A. D'origine kurde, X., né en 1963, est arrivé en Suisse avec sa femme en avril 1989, tous deux en tant que requérants d'asile. Leur demande a été accueillie et, en 1995, un permis C leur a été octroyé. Dès 1990, l'intéressé a exercé diverses activités lucratives, jusqu'à ce qu'il soit licencié avec effet immédiat, le 30 mai 2000, pour avoir agressé son supérieur direct. Entre cette date et le 7 août 2000, le prénommé a notamment tenté d'étrangler son épouse, lui a asséné des coups de couteau dans la région du sternum et a frappé à plusieurs reprises un codétenu lors de sa détention préventive. Pour ces faits, lesquels ont été admis par l'intéressé et considérés par la Cour d'Assises comme étant constitutifs de tentative de meurtre, de délit manqué de meurtre, de lésions corporelles simples et de voies de fait, X. a été déclaré irresponsable en raison de graves troubles psychiques et a été libéré des fins de la poursuite pénale dirigée contre lui.
Au bénéfice d'une rente AI depuis 2006 en raison de ces troubles, X. a déposé le 8 juin 2010 une demande d'autorisation fédérale de naturalisation. L'Office cantonal de la population a requis du Service de la cohésion multiculturelle qu'il procède à une enquête et lui adresse un rapport de naturalisation. Ce dernier, établi le 26 janvier 2012, a été transmis par l'office précité au Conseil communal de la Chaux-de-Fonds (ci-après : le conseil communal), lequel a préavisé négativement la demande le 30 avril 2012. Considérant que les conditions à l'obtention d'une naturalisation étaient remplies, l'Office cantonal de la population a transmis la demande de naturalisation à l'ODM en vue de l'autorisation fédérale de naturalisation, laquelle a été délivrée le 19 décembre 2013. X. a ainsi sollicité, le 14 janvier 2014, la naturalisation neuchâteloise dans la commune de La Chaux-de-Fonds (ci-après : la commune).
Après l'avoir informé qu'elle avait l'intention de prononcer un préavis négatif, puis l'avoir entendu lors d'une audition, la Commission des naturalisations de la commune a préavisé négativement sa naturalisation motif pris que les faits commis en 2000 étaient d'une gravité trop importante, que le risque de récidive n'était pas exclu et que son intégration n'était pas satisfaisante dans la mesure où il se trouvait dans l'impossibilité de travailler en raison de son état de santé et qu'il ne participait pas à la vie associative. Se référant à ce préavis, le conseil communal a, par décision du 6 novembre 2014, refusé la naturalisation neuchâteloise à X.
B. Ce dernier saisit la Cour de droit public d'un recours contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi de la naturalisation communale. Il fait valoir que, formellement, il n'a pas d'antécédents judiciaires puisque son casier judiciaire est vierge et que les actes qui lui sont reprochés ont été commis en raison de sa maladie, si bien qu'il est arbitraire de les prendre en compte à titre d'antécédents judiciaires. Un risque de récidive ne peut en outre être retenu, son état de santé étant parfaitement stabilisé depuis plus de 9 ans, sans aucune rechute. L'Office fédéral des migrations a d'ailleurs reconnu que sa maladie était parfaitement maîtrisée et a octroyé une autorisation fédérale de naturalisation. Enfin, il conteste son défaut d'intégration au motif qu'une très grande partie de la population ne participe pas à une vie associative. Du reste, son épouse, qui a obtenu la naturalisation, ne participe pas plus que lui à la vie associative locale. L'argumentation de la commune à cet égard constitue donc une inégalité de traitement.
C. Sans formuler d'observations, le conseil communal conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 12 de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'ODM (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14 let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). La naturalisation pose comme condition le respect de la législation suisse (art. 14 let. c LN). Il faut notamment que le candidat n'ait pas eu une attitude répréhensible du point de vue du droit pénal et du droit des poursuites. On attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (par exemple obligation de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi constituer une violation de la législation suisse. Se conformer à cette législation signifie plus spécialement que le candidat ne doit pas faire l'objet d'une enquête pénale en cours ni avoir d'inscription au casier judiciaire; s'agissant de délits mineurs, une naturalisation est quand même possible. Le respect des obligations financières (faillites en cours, dettes fiscales) doit en principe être laissé à l'appréciation des autorités communales et cantonales (FF 2002, p. 1845). Du point de vue de la systématique, l'article 14 LN se rapporte à l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les conditions déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et les communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à titre d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst.) à l'article 14 LN. Les cantons sont ainsi libres de définir les conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent concrétiser les exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169 cons. 6.3, 138 I 305 cons. 1.4.3, 138 I 242 cons. 5.3).
