A. X., née en 1993, a entamé, dès le 19 août 2013, des études au Centre professionnel du Littoral neuchâtelois en section maturité professionnelle commerciale. Préalablement, le 6 août 2013, elle a déposé une demande de bourse, que l'Office des bourses a rejetée par décision du 5 juin 2014, au motif que l'application du barème de calcul d'une bourse ne permettait pas l'octroi d'une aide financière. Une feuille de calcul, jointe à la décision, faisait ressortir un excédent de frais de 277 francs.
Dans son recours devant le Département de l'économie et de l'action sociale (ci-après : DEAS) contre cette décision, la prénommée a contesté certains chiffres retenus (montant des impôts facturés et frais de repas) dans la feuille de calcul, ainsi que la prise en compte, au titre des frais d'entretien, des normes de l'aide matérielle au lieu de celles du droit des poursuites, et subsidiairement du forfait pour l'entretien de l'aide matérielle sans y inclure certains suppléments. Dans ses observations sur le recours, l'Office des bourses a pris position sur ces griefs et a déposé une feuille de calcul corrigée qui portait l'excédent de frais à 460 francs. Par décision du 2 octobre 2014, le DEAS a rejeté le recours en retenant que la référence s'agissant des frais d'entretien aux montants de l'aide sociale n'a pas pour conséquence de vider de sa substance la loi sur les aides à la formation, que la prise en compte du forfait pour l'entretien n'implique pas celle des suppléments et que la règle selon laquelle un excédent de dépenses inférieur à 500 francs ne donne pas droit à une bourse n'est pas arbitraire.
B. X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant à son annulation, ainsi qu'à celle de l'Office des bourses et, principalement, à l'octroi d'une bourse d'un montant de 3'102 francs, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Tout en admettant la prise en compte, au titre des frais d'entretien, des normes de l'aide sociale, elle fait valoir que celles-ci doivent comprendre non seulement le forfait de base mais aussi les suppléments prévus par l'arrêté fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle. Elle ajoute que l'octroi d'une bourse à partir d'un excédent de dépenses de 500 francs au moins ne respecte pas la volonté du législateur de tenir compte de la situation réelle.
C. Sans formuler d'observations, le DEAS conclut au rejet du recours. L'Office des bourses dépose des observations sur le recours sans se prononcer sur son mérite.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Par décret du 3 novembre 2010, entré en vigueur le 1er janvier 2011, le canton de Neuchâtel a adhéré à l'accord intercantonal sur l'harmonisation des régimes de bourses d'études, du 18 juin 2009 (ci-après : accord), qui est entré en vigueur le 1er mars 2013. Cet accord vise à encourager dans l'ensemble de la Suisse l'harmonisation des allocations de formation du degré secondaire II et du degré tertiaire, notamment en fixant des normes minimales concernant les formations ouvrant le droit à une bourse d'études, la forme, le montant, le calcul et la durée du droit à l'allocation (art.1 let. a). Le montant annuel d'une allocation complète est d'au moins 12'000 francs pour une personne en formation du degré secondaire II et d'au moins 16'000 francs pour une personne en formation du degré tertiaire (art. 15 al. 1 de l'accord). L'allocation couvre les frais d'entretien et de formation nécessaires dans la mesure où ils dépassent la prestation propre raisonnablement exigible du requérant ou de la requérante, la prestation de ses parents, celle d'autres personnes légalement tenues et/ou celle d'autres tiers. Les cantons signataires définissent les besoins financiers en tenant compte des principes suivants (art. 18 al. 1 de l'accord) :
a. Budget de la personne en formation : sont pris en compte les frais d'entretien et de formation et, le cas échéant, le loyer. La personne peut être appelée également à fournir une prestation propre minimale. La fortune disponible ou, le cas échéant, le salaire d'apprenti peuvent eux aussi être pris en compte. La définition de la prestation propre doit tenir compte de la structure de la formation.
b. Budget de la famille : la prestation de tiers ne peut être calculée que sur le solde disponible du revenu après couverture financière des besoins de base du tiers et de sa famille.
