A. Le 13 juin 2012, X. a été engagée à partir du 1^er septembre 2012 par le Guichet social régional de Val de Ruz (ci-après : GSR-VDR) en qualité d'assistante sociale à 60 %, en classe 8 échelon 4 de l'échelle de traitement, pour une durée indéterminée.

En prévision de l'entrée en vigueur de la fusion de 15 sur 16 communes composant le district du Val-de-Ruz, le 1^er janvier 2013, la future Commune de Val-de-Ruz (ci-après : la commune) a, par courrier du 24 décembre 2012, informé l'intéressée que son engagement se poursuivrait dès le 1^er janvier 2013, ses tâches et conditions d'engagement demeurant par ailleurs identiques. Un contrat de travail lui serait transmis ultérieurement.

Par mail du 30 janvier 2014, X. s'est adressée au responsable des ressources humaines de la commune afin de faire part de son insatisfaction relative à son traitement salarial, plus précisément s'agissant de son échelon. Le Service des ressources humaines de la commune lui a demandé de patienter jusqu'au résultat de la description de la fonction qui serait effectuée lors du premier trimestre 2014.

En juillet 2014, la commune lui a adressé un arrêté daté du 7 juillet 2014, prévoyant sa nomination dès le 1^er juillet 2014 ainsi que la mise au bénéfice du traitement de la classe 8 échelon 5.

B. X. recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cet arrêté. En substance, elle fait valoir que l'article 11.6 al. 1 du Règlement du Conseil communal relatif au personnel administratif et technique communal (ci-après: le règlement) stipule que le traitement initial doit tenir compte de la formation, de l'expérience et des qualités particulières de l'intéressée. A cet égard, elle allègue que l'échelon 5 ne tient pas suffisamment compte de son expérience professionnelle dans la mesure où elle peut se prévaloir de 10 ans d'expérience. Elle considère dès lors que cet échelon doit être fixé au regard de ses années d'expérience et se prévaut d'une inégalité de traitement dans la mesure où sa collègue de travail, engagée deux mois avant elle, a également obtenu l'échelon 5 alors qu'elle ne bénéficiait d'aucune expérience professionnelle dans ce domaine d'activités et a été diplômée 5 années après elle.

C. Dans ses observations, le Conseil communal conclut au rejet du recours en relevant principalement que l'article 11.6 du règlement fixe un cadre général et ne confère pas un droit, laissant à l'autorité de nomination un large pouvoir d'appréciation. Par ailleurs, en fixant le même traitement à deux assistantes sociales engagées à deux mois d'intervalle, la commune a voulu privilégier l'égalité de traitement et appliquer une politique de rémunération rigoureuse.

D. Les parties ont répliqué et dupliqué.

Par arrêté du 2 mars 2015, la commune a accepté la démission de X. pour le 31 mai 2015.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon la jurisprudence, tout litige relatif au traitement des fonctionnaires doit être traité par le biais d'une action, même s'il concerne un fonctionnaire communal (RJN 2008, p. 262). En l'espèce, le recours doit être converti en action.

b) Contrairement à la garantie à une rémunération égale de l'homme et de la femme qui confère un droit subjectif en vertu de la réglementation spécifique (art. 8 al. 3 Cst.; loi fédérale du 24.03.1995 sur l'égalité entre femmes et hommes [Loi sur l'égalité, LEg; RS 151.1]), la garantie générale de l'égalité de traitement de l'article 8 al. 1 Cst. ne confère pas directement un droit subjectif à un salaire égal en cas de rémunération discriminatoire non fondée sur le sexe, mais seulement un droit à la suppression de l'inégalité. Ainsi, à la différence de la garantie d'une rémunération égale de l'homme et de la femme, la garantie générale de l'égalité de traitement ne confère pas en droit fédéral une prétention directe au paiement d'un salaire égal à titre rétroactif. La Constitution exige seulement que l'inégalité soit éliminée d'une manière appropriée et dans un délai raisonnable (cf. ATF 131 I 105 cons. 3.6 et 3.7). La personne concernée peut en principe invoquer en tout temps la garantie générale de l'article 8 al. 1 Cst. Le fait d'accepter des conditions d'engagement discriminatoires et de les tolérer, sans exiger un correctif, n'équivaut pas en soi à une renonciation à faire valoir un droit. On ne saurait, en effet, restreindre la possibilité de contester le salaire initialement fixé sous peine de laisser subsister des situations non conformes à la Constitution fédérale ou à des normes impératives de droit public (arrêt du TF du 26.11.2012 [8C_943/2011] cons. 5.3). Aussi, le demandeur ne peut pas obtenir, dans le cadre de l'action fondée sur une inégalité de traitement, l'allocation d'une prétention pour une période antérieure au dépôt de sa demande (RJN 2008, p. 262).

