Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 11.02.2016 [1C_36/2016]

A. Dans un rapport du 23 janvier 2014 au Conseil général de la Commune de Val-de-Ruz, le conseil communal l'a invité à accepter la vente de l'immeuble situé à l'avenue Robert 24 sur l'article 1326 du cadastre de Fontainemelon, propriété de la commune, à cmfd SA (cabinet médical de groupe de Fontainemelon-Dombresson) dans le but de maintenir une médecine de proximité et de famille à Val-de-Ruz. Par projet d'arrêté du 17 février 2014, le Conseil général a autorisé cette vente au prix d'un million de francs tout en précisant qu'un droit de préemption qualifié d'une durée de 25 ans en faveur de la Commune de Val-de-Ruz serait inscrit au registre foncier. Dès le 26 janvier 2014, X. a adressé plusieurs courriers à la commune estimant qu'il était préférable que ledit immeuble soit loué au cabinet de groupe et en relevant que cmfd SA était une société anonyme à but immobilier et que ni le registre du commerce, ni les statuts de la société ne faisaient mention d'un cabinet médical de groupe. Il s'est par ailleurs opposé au changement d'affectation de l'immeuble précité. L'arrêté a été publié dans la Feuille officielle cantonale du 21 février 2014 et un référendum a été lancé contre ce dernier qui a abouti. En vue de la votation fixée au 28 septembre 2014, la Commune de Val-de-Ruz a édité une brochure d'information comprenant notamment la question posée aux électeurs, à savoir :

" Acceptez-vous l'arrêté du conseil général du 17 février 2014 autorisant la vente de l'immeuble situé à l'avenue Robert 24 formant le bien-fonds 1326 du cadastre de Fontainemelon à cmfd SA (cabinet médical de groupe Fontainemelon-Dombresson) ?"

Cette brochure contenait notamment les articles dudit arrêté, l'avis des autorités communales et les arguments des référendaires.

Le 2 septembre 2014, X. s'est adressé à la Chancellerie d'Etat alléguant que la brochure d'information était mensongère et équivalait à un faux témoignage envers les citoyennes et citoyens qui ignoraient la forme juridique des sociétés. Il relevait que selon le registre du commerce cmfd SA est une société anonyme à but immobilier et que la question posée trompait et manipulait les résultats de la votation. Il estimait que la parenthèse posée après cmfd SA ne devait pas être imprimée.

Le 28 septembre 2014, le corps électoral a accepté l'arrêté par 3748 voix contre 1976.

Par décision du 6 novembre 2014, la Chancellerie d'Etat a rejeté le recours et statué sans frais ni dépens. Elle a estimé que les électeurs de la commune avaient pu prendre connaissance des arguments de cette dernière et de ceux des référendaires. Ces derniers ont signalé clairement que "cmfd SA" était une société ayant pour but l'achat de biens immobiliers et d'usines en Suisse et à l'étranger et que ce but était incompatible avec l'obligation de gestion des intérêts pécuniaires de la commune, de conservation de son patrimoine et, partant que la vente semait la confusion en mélangeant médecine de proximité, politique hospitalière cantonale et transactions immobilières. Elle a ajouté que les référendaires avaient soutenu au surplus qu'une location fondée sur un bail de longue durée serait plus appropriée et garantirait un avenir financier positif à la commune. Elle a dès lors conclu que l'information donnée par cette dernière devait être qualifiée d'objective. Concernant plus précisément la question posée aux électeurs, elle a constaté que si l'exploitation d'un cabinet médical de groupe ne figurait pas au registre du commerce, cela ne suffisait cependant pas pour considérer que la question est mal formulée. En effet, l'électeur savait que la vente se ferait en faveur d'une société anonyme et il connaissait ou était censé connaître les personnes et les fonctions des membres de l'administration de cette société, la commune ayant par ailleurs prévu l'inscription dans l'acte de vente d'un droit de préemption en sa faveur pour palier à un quelconque abus. La formulation de la question qui se référait expressément à l'arrêté du 17 février 2014 ne saurait selon elle être qualifiée d'inexacte ou de suggestive. Quant aux informations données dans la brochure du comité citoyen, il s'agissait d'avantages mentionnés par de courtes affirmations, sous forme de slogans, clairement partisanes mais dont on ne peut déduire qu'elles étaient manifestement fallacieuses. A défaut d'irrégularités avérées qui doivent atteindre une certaine importance pour influer le résultat de la votation, elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de procéder à l'annulation du scrutin.

