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Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 16.04.2015 [9C_147/2015] |
A. L'Etablissement cantonal d'assurance et de prévention (ECAP) a notamment pour mission de gérer l'assurance des bâtiments. Dans ce cadre, il a recours à des experts externes (architectes, ingénieurs civils, etc…) choisis pour leurs compétences techniques et qui ont en particulier pour tâche de déterminer la valeur d'assurance des immeubles. Selon les besoins, certains d'entre eux peuvent également intervenir dans l'évaluation des dégâts causés par les sinistres. En 1991, la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC) a retenu que la rémunération de ces experts externes devait être considérée comme provenant d'une activité lucrative dépendante.
Par courrier du 13 novembre 2013 adressé à la CCNC, l'ECAP a évoqué l'évolution de la situation et a demandé en substance à ce que l'activité des experts externes soit dorénavant reconnue comme étant indépendante. Il s'est fondé sur un mémento de la Centrale de compensation de janvier 2011 – concernant la distinction des personnes exerçant une activité dépendante et indépendante – pour en tirer la conclusion que les rapports avec ses experts externes relevaient davantage du contrat de mandat que du contrat de travail. En outre, dans ses relations avec ses experts, le terme de mandataire était régulièrement utilisé, les relations entre parties étaient résiliables en tout temps et diverses demandes et remarques de ses experts externes venaient confirmer son analyse. Fort de ces constats, l'ECAP a exprimé son souhait de clarifier le statut des experts externes en signant avec eux un contrat de mandat en remplacement des accords actuels et il a demandé à la CCNC si elle pouvait donner son aval à cette manière de faire.
Par décision du 19 mars 2014, la CCNC a exposé la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de distinction entre activité dépendante et indépendante du point de vue des assurances sociales. Examinant les indices à disposition, elle a considéré que si les experts étaient libres d'organiser leur travail et leurs tournées et de fixer leurs échéanciers afin de procéder aux expertises, ils devaient néanmoins accomplir un travail déterminé et précis confié par l'ECAP (nombre d'expertises déterminé en début d'année). De plus, les experts s'engageaient à respecter une discrétion absolue sur les informations recueillies lors des expertises, renonçaient à tout démarchage actif à leur profit et ne supportaient pas eux-mêmes le risque économique d'entrepreneur. Enfin, la CCNC a relevé qu'aucun changement majeur n'était intervenu par rapport à la situation des experts externes, raison pour laquelle leur statut devait continuer d'être qualifié de salarié en ce qui concerne les tâches exécutées pour l'ECAP.
Dans l'opposition formée contre cette décision, l'ECAP a fait valoir que l'activité des experts externes relevait du mandat puisque ces derniers étaient libres de s'organiser dans leur activité. Il serait dès lors inexact de retenir la prédominance d'éléments plaidant en faveur d'une activité dépendante exercée par des experts indépendants. L'obligation de respecter une discrétion absolue et l'obligation d'accomplir une tâche déterminée ne seraient pas à elles seules suffisantes pour retenir l'existence d'une activité dépendante.
Par décision du 8 juillet 2014, la CCNC a rejeté l'opposition. Elle a relevé que les experts externes de l'ECAP ne supportent pas de risque économique tel un entrepreneur, qu'ils n'opèrent pas des investissements importants, qu'ils ne subissent pas de pertes dans le cadre de leur activité, que leurs frais généraux sont rémunérés par l'ECAP, qu'ils n'agissent pas en leur nom et pour leur propre compte et qu'ils ne se procurent pas eux-mêmes leurs mandats puisque ceux-ci leur sont confiés par l'ECAP. La CCNC a aussi souligné la présence de critères prépondérants dans la détermination du rapport de dépendance, tels que le droit de donner des instructions, l'obligation du travailleur d'exécuter personnellement la tâche qui lui est confiée et l'interdiction de concurrence faite au travailleur. La CCNC a retenu que les experts devaient accomplir un travail déterminé et précis confié par l'ECAP (nombre d'expertises déterminé en début d'année) et qu'ils avaient clairement une interdiction de concurrence ainsi que cela ressortait de leur contrat ("par ailleurs, il s'engage à respecter une discrétion absolue sur les informations recueillies lors des expertises et renonce explicitement à tout démarchage actif à son profit"). Elle a rappelé que le fait de désigner un contrat comme mandat n'était pas déterminant. Elle a conclu que les éléments prédominants permettaient de conclure à l'exercice d'une activité dépendante. Cela étant, elle a confirmé sa décision du 19 mars 2014 et a retenu que le statut des experts externes de l'ECAP devait continuer d'être qualifié de salarié en ce qui concerne les tâches qu'ils sont tenus d'exécuter.