2. En l'espèce, la recourante se prévaut d'une inégalité de traitement face à son traitement initial par rapport à celui de sa collègue de travail.

a) Le principe de l'égalité de traitement consacré à l'article 8 Cst., est violé lorsque dans un rapport de travail de droit public, un travail de même valeur est rémunéré de manière inégale. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui vaudront pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit constitutionnel n'exige pas que les rémunérations soient uniquement fonction de la qualité du travail fourni, ou des exigences effectivement posées. Ceci est aussi valable dans le cadre de l'application du droit : les autorités sont tenues, selon le principe de l'égalité de traitement, de traiter de manière égale les situations semblables pour lesquelles les faits pertinents sont les mêmes, à moins qu'un motif objectif ne justifie un traitement différent (ATF 131 I 107 cons. 3.1 et les références, JT 2006 I 597-598; ATF 129 I 165 cons. 3.2 et les références, arrêt du TF du 02.04.2008 [1C_358/2007] cons. 5). Ainsi, une norme réglementaire ou un acte pris en application de celle-ci viole l’article 8 al. 1 Cst. lorsqu'il n'est pas fondé sur des motifs sérieux et objectifs, qu'il est dépourvu de sens et d'utilité ou qu'il opère des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à réglementer. Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation ou la décision en cause. Il doit au contraire se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but (ATF 128 V 217 cons. 2).

Le droit constitutionnel cantonal n'offre pas une protection plus étendue (art. 8 al. 1 Cst.NE; Bauer, Constitution annotée de la République et canton de Neuchâtel, no 1 ad art. 8, p. 45 et la référence).

b) On parle d'inégalité de traitement dès lors qu'une autorité traite de façon différente deux situations qui sont tellement semblables qu'elles requièrent un traitement identique (distinction insoutenable) ou lorsqu'elle traite d'une façon identique deux situations qui sont tellement différentes qu'elles requièrent un traitement différent (assimilation insoutenable; ATF 134 I 23 cons. 9.1). Dans la fonction publique, le principe de l’égalité de traitement exige en principe qu’à travail égal, un même salaire soit versé. Une différence de rémunération peut toutefois être justifiée par l’âge, l’ancienneté, les charges de famille, le degré de qualification, les risques, le genre et la durée de formation, l’horaire de travail, le domaine d’activité, etc., cela sans violer le droit constitutionnel. Le principe de l’égalité de traitement est violé lorsque dans un rapport de service public, un travail identique n’est pas rémunéré de la même manière. Dans les limites de l’interdiction de l’arbitraire et du principe de l’égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi le grand nombre de critères concevables, ceux qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires (ATF 123 I 1 cons. 6c, JT 1999 I 547). Le Tribunal fédéral admet notamment que le principe selon lequel une rémunération égale doit être réservée à un travail égal ne peut être battu en brèche que pour des motifs objectifs. Toutefois, en matière d'égalité de traitement des fonctionnaires, le Tribunal fédéral fait preuve d'une certaine retenue (ATF 129 I 161 cons. 3.2) et admet qu'un système de rémunération présente nécessairement un certain schématisme (ATF 121 I 102 cons. 4).

c) La garantie d'un salaire égal pour un travail égal n'impose pas une méthode déterminée pour l'évaluation des postes de travail, mais elle exige uniquement que le système choisi repose sur des critères objectifs et non discriminatoires. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et donc apparaître objectivement défendables. Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il reconnu que l'article 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences de rémunération reposaient sur les motifs objectifs tels que l'âge, l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le genre et la durée de la formation requise pour le poste, le temps de travail, les horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les prestations (ATF 131 I 105 cons 3.1; 123 I 1 cons. 6a-c.; arrêt du TF du 08.12.2008 [1C_186/2008] cons. 5.1; Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, PJA 1997, p. 828/829). D'autres circonstances, qui n'ont pas trait à la personne ou à l'activité du travailleur, peuvent également justifier, à tout le moins temporairement, des différences de salaire, telles une situation conjoncturelle rendant plus difficile le recrutement du personnel (arrêt du TF du 07.07.2003 [2P.10/2003] cons. 3.3) ou des contraintes budgétaires de la collectivité publique (arrêts du TF du 17.01.2005 [2P.70/2004] cons. 2.1 et du 22.12.1997 [2P.153/1997] cons. 5b; cf. Martenet, op. cit., p. 836 ss.).

