer irrecevable aussi pour ces raisons. Pour ces motifs également, il convient ainsi de réformer en ce sens le chiffre 1 du dispositif de la décision attaquée.
4. La Cour de céans précise par ailleurs que l'expertise ordonnée par le SCAN devra répondre aux exigences de la nouvelle réglementation concernant les conditions à remplir pour les examens de l'aptitude à la conduite. Le 1er juillet 2014 est en effet entré en vigueur l'article 28a (nouveau) de l'ordonnance réglant l'admission à la circulation routière (OAC), du 27 octobre 1976 (modification du 29.11.2013). Sous le titre "Examen de l'aptitude à la conduite", cette disposition prévoit à son alinéa premier que si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des doutes (art. 15d al. 1 LCR), l'autorité cantonale ordonne (let. a) en cas de questions relevant de la médecine du trafic : un examen de l'aptitude à la conduite par un médecin possédant le titre de spécialiste en médecine du travail de la Société suisse de médecine légale (ci-après : SSML) ou un titre reconnu comme équivalent par la SSML; (let. b) en cas de questions relevant de la psychologie du trafic : un examen de l'aptitude à la conduite par un psychologue spécialiste en psychologie de la circulation délivré par la Fédération suisse des psychologues (FSP), option diagnostic, ou par un psychologue du trafic possédant un titre reconnu comme équivalent par la Société suisse de psychologie de la circulation (SPC). L'alinéa 2 prescrit que, en cas de questions relevant à la fois de la médecine du trafic et de la psychologie du trafic, un examen devra être réalisé par un médecin tel que défini à l'alinéa 1 let. a, et par un psychologue du trafic tel que défini à l'alinéa 1 let. b.
La modification du 29 novembre 2013 ne comporte pas de dispositions transitoires, de sorte que la question de son application dans le temps s'examine selon les principes généraux. De manière générale et sauf dispositions contraires, les nouvelles dispositions de procédure s'appliquent à toutes les procédures en suspens au moment de leur entrée en vigueur et à toutes les décisions à prendre postérieurement à cette date (ATF 130 V 160 cons. 3.1, 112 Ib 576 cons. 2; arrêt du TF du 05.02.2007 [2C_1/2007] cons. 4.3.1). C'est ainsi que les nouvelles exigences relatives aux examens de l'aptitude à la conduite sont applicables à toutes les procédures actuellement en cours visant à déterminer si une personne souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite (art. 16d al. 1 let. b LCR, disposition sur laquelle repose la décision du SCAN du 14.08.2012). Le Tribunal fédéral a du reste établi que lorsqu'un retrait de sécurité (qui intervient lorsque ne sont plus remplies les exigences légales posées pour la conduite, art. 14 LCR) est envisagé, l'autorité se prononce en se fondant sur le droit applicable au moment où elle rend sa décision sur la question du retrait (ATF 104 Ib 87 cons. 2b). Ainsi, l'article 28a OAC s'applique à l'expertise ordonnée par l'intimé.
5. Le rejet du recours a pour conséquence que les frais de la cause sont mis à la charge du recourant succombant (art. 47 al. 1 LPJA), lequel n'a pas droit à l'allocation d'une indemnité de dépens (art. 48 al. 1 LPJA).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Réforme d'office la décision attaquée dont le chiffre 1 est désormais libellé comme suit :
"Déclare le recours irrecevable."
3. Met à la charge du recourant les frais de procédure par 770 francs, montant compensé par son avance.
4. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 20 novembre 2014
Art. 28a1OAC
Examen de l'aptitude à la conduite
1 Si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des doutes (art. 15d, al. 1, LCR), l'autorité cantonale ordonne:
a. en cas de questions relevant de la médecine du trafic: un examen de l'aptitude à la conduite par un médecin possédant le titre de spécialiste en médecine du trafic SSML ou un titre reconnu comme équivalent par la SSML;
b. en cas de questions relevant de la psychologie du trafic: un examen de l'aptitude à la conduite par un psychologue spécialiste en psychologie de la circulation FSP, option diagnostic, ou par un psychologue du trafic possédant un titre reconnu comme équivalent par la SPC.
2 En cas de questions relevant à la fois de la médecine du trafic et de la psychologie du trafic, un examen devra être réalisé par un médecin tel que défini à l'al. 1, let. a, et par un psychologue du trafic tel que défini à l'al. 1, let. b.
1 Introduit par le ch. I de l'O du 29 nov. 2013, en vigueur depuis le 1er juil. 2014 (RO 2013 4697).