B. L'ECAP recourt contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, concluant sous suite de frais et dépens à l'annulation de la décision du 8 juillet 2014 et à la reconnaissance du caractère indépendant de l'activité des experts externes de l'ECAP.
C. Dans ses observations, la CCNC conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes. Elle examine en particulier le point de savoir si c'est à juste titre que l'autorité précédente est entrée en matière sur le recours ou sur la demande. Aussi, lorsque l'autorité de première instance a ignoré qu'une condition mise à l'examen du fond du litige faisait défaut et a statué sur le fond, est-ce un motif pour la Cour de céans, saisie de l'affaire, d'annuler d'office la décision en question (RJN 2009, p. 392 cons. 2; ATF 112 V 181 cons. 1).
3. a) L'autorité n'est pas libre de modifier ou d'annuler à son gré des décisions entrées en force. Elle ne peut y procéder que si les conditions de la révision (procédurale) ou de la reconsidération sont réalisées. Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision (procédurale) si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant (art. 53 al. 1 LPGA). L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable (art. 53 al. 2 LPGA). La jurisprudence a eu l'occasion de préciser qu'un changement de statut de cotisant, impliquant la remise en cause de décisions de cotisations antérieures passées en force, est soumis aux conditions qui président à la révocation des décisions, que ce soit par la voie de la révision (procédurale) ou de la reconsidération; par contre, si le changement de statut n'est pas de nature à produire ses effets dans le passé mais au contraire uniquement dans le futur, il convient – en principe – d'examiner librement la question du statut de cotisant, tout en observant une certaine retenue dans les cas limites (ATF 121 V 1 cons. 6).
b) L'engagement par l'ECAP d'experts externes n'est pas nouveau et cette situation est connue de la CCNC de longue date. Depuis 1991 au moins, les experts externes de l'ECAP sont considérés comme exerçant une activité dépendante. Dans sa demande du 13 novembre 2013, l'ECAP a invoqué l'évolution de la situation et a souhaité clarifier le statut de ses experts en signant avec eux un contrat de mandat "en remplacement des accords actuels". Dans son opposition du 22 avril 2014, il a fait part de sa volonté de clarifier le statut des experts externes et "d'accéder à leur volonté d'obtenir celui d'indépendant", expliquant notamment "qu'il se justifie aujourd'hui de modifier" leur statut. Ces formulations, de même que le contexte global dans lequel intervient la démarche de l'ECAP, soulignent que ce dernier entend obtenir un changement de statut pour le futur sans vouloir remettre en cause les décisions antérieures entrées en force et qui régissent actuellement ce statut. C'est donc sans être lié par les exigences de la révision (procédurale) ou de la reconsidération mais en principe de manière libre que peut être examiné pour le futur le statut des experts externes.
4. a) La décision sur opposition du 8 juillet 2014 – comme du reste la décision du 19 mars 2014 – est une décision qui constate que le statut des experts externes doit continuer d'être qualifié de salarié en ce qui concerne les tâches qu'ils sont tenus d'exécuter pour l'ECAP. Il s'agit d'une décision en constatation.
Selon l'article 49 al. 2 LPGA, si le requérant rend vraisemblable un intérêt digne d'être protégé, l'assureur rend une décision en constatation. La jurisprudence développée à propos de la notion d'intérêt digne de protection dans le cadre de la procédure de constatation au sens de l'article 25 al. 2 PA vaut aussi dans le cadre de l'article 49 al. 2 LPGA (Valterio, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS) et de l'assurance-invalidité (AI), commentaire thématique, 2011, n°2972). Selon celle-ci, un tel intérêt n'existe que lorsque le requérant a un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la constatation immédiate d'un droit, sans que s'y opposent de notables intérêts publics ou privés et à la condition que cet intérêt ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droit et d'obligations (ATF 132 V 257 cons. 1; arrêt du TF du 21.09.2012 [9C_477/2012] cons. 2.1).