3. En l'occurrence, la recourante a été engagée le 13 juin 2012 par le GSR-VDR, entité intercommunale, qui a été dissoute avec l'entrée en force de la fusion de commune et dont l'engagement a été transféré à la commune de Val-de-Ruz en vertu des articles 16 et 17 de la Convention de fusion. Aussi, et même si la recourante semble déjà avoir contesté son traitement initial auprès des ressources humaines en 2013, soit à une période où le personnel du GSR-VD était soumis à la Loi sur le statut de la fonction publique (ci-après : LSt), il convient néanmoins d'observer que cette dernière a formellement contesté l'arrêté de nomination du Conseil communal du 14 juillet 2014 fondé sur le règlement général, du 19 décembre 2012 stipulant (art. 7) que le statut du personnel communal est régi par la LSt ainsi que par le règlement d'application du Conseil communal qui en découle.

a) Le règlement du Conseil communal relatif au personnel adminis tratif et technique communal prévoit que les traitements versés par la commune sont basés sur l'échelle des traitements des fonctionnaires de l'Etat, selon l'article 6 du règlement concernant les traitements de la fonction publique (RTFP) (art. 11.4). En outre, aux termes de l'article 11.5, la classe de traitement est établie sur la base d'une description de fonction (al. 1). La description de fonction est basée sur le catalogue des prestations et l'organigramme de l'unité ou du dicastère, ainsi que sur le cahier des charges de la fonction (al. 2). Toute nouvelle fonction fait l'objet d'une description (al. 3).

Selon l'article 11.6 al. 1 et suivants, lui-même basé sur les articles 15 et 16 du RTFP, le traitement initial tient compte de la formation, de l'expérience et des qualités particulières de l'intéressé(e), en relation avec le rôle attendu et les responsabilités de la fonction considérée. Il est fixé par l'administration des ressources humaines sur la base du dossier de candidature et des renseignements obtenus lors de l'entretien d'embauche. Il se situe en principe dans le premier quart de la rémunération prévue pour la fonction (al. 3). Il peut être défini dans le deuxième, voire le troisième quart si les circonstances permettent de considérer de la manière la plus sûre que l'intéressé-e possède d'ores et déjà les compétences correspondant aux exigences de sa fonction, et est en mesure d'en assumer pleinement les responsabilités et le rôle attendu (al. 4). Le traitement initial n'est pas modifié durant l'engagement provisoire (art. 11.7). Lors de la nomination qui suit la période probatoire, le traitement initial est augmenté d'un échelon (art. 11.8). Le traitement des membres du personnel communal peut être augmenté d'un échelon par année lorsque la situation budgétaire et financière de la commune le permet (art. 11.10 al. 1).

La Convention de fusion prévoit en outre notamment ce qui suit :

b) Au cas particulier, suite à la fusion, la Commune de Val-de-Ruz paraît avoir fait procéder, par son Service des ressources humaines, à une nouvelle description de la fonction occupée par X., bien qu'on ne puisse l'affirmer avec certitude, au vu de la maigreur du dossier fourni (celui-ci ne comprenant en particulier pas la nouvelle description de fonction). Quoi qu'il en soit, on peut s'abstenir d'examiner cette question dans la mesure où la description de fonction ne concerne que la classe de salaire (art. 11.5 al. 1), laquelle n'est en l'occurrence pas contestée. Il s'agit plutôt de déterminer si la fixation de l'échelon 5 (l'intéressée a été gratifiée d'un échelon supplémentaire lors de sa nomination) dont la demanderesse a fait l'objet lors de sa nomination est arbitraire.

La demanderesse voit une inégalité de traitement injustifiée dans le fait que la commune a engagé deux assistantes sociales à deux mois d'intervalle avec un traitement identique, alors qu'elles n'avaient ni le même âge ni, selon ses dires, le même nombre d'années d'expérience professionnelle. Toutes deux ont été colloquées à l'échelon 4, alors que la demanderesse allègue disposer de 5 ans d'expérience en plus. Le curriculum vitae de la collègue en cause ne figurant pas au dossier, il n'est pas possible à la Cour de céans de vérifier si les deux collaboratrices ont effectivement suivi la même formation et si l'expérience professionnelle de chacune, pour une durée différente, relevait d'un domaine utile dans la fonction exercée.