B. Le 17 novembre 2014, X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision de la Chancellerie d'Etat. Il conclut à l'annulation du résultat de la votation du 24 septembre 2014 aux motifs que le rapport du conseil communal au conseil général est mensonger, l'identité de l'acheteur n'étant pas celle qui est mentionnée; que le projet d'acte de vente qui comprend un droit de préemption est un leurre et un plaidoyer pour la cause de la médecine de proximité; enfin que la campagne a été axée sur les intérêts des médecins faisant abstraction de la légalité de la vente et de l'inégalité vis-à-vis d'autres entreprises de la commune.

C. Chargé par la Chancellerie d'Etat de répondre au recours, le Service juridique conclut à son rejet en précisant que la brochure d'information reprenait les arguments des référendaires et que l'électeur était informé de la "confusion" dénoncée que le projet pouvait entretenir.

Le Conseil communal de Val-de-Ruz, dans ses observations du 1^er décembre 2014, conclut également au rejet du recours. Il précise notamment que l'immeuble dont la vente était projetée se trouve en zone d'utilité publique et que, dès lors, un éventuel acquéreur des actions de cmfd SA ne pourrait pas modifier l'affectation du bâtiment sans obtenir une dérogation. Il resterait par ailleurs soumis au droit de préemption en cas de vente dudit bâtiment à un tiers. Il estime que X. n'apporte aucun argument pertinent pour remettre en cause la décision de la Chancellerie d'Etat et que l'on est en droit de s'interroger sur le caractère téméraire de son recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Le recours a été interjeté dans les formes et délai légaux (art. 134 al. 2, 136 al. 2 LDP). Selon l'article 135 al. 1 LDP, le droit de recourir appartient à tout électeur de la circonscription électorale.

X. est domicilié dans la Commune de Val-de-Ruz et peut se prévaloir d'un intérêt actuel à recourir puisqu'une annulation de scrutin après coup est possible lorsque l'irrégularité dénoncée a pu avoir une influence plausible sur le résultat de ce dernier (ATF 138 I 171; arrêt du TF du 29.05.2008 [1C_123/2008] publié dans la SJ 2008 I 441; cf. aussi a contrario arrêt du TF du 07.07.2014 [1C_238/2014]).

Le recours est dès lors recevable.

2. Le recours en matière de votation et d'élection est lié à l'exercice des droits démocratiques tels qu'ils sont définis par l'article 34 Cst. Selon cette disposition, les droits politiques sont garantis sur le plan fédéral, cantonal et communal (al. 1). Cette garantie protège la libre formation de l'opinion des citoyens, ainsi que l'expression fidèle et sûre de leur volonté (al. 2). Le Tribunal fédéral a affirmé à plusieurs reprises que le droit de vote reconnaît à tous les citoyens la faculté d'exiger qu'aucun résultat de votation ou d'élection ne soit reconnu s'il ne traduit pas d'une manière fidèle et sûre la volonté librement exprimée du corps électoral. Ce dernier doit pouvoir prendre sa décision politique dans le cadre d'un processus de formation de la volonté qui soit conforme à la loi et aussi libre et complet que possible (ATF 138 I 61, 83, JT 2012 I 171, 190; ATF 135 I 292, JT 2010 I 273; ATF 123 I 63). Si l'Etat a une obligation d'informer et qu'il lui est loisible de prendre clairement position dans le débat, il lui est interdit de fausser le résultat du scrutin. L'autorité doit fournir au corps électoral toutes les informations dont il a besoin pour voter et élire en connaissance de cause (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, p. 308 n° 926-934).

Bien qu'ils ne soient pas obligatoires dans le canton de Neuchâtel, les rapports explicatifs précédant les votations sont devenus des instruments irremplaçables de la démocratie directe helvétique et certains auteurs estiment que le canton qui ne les prévoirait pas violerait la liberté de vote. Selon la jurisprudence et la doctrine, il appartient à l'autorité d'y expliquer l'objet et les enjeux du vote de façon objective, mais pas nécessairement neutre. L'autorité n'est en particulier pas tenue de s'occuper de tous les détails de la mesure soumise au vote, ni de répondre à toutes les objections, que celle-ci peut soulever, mais elle doit fournir des explications complètes et objectives, indiquant les avantages et les inconvénients de la mesure et mentionnant l'avis de ceux qui ne défendent pas son point de vue (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n° 328; Grisel, Initiative et référendum populaires, 2^e éd., 1997, n° 252 ss).