b) Dans le canton de Neuchâtel, la procédure de naturalisation ordinaire est réglée aux articles 10 à 28 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois (LDCN). En vertu de l'article 11 LDCN, pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a) et qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de compétence communale pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de naturalisation. Les communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à l'article 14 let. a à d LN que par ceux énoncés à l'article 11 LDCN. Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 LDCN). Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1 LDCN). Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision communale (al. 2).
c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. Celles-ci ne peuvent intervenir que si la commune n'use pas correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en contradiction avec le sens et le but de la législation sur la nationalité. La procédure de naturalisation ne se déroule en effet pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques et l'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs en respectant les dispositions procédurales pertinentes et rendre des décisions exemptes d'arbitraire, de discrimination et d'inégalité de traitement (ATF 138 I 305 cons. 1.4.3, 137 I 235 cons. 2.4, 129 I 232 cons. 3.3). Cette liberté d'appréciation ne confère en effet ni expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités compétentes soient libres de refuser la naturalisation alors même que le candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et cantonal, serait intégré. Un pareil refus serait arbitraire et, de plus, contraire à l'égalité de traitement selon l'article 8 al. 1 Cst. (ATF 138 I 305 cons. 1.4.5).
d) L'article 50 LN oblige les cantons à instituer des autorités judiciaires pour connaître en dernière instance cantonale des recours contre les refus de naturalisation ordinaire. En vertu de la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.), ces autorités judiciaires doivent contrôler librement la constatation des faits et l'application du droit cantonal et fédéral, ce qui n'exclut pas de ménager la liberté d'appréciation des autorités inférieures et, en particulier celle des autorités communales (ATF 137 I 235 cons. 2.5).
3. Sont en l'espèce litigieux les antécédents pénaux du recourant, le risque de récidive qu'il présente et son manque d'intégration.
a) A défaut de dispositions cantonales prévoyant des conditions supplémentaires à celles énumérées par l'article 14 LN, lequel ne prévoit pas l'absence de risque de récidive, c'est à tort que l'autorité intimée a pris en compte ce critère dans son appréciation de l'aptitude à la naturalisation du recourant.
b) Les antécédents pénaux du recourant sont à intégrer dans le cadre de l'examen du respect de l'ordre juridique suisse (art. 14 let. c LN). Pour les actes qu'il a commis en 2000, la Cour d'Assises l'a libéré de toute poursuite pénale en raison de son irresponsabilité liée à son grave trouble mental et a ordonné une mesure au sens de l'article 43 ch. 1 al. 1 aCP (jugement du 03.04.2001). Ce jugement n'a pas été inscrit au casier judiciaire, conformément aux articles 360 aCP et 9 let. g de l'Ordonnance sur le casier judiciaire informatisé du 1er décembre 1999 a contrario. Se pose donc la question de savoir si ces faits peuvent être pris en considération dans le cadre de l'examen du respect de l'ordre juridique suisse dans la mesure où, d'une part, le casier judiciaire de l'intéressé est vierge et, d'autre part, au moment des faits le recourant était irresponsable pénalement.
Le comportement conforme à l'ordre juridique suisse visé à l'article 14 let. c LN implique que l'étranger n'ait pas une attitude répréhensible, notamment du point de vue du droit pénal. Selon la doctrine, le requérant à la naturalisation ne doit, avant tout, pas faire l'objet d'une enquête pénale en cours ni avoir une inscription au casier judiciaire et doit respecter ses obligations financières. Les infractions mineures n'empêchent cependant pas le requérant de recevoir l'autorisation fédérale (Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, pp. 236 et 237, n° 559).
La Cour de droit public a déjà eu l'occasion de juger qu'une inscription au casier judiciaire radiée pouvait être prise en compte dans le cadre de l'examen du respect de l'ordre juridique suisse, par une autorité communale, d'une personne prétendant à la naturalisation (arrêt non publié du 15.08.2012 [CDP.2011.364]). Dans cet arrêt, la Cour de droit public a rappelé que l’ordre juridique suisse, au sens de l’article 14 let. c LN, ne se limite pas au droit pénal. Même si le législateur fédéral a précisé, dans le message relatif à la révision sur le droit de la nationalité des jeunes étrangers et des personnes d’origine suisse (FF 2002, p. 1845), que se conformer à l’ordre juridique suisse signifie "plus spécialement" avoir un casier judiciaire vierge, rien n’empêche l'autorité chargée de la naturalisation, qui jouit d’une grande liberté d'appréciation en la matière (cons. 2c ci-dessus), de se montrer plus sévère et de prendre en considération, dans certaines circonstances, les infractions radiées du casier judiciaire (cf. également la notion de l’ordre public suisse dans le contexte de l’art. 50 al. 1 let. a LEtr, arrêt du TF du 20.01.2012 [2C_749/2011], cons. 3.3). L'utilisation du terme "plus spécialement" ne revêt à cet égard qu'un caractère exemplatif et implique que d'autres critères peuvent être pris en compte (arrêt du 15.08.2012 [CDP.2011.364]). A titre comparatif, en matière de droit de séjour, les infractions radiées du casier judiciaire peuvent également être prises en considération dans le cadre de l'examen du respect de l'ordre public suisse (intégration) au sens de l'article 50 al. 1 let. a LEtr (arrêt du TF du 20.01.2012 [2C_749/2011] cons. 3.3).