L'intéressée ne fait toutefois valoir que son expérience professionnelle pour réclamer une augmentation de son traitement initial. A cet égard, la défenderesse déclare avoir voulu privilégier l'égalité de traitement entre deux collaboratrices exerçant la même fonction pour maintenir une politique de rémunération rigoureuse. Elle laisse également entendre que d'autres collaborateurs/trices du même service exerçant les mêmes fonctions n'ont pas obtenu une classification initiale identique.

La Cour de céans ne peut s'écarter des motifs invoqués par les parties mais doit, pour apprécier le sort de la cause, retenir également des données d'expérience propres à étayer l'un ou l'autre point de vue. En matière de traitement initial, la qualité des prestations ne joue aucun rôle. Seules la formation, l'expérience professionnelle et les qualités particulières d'une collaboratrice peuvent, parmi les critères exprès contenus à l'article 11.6 al. 1 du règlement, justifier une différence de traitement. En l'espèce, la défenderesse ne rallie pas son argumentation à l'un ou l'autre de ces critères liés à la personne de l'employée concernée. Il est toutefois notoire que le cadre d'un engagement par la collectivité ne repose pas uniquement sur l'expérience, mais que ce critère doit être relativisé par rapport à d'autres contingences en matière de personnel. L'employeur est garant de la qualité et de l'efficience des prestations de service public et doit veiller à employer son personnel de façon adéquate, économique et responsable, et tendre vers la meilleure utilisation possible des compétences individuelles d'une part et de ses propres ressources financières d'autre part. Ce faisant, l'autorité compétente en matière de traitement dispose d'un très large pouvoir d'appréciation pour fixer les critères qu'elle considère pertinents non seulement pour déterminer le salaire initial de ses collaborateurs, mais également les conditions d'évolution de celui-ci au cours des ans. Même à supposer que l'unique motif de la fixation du traitement initial ait été l'identité de fonctions, on ne saurait en conclure que cette rémunération est constitutive d'inégalité du seul fait que le règlement prévoit une augmentation d'un échelon par année d'expérience au cours de l'engagement, en reportant cette règle sur la période antérieure à l'engagement. Une augmentation linéaire de traitement de cette espèce peut être retardée ou même supprimée pour des raisons financières, ou revue à l'occasion d'une réévaluation de poste ou de l'appréciation des prestations du collaborateur. Si chaque année de service ne donne pas droit à un échelon supplémentaire en quelques circonstances que ce soit, il en découle que chaque année d'expérience antérieure ne garantit pas non plus l'octroi d'un échelon additionnel pour la fixation du salaire initial.

Au vu de l'ensemble des éléments de fait connus et des intérêts en présence, il y a lieu de retenir que la collocation à l'échelon 4 de deux assistantes sociales, engagées à deux mois d'intervalle et ayant les mêmes fonctions, constitue une mesure proportionnée, satisfaisante et raisonnable qui a été adoptée sur la base d'un règlement contenant des critères objectifs. Or, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution paraisse également concevable, voire même préférable.

4. Il suit de ce qui précède que la demande doit être rejetée.

Selon la pratique en matière de litiges relatifs aux rapports de service, il n'est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 30'000 francs (cf. notamment arrêts de la CDP du 24.02.2015 [CDP.2013.343] et du 13.02.2015 [CDP.2014.132]; RJN 2012, p. 375). La demanderesse ayant conclu à l'octroi, en classe 8, de l'échelon 7 au lieu du 5, la différence de traitement à laquelle elle prétend implicitement, calculée sur la base de l'échelle annuelle 2014 – l'Etat de Neuchâtel ayant aboli les échelons dès 2015 (bien que l'art. 7 RTFP mentionne toujours 38 échelons par classe de traitement) –, s’élève à 360.70 francs par mois. Pour fixer la valeur litigieuse, il convient de multiplier ce montant par le nombre de mois sur lesquels porte sa prétention, c'est-à-dire 11 mois, soit depuis le dépôt de sa demande jusqu'au 31 mai 2015 date à laquelle elle a quitté ses fonctions d'assistante sociale. La valeur litigieuse se monte ainsi à 3'967.70 francs. Partant, il y lieu de statuer sans frais, la valeur litigieuse n'excédant pas 30'000 francs, et sans dépens, vu le sort de la cause.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Convertit le recours en action de droit administratif en tant qu'il porte sur le traitement initial et rejette celle-ci au sens des considérants.

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 décembre 2015