Lors du calcul des besoins financiers, les forfaits sont admissibles. Lors de l'établissement des besoins de base d'une famille, le résultat ne peut être inférieur aux normes admises par le canton (art. 18 al. 2 de l'accord).
b) Adoptée par le législateur cantonal neuchâtelois le 19 février 2013, la loi sur les aides à la formation (LAF), entrée en vigueur le 1er juillet 2013, intègre les dispositions impératives de l'accord notamment en ce qui concerne le calcul et le montant des bourses d'études. Elle prévoit ainsi que la situation financière du requérant est appréciée en tenant compte de ses charges, de ses prestations propres exigibles, ainsi que de celles de tiers, à savoir parents, personnes légalement tenues ou autres tiers (art. 19 al. 1 LAF). La loi sur l'harmonisation et la coordination des prestations sociales (LHaCoPS), du 23 février 2005 est applicable. Le montant annuel d'une aide complète est de 24'000 francs (art. 21 al. 1 LAF). Dans les limites des montants fixés par la LAF, la bourse correspond au découvert entre les dépenses déterminantes et le total des revenus imputables, tels qu'ils résultent du budget de la personne en formation (art. 15 al. 1 du règlement d'application de la LAF et du décret sur le fonds pour l'encouragement des études et de la formation professionnelle [RLAF], du 03.07.2013). Les dépenses déterminantes sont composées du forfait pour frais d'entretien, des frais de logement, des primes LAMal, des impôts ainsi que, le cas échéant, de frais particuliers (art. 23 RLAF]). Les montants retenus au titre des frais d'entretien sont arrêtés par le Conseil d'Etat (art. 24 RLAF]). Ils équivalent aux 105 % des montants prévus au titre du forfait pour l'entretien, selon l'arrêté du Conseil d'Etat fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle, du 4 novembre 1998 (art. 2 de l'arrêté relatif aux montants déterminants pour l'octroi d'aides à la formation [ALAF], du 03.07.2013). Sous la section 1 : "Forfait pour l'entretien", l'arrêté fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle (ci-après : l'arrêté) contient les articles 1 à 3c. Selon l'article 2 (catégories et montants), le forfait mensuel pour l'entretien est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun, de l'âge et de la charge d'enfants (al. 1). Les personnes de 35 ans ou plus, les personnes de moins de 35 ans avec enfants à charge, ainsi que les personnes mineures reçoivent les montants forfaitaires suivants (al. 2) :
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Nombre de personnes dans le ménage |
Montant par |
Montant total |
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1 |
977.– |
977.– |
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2 |
748.– |
1.496.– |
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3 |
606.– |
1.818.– |
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4 |
523.– |
2.092.– |
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5 |
473.– |
2.365.– |
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6 |
440.– |
2.640.– |
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7 |
416.– |
2.912.– |
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Par personne supplémentaire |
274.– |
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c) Retenant que l'unité économique de référence (pour la définition v. art. 2 LHaCoPS) se composait, dans le cas d'espèce, de 6 personnes, l'Office des bourses a fixé à 33'264 francs (2'640 x 12 x 105 %) le forfait pour frais d'entretien. La recourante conteste ce montant en faisant valoir que le forfait pour l'entretien auquel l'article 2 ALAF se réfère ne se limite pas aux montants de base fixés à l'article 2 al. 2 de l'arrêté, mais qu'il intègre toute la section 1 de l'arrêté intitulée "Forfait pour l'entretien", qui comprend également les suppléments mensuels d'intégration (art. 3) et de ménage (art. 3a), ainsi qu'une franchise mensuelle (art. 3b). Il en résulte dans son cas un supplément total de 7'800 francs qui doit s'ajouter au forfait de base de 31'680 francs (2'640 x 12), ce qui doit conduire à fixer le forfait pour frais d'entretien à 41'454 francs (31'680 + 7'800 x 105 %) au lieu de 33'264 francs.
d) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (voir p. ex. ATF 138 V 50 cons. 4.2).