Le fait que le casier judiciaire du recourant soit formellement vierge et qu'il n'ait aucune procédure pénale en cours n'implique donc pas forcément que celui-ci se soit conformé à l'ordre juridique suisse au sens de l'article 14 let. c LN. La situation n'est cependant pas tout à fait similaire à celle de l'arrêt précité puisque, d'une part, les infractions qui sont reprochées au recourant n'ont jamais été inscrites au casier judiciaire - la mesure qui a été ordonnée à son encontre ne faisant, à cette époque, l'objet d'aucune inscription -, et, d'autre part, l'intéressé était irresponsable au moment de la commission des actes en cause. Cela étant, compte tenu du fait que « l’ordre juridique suisse » est une notion large et indéterminée, qui ne se limite pas aux antécédents pénaux d’un requérant et encore moins à son casier judiciaire, la Cour considère que, sur le principe, il n'est pas exclu de prendre en compte des faits commis par un étranger n’ayant donné lieu à aucune condamnation pénale en raison d’une irresponsabilité.
En l’espèce, hormis les faits qui lui sont reprochés, le recourant a toujours respecté l'ordre juridique suisse ; il n'a par la suite commis aucun délit, ne présente aucune poursuite ni acte de défaut de biens et se trouve en règle avec ses impôts. Toutefois, même si les actes en question ont été commis il y a plus de quinze ans et que, sur le plan pénal, il a été reconnu totalement irresponsable, il n'en demeure pas moins que l’autorité de jugement pénal a retenu que les éléments constitutifs objectifs de l'infraction de tentative de meurtre, de délit manqué de meurtre, de lésions corporelles simples et de voies de fait étaient réalisés. Au vu des biens juridiques lésés, soit la vie d'autrui et l'intégrité corporelle, le recourant a gravement porté atteinte à l’ordre juridique suisse. S'il est certes sévère, notamment au vu du temps écoulé depuis la commission des faits reprochés à l’intéressé, de retenir que la condition du respect de l'ordre juridique suisse n'est pas remplie, on peut admettre que l'intimé n’a pas outrepassé son large pouvoir d'appréciation en la matière, d'autant plus que, selon les dispositions légales actuelles, la mesure ordonnée figurerait encore au casier judiciaire (art. 369 al. 4 let. a CP et 3 al. 1 let. b Ordonnance Vostra, les règles relatives aux mesures de sûreté ayant en majeure partie été reprises pour les mesures thérapeutiques institutionnelles applicables aux adultes [FF 1999 II 1881]), son inscription n’étant éliminée qu’après quinze ans. La décision entreprise peut donc être confirmée.
On relèvera encore que le Tribunal fédéral a déjà jugé que l'intégration ne saurait être qualifiée d'insuffisante au seul motif qu'un candidat à la naturalisation n'exerce pas d'activité lucrative (ATF 137 I 235 cons. 3.6, JT 2011 I 183) et que l'exclusion de la naturalisation pour une personne handicapée dépendant de l'aide sociale constitue une discrimination inadmissible (ATF 135 I 49). Un refus pour manque d'intégration dans la communauté locale ne peut en revanche être qualifié d'insoutenable lorsqu'une personne handicapée renonce intentionnellement à toute participation à la vie sociale, ne fait pas d'effort en vue de son intégration et a renoncé à son activité dans un atelier malgré de bonnes connaissances d'allemand et d'informatique, alors qu'il est sans emploi (ATF 138 I 305 cons. 3.4.2).
4. Au vu de ce qui précède, le recours est mal fondé. Vu le sort de la cause, les frais doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 47 LPJA), lequel n'a en outre pas droit à une allocation de dépens (art. 48 LPJA a contrario).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant les frais et débours par 770 francs, montant compensé par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 20 octobre 2015
Art. 12 LN
Décision de naturalisation
1 Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune.
2 La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'office compétent (office)1.2
1 Actuellement Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).
2 Nouvelle teneur selon le ch. II 1 de
l'annexe à la LF du 22 mars 2002 sur l'adaptation des disp. du droit fédéral en
matière d'organisation, en vigueur depuis le 1er fév. 2003 (RO 2003 187;
FF 2001 3657).
Art. 141LN
Aptitude
Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:
a. s'est intégré dans la communauté suisse;
b. s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses;
c. se conforme à l'ordre juridique suisse; et,
d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur depuis le 1er janv. 1992 (RO 1991 1034; FF 1987 III 285).