La jurisprudence considère que le statut des assurés en matière de cotisations AVS peut, à lui seul, donner lieu à une décision de constatation lorsqu'un intérêt majeur exige l'examen préalable de cette question. Il en va ainsi dans certains cas complexes, dans lesquels l'on ne peut raisonnablement pas exiger que des décomptes de cotisations paritaires compliqués soient effectués avant que l'existence d'une activité lucrative dépendante et l'obligation de cotiser de l'employeur visé aient été établies. Une telle situation peut se présenter notamment lorsque de nombreux assurés sont touchés par la décision notifiée à leur employeur commun, relative à leur situation de personnes salariées (ATF 129 V 289 cons. 2.2), ou si la question à résoudre en relation avec le statut de cotisant s'avère nouvelle en vertu des circonstances particulières du cas (ATF 132 V 257 cons. 2.1; arrêt du TF du 21.09.2012 [9C_477/2012] cons. 2.1).
b) En l'espèce, la situation des experts externes n'est pas complexe au point de justifier une décision en constatation. Il s'agit d'un cas de figure connu (cf. RCC 1950 419) et le statut des personnes concernées fait déjà l'objet d'une décision. Le changement que l'ECAP souhaite obtenir peut sans difficultés être examiné à l'occasion d'une décision portant sur les cotisations paritaires. Il est vrai que la perception des cotisations AVS et AI s'opère généralement selon la procédure simplifiée de l'article 51 al. 1 LPGA (cf. art. 14 al. 3 LAVS et le renvoi de l'art. 3 al. 2 LAI à l'art. 14 LAVS). Il est toutefois aussi vrai qu'un intéressé peut exiger qu'une décision au sens de l'article 49 LPGA soit rendue, décision qui doit alors en particulier intervenir par écrit et être motivée. En outre, la question ne concerne qu'une vingtaine de personnes (cf. la liste sur le site internet de l'ECAP : http://www.ecap-ne.ch/fr/Portrait/Structure/Experts-externes.html). Dans le cas particulier, il n'existe dès lors pas un intérêt digne de protection à une décision en constatation concernant le changement de statut des experts externes de l'ECAP. Cet établissement aurait pu et dû chercher à obtenir une décision formatrice concernant lesdits experts, en exigeant de la CCNC une décision formelle, ainsi que l'article 51 al. 2 LPGA le lui permet. Il s'ensuit que l'intimée n'avait pas à donner suite à la demande en constatation du recourant.
Les considérations qui précèdent amènent la Cour de céans à annuler la décision du 8 juillet 2014 rejetant l'opposition à la décision du 19 mars 2014.
5. Considérant le sort du litige, il convient de statuer sans frais. Les motifs ‑ de nature formelle – de l'annulation de la décision attaquée ne permettent pas de retenir que le recourant aurait eu gain de cause sur le fond, raison pour laquelle il n'a pas droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Annule la décision de la CCNC du 8 juillet 2014.
2. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 26 janvier 2015
Art. 49 LPGA
Décision
1 L'assureur doit rendre par écrit les décisions qui portent sur des prestations, créances ou injonctions importantes ou avec lesquelles l'intéressé n'est pas d'accord.
2 Si le requérant rend vraisemblable un intérêt digne d'être protégé, l'assureur rend une décision en constatation.
3 Les décisions indiquent les voies de droit. Elles doivent être motivées si elles ne font pas entièrement droit aux demandes des parties. La notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour l'intéressé.
4 L'assureur qui rend une décision touchant l'obligation d'un autre assureur d'allouer des prestations est tenu de lui en communiquer un exemplaire. Cet autre assureur dispose des mêmes voies de droit que l'assuré.
Art. 51 LPGA
Procédure simplifiée
1 Les prestations, créances et injonctions qui ne sont pas visées à l'art. 49, al. 1, peuvent être traitées selon une procédure simplifiée.
2 L'intéressé peut exiger qu'une décision soit rendue
Art. 53 LPGA
Révision et reconsidération
1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
2 L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.
3 Jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours, l'assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.