Dans le cas particulier l'article 2 ALAF ne souffre d'aucune ambiguïté lorsqu'il dispose que les frais d'entretien correspondent au 105 % des montants prévus au titre du forfait pour l'entretien, selon l'arrêté fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle. Aucune raison objective ne permet en effet de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la norme en cause, à savoir que ce sont les montants du forfait mensuel pour l'entretien tels qu'ils sont prévus à l'article 2 al. 2 de l'arrêté qui sont visés. Car, si le Conseil d'Etat avait envisagé d'inclure dans les frais d'entretien les suppléments stipulés aux articles 3 à 3b de l'arrêté, qui ne font pas à proprement parler du forfait d'entretien mensuel de base, nul doute qu'il l'aurait expressément mentionné à l'article 2 ALAF. En l'absence de toute référence à ces suppléments, il n'y a ainsi pas lieu de croire qu'ils sont implicitement inclus dans le forfait pour l'entretien visé par cette disposition. La seule circonstance que la section de l'arrêté dans laquelle figurent ces suppléments s'intitule "Forfait pour l'entretien" ne permet pas une autre analyse.
Il s'ensuit que le forfait pour frais d'entretien arrêté dans le cas particulier à 33'264 francs n'est pas critiquable.
3. En vertu de l'article 45 al. 1 RLAF, le montant de l'aide correspond à l'excédent des dépenses déterminantes par rapport aux revenus déterminants, pour autant que ce dernier soit d'au moins 500 francs annuellement. Cette règle, qui prévalait déjà sous l'ancien régime des bourses en vigueur jusqu'au 30 juin 2013 (v. p. ex. art. 8 du barème A de l'arrêté concernant l'adoption des barèmes A, B, C et D destinés au calcul des bourses d'études, d'apprentissage, de perfectionnement et de reconversion professionnelle, du 17.06.2002, qui disposait que "le montant d'une bourse peut varier entre un minimum de 500 francs et un maximum de 13'000 francs"), est prévue dans la plupart des législations cantonales, dont celles qui sont compatibles avec le standard minimal de l'accord. A titre d'exemple, on peut citer l'article 9 al. 1 du règlement sur les bourses et les prêts d'études du canton de Fribourg (BDLF 44.11), qui fixe à 600 francs le montant minimal annuel d'une bourse, l'article 22 al. 3 de la loi sur les bourses et prêts d'études du canton de Genève (rs/GE C 1 20), qui dispose que la bourse n'est pas octroyée lorsqu'elle n'atteint pas 500 francs, ou encore l'article 38 al. 2 de l'ordonnance sur l'octroi de subsides de formation du canton de Berne (RSB 438.312), qui stipule qu'il n’est pas octroyé de subsides inférieurs à 500 francs par année de formation. Il faut également mentionner le projet de loi concernant les subsides de formation du canton du Jura, dont la procédure de consultation s'est achevée le 31 juillet 2015, qui attribue au Conseil d'Etat la compétence de fixer notamment le seuil minimal de découvert donnant droit à une bourse, qui est fixé actuellement à 500 francs (rapport du 05.05.2015 relatif au projet de loi concernant les subsides de formation, p. 28 ad. art. 28).
Il apparaît dès lors qu'en prévoyant qu'un excédent de dépenses inférieur à 500 francs annuellement ne donne pas droit à une bourse, l'article 45 al. 1 RLAF ne contrevient ni au standard minimal de l'accord ni à l'objectif poursuivi par la LAF consistant à passer du système de l'arrosoir où de petits montants étaient octroyés à un relativement grand nombre de personnes à des aides davantage ciblées sur les besoins (rapport du 31.10.2012 du Conseil d'Etat au grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur les aides à la formation).
Au cas particulier, que l'excédent de dépenses s'élève à 277 francs selon la feuille de calcul du 29 avril 2014 accompagnant la décision de refus initiale ou qu'il s'élève à 460 francs selon la feuille de calcul corrigée déposée par l'intimé devant le DEAS, il n'atteint quoi qu'il en soit pas le montant minimal de 500 francs ouvrant le droit à une bourse.
4. Il s'ensuit que, mal fondé, le recours doit être rejeté, sans frais, la procédure étant gratuite et sans dépens (art. 29 LAF).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 9 septembre 2015