L'article 45 de la Constitution de la République et canton de Neuchâtel (Cst. NE), du 24 septembre 2000, prévoit qu'avant les votes populaires, les autorités donnent une information suffisante et objective sur les objets qui y sont soumis. L'article 9 LDP et les articles 6 et 7 du règlement d'exécution de la LDP, du 15 mai 1985, mentionnent le matériel de vote à remettre aux électeurs tout en précisant que la Chancellerie d'Etat peut adresser des instructions aux administrations communales et aux bureaux électoraux et de dépouillement sur la manière de procéder, qu'elle peut également imposer au conseil communal des règles de présentation des bulletins de vote et des bulletins électoraux et qu'elle peut adresser aux électeurs des informations concernant le scrutin et son déroulement. La directive de la Chancellerie d'Etat concernant les scrutins communaux prévoit que le document d'information communal est réservé aux explications du conseil communal concernant le(s) objet(s) soumis à votation, et le cas échéant, aux référendaires ou comités d'initiative.

3. X. s'en prend au rapport du conseil communal au conseil général du 17 février 2014, à la brochure d'information de la Commune de Val-de-Ruz relative aux votations communales du 28 septembre 2014 ainsi qu'à la question posée aux électeurs lors de ces votations concernant la vente de l'immeuble situé à l'avenue Robert 24 à cmfd SA.

Il s'agit dès lors de déterminer si le corps électoral a bénéficié d'explications complètes et objectives, soit s'il a pu exprimer librement son choix ou si, comme le prétend le recourant, les électeurs n'ont pas connu le statut réel de cette société anonyme à but immobilier.

La brochure d'information remise aux électeurs lors des votations communales du 28 septembre 2014 comprend la question suivante :

Sont ensuite reproduits les articles 1 à 4 de l'arrêté soumis au vote. La brochure mentionne par ailleurs un bref rappel des faits, le contexte dans lequel le cabinet médical de groupe a manifesté son intérêt, les options envisagées, les contraintes liées au classement du bâtiment en zone d'utilité publique ainsi que le fait que la vente est assortie d'un droit de préemption de 25 ans en faveur de la commune. Suit l'avis des autorités selon lequel le conseil général et le conseil communal sont convaincus que les communes doivent faire tout leur possible pour assurer le maintien, le développement et la relève d'une médecine de proximité au service de la population et que c'est là l'objectif visé par la vente du bâtiment communal à cmfd SA. Enfin, la brochure contient une page A 4 entière relatant les arguments des référendaires sous le titre "Sauvegardons le patrimoine, refusons la vente de notre immeuble". Il y est fait mention notamment que la vente du bâtiment à vil prix à une société immobilière (cmfd SA, société ayant pour but l'achat de biens immobiliers et d'usines en Suisse et à l'étranger) ne répond pas à l'obligation de autorités de gérer les intérêts pécuniaires de la collectivité, d'entretenir et de conserver le patrimoine. Il est ajouté que le conseil communal, dans son désir de vente, sème la confusion dans la population, en mélangeant médecine de proximité, politique hospitalière cantonale et transactions immobilières et qu'en vendant ce bâtiment à une société immobilière, la collectivité perd un objet, en parfait état, de son patrimoine.

Il résulte de ce qui précède que le corps électoral a été informé du but de la société cmfd SA relatif à l'achat de biens immobiliers. L'on comprend dès lors mal comment le recourant peut prétendre que le statut réel de cmfd SA en qualité de société anonyme à but immobilier n'a jamais été mentionné. Si les électeurs voulaient en savoir plus, il leur appartenait de faire eux-mêmes des investigations. Ils auraient alors pu constater notamment qu'un cabinet médical peut se constituer sous la forme d'une société anonyme et que cmfd SA est gérée par les médecins du cabinet médical de groupe. Force est dès lors de constater que le corps électoral n'a pas été trompé. La question de savoir si le droit de préemption en faveur de la commune prévu dans l'acte de vente est adéquat ou non sort de l'objet du présent litige, de même que le prix de la vente de l'immeuble. Le grief d'inégalité de traitement, non motivé, est irrecevable.

4. Le recours, à la limite de la témérité, doit dès lors être rejeté et les frais mis à charge du recourant qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais de la procédure par 770 francs.

Neuchâtel, le 15 décembre 2015