A. X., née en 1979, ressortissante turque, séparée et mère au foyer de quatre enfants nés en 2001, 2003, 2005 et 2013, réside en Suisse depuis 2000 et s'est domiciliée en 2004 dans le canton de Neuchâtel. Elle est établie à A. depuis 2006. Elle est au bénéfice d’une autorisation d’établissement. Elle a déposé une demande d’autorisation fédérale de naturalisation en 2012 auprès de l’Office de la population du canton de Neuchâtel (ci-après : OCP; actuellement : Service de la justice). Le 8 août 2013, cet office a transmis au Conseil communal de B. le rapport d’enquête établi par le Service de la cohésion multiculturelle à sa demande et l'a invité à lui faire part de son préavis. L’autorité communale a répondu par un préavis négatif le 12 février 2014, après que sa commission de naturalisation a auditionné la requérante, et ce en raison de l’absence d’activité lucrative de cette dernière et de sa dépendance aux services sociaux. Invitée par l'OCP à faire part de ses observations quant à un probable refus de naturalisation, X. a indiqué s'estimer bien intégrée à la communauté suisse en participant activement à la vie sociale et culturelle de sa commune.
Préavisant désormais favorablement la demande de naturalisation, l'OCP l'a transmise le 26 mai 2014 à l'Office fédéral des migrations (aujourd'hui le Secrétariat d'Etat aux migrations, SEM), qui a délivré une autorisation fédérale de naturalisation le 2 juin 2014. X. a alors demandé la naturalisation neuchâteloise dans la Commune de B. le 29 septembre 2014. La naturalisation lui a été refusée par décision du conseil communal du 13 avril 2015, au motif que le critère d’intégration économique, condition à l’octroi de la nationalité suisse, n’était pas rempli, et que la candidate ne démontrait aucune volonté de reprendre une activité dans le but de l’atteindre à court terme.
B. X. saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’un recours contre cette décision, dont elle demande l’annulation. En résumé, elle affirme d’une part que l’intégration ne saurait être qualifiée d’insuffisante du seul fait de ne pas exercer d’activité lucrative et de dépendre de l’aide sociale, et d’autre part avoir entrepris des démarches concrètes pour acquérir une indépendance financière, de sorte que ce motif de refus n'a plus lieu d'être.
C. Dans ses observations, le Conseil communal propose le rejet du recours.
D. Par courrier du 7 décembre 2015, la recourante dépose une attestation de participation au programme Ressources.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 12 de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'ODM (recte : SEM) (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14 let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). On attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (par exemple obligation de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi constituer une violation de la législation suisse. Du point de vue de la systématique, l'article 14 LN se rapporte à l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les conditions déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et les communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à titre d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst.) à l'article 14 LN. Les cantons sont ainsi libres de définir les conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent concrétiser les exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169 cons. 6.3, 138 I 305 cons. 1.4.3, 138 I 242 cons. 5.3).
b) Dans le canton de Neuchâtel, la procédure de naturalisation ordinaire est réglée aux articles 10 à 28 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois (LDCN). En vertu de l'article 11 LDCN, pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a) et qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de compétence communale pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de naturalisation. Les communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à l'article 14 let. a à d LN que par ceux énoncés à l'article 11 LDCN. Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 LDCN). Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1 LDCN). Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision communale (al. 2).
c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. Celles-ci ne peuvent intervenir que si la commune n'use pas correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en contradiction avec le sens et le but de la législation sur la nationalité. La procédure de naturalisation ne se déroule en effet pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques et l'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs en respectant les dispositions procédurales pertinentes et rendre des décisions exemptes d'arbitraire, de discrimination et d'inégalité de traitement (ATF 138 I 305 cons. 1.4.3, 137 I 235 cons. 2.4, 129 I 232 cons. 3.3). Cette liberté d'appréciation ne confère en effet ni expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités compétentes soient libres de refuser la naturalisation alors même que le candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et cantonal, serait intégré. Un pareil refus serait arbitraire et, de plus, contraire à l'égalité de traitement selon l'article 8 al. 1 Cst. (ATF 138 I 305 cons. 1.4.5).
d) L'article 50 LN oblige les cantons à instituer des autorités judiciaires pour connaître en dernière instance cantonale des recours contre les refus de naturalisation ordinaire. En vertu de la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.), ces autorités judiciaires doivent contrôler librement la constatation des faits et l'application du droit cantonal et fédéral, ce qui n'exclut pas de ménager la liberté d'appréciation des autorités inférieures et, en particulier celle des autorités communales (ATF 137 I 235 cons. 2.5).
e) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'intégration d'un candidat à la naturalisation ne peut pas être jugée insuffisante au seul motif qu'il n'exerce pas d'activité lucrative (ATF 137 I 235, cons. 3.6; JdT 2011 I, p. 183).
3. a) En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante remplit les conditions requises de connaissances linguistiques (art. 11 let. a LDCN), de résidence (art. 11 let. b LDCN), d’intégration dans la communauté suisse (art. 14 let. a LN) – en tant qu'elle participe activement à la vie sociale par le biais des activités sportives de ses enfants – et d’accoutumance au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. b LN). Seule la situation financière de la recourante paraît poser problème à l’intimé, en raison de l’absence d’activité lucrative et de volonté d’en exercer une dans un avenir proche. La commission de naturalisation, ainsi que le Conseil communal ont préavisé négativement la demande de naturalisation en raison d'une intégration insuffisante au sens de l’article 14 LN au motif que la candidate, « n’exerce aucune activité lucrative, [et] dépend des services sociaux ». Ils ont retenu qu’aucun élément au dossier ne démontrait l’intention de la recourante de trouver du travail, même à temps partiel avant « 1,5 à 2 ans, le temps de terminer l’allaitement du petit, ceci toutefois sans avoir de projet concrets ». Dans sa décision du 13 avril 2015, le conseil communal a confirmé sa position au motif que « le critère d’intégration économique, condition à l’octroi de la nationalité suisse, n’[était] pas rempli et [que] la candidate ne démontr[ait] pas une volonté de reprendre une activité, même à temps partiel, dans le but de l’atteindre à court terme ». Dans son recours, X. souligne pour sa part avoir changé de vision quant à son futur économique et avoir entrepris des démarches afin d’intégrer le circuit professionnel. Elle a d’une part pris des dispositions pour que sa fille cadette soit admise dans une crèche et d’autre part s’est inscrite dans un programme d’insertion Ressources.
b) Il convient dès lors d’examiner si, au vu des circonstances du cas d’espèce, le fait pour la recourante de ne pas exercer d’activité lucrative lors de la décision entreprise permet de conclure à une intégration insuffisante. L’intégration signifie en effet être capable de mener une vie autonome. Jusqu’en 2009-2010, elle vivait avec son mari qui subvenait en partie au besoin de la famille. Suite à leur séparation en 2010, la garde des enfants âgés à l’époque de 8, 6 et 4 ans a été attribuée à la mère. Le père est débiteur depuis lors d'une contribution d’entretien de 900 francs par mois en faveur des enfants, mais aucune contribution en faveur de l’épouse n’a été fixée, au vu de l’activité indépendante fortement déficitaire de l’époux. Un dernier enfant est né de ce couple en 2013. A l’époque de l’audition, soit en janvier 2014, la recourante a fait part de sa volonté de s’occuper de son dernier né, et de ne pas travailler avant un an et demi à deux ans. Dans son recours, elle précise cependant avoir rapidement entrepris des démarches pour intégrer le circuit professionnel. Elle a ainsi obtenu une place dans une crèche pour son dernier enfant tous les matins de 7h00 à 14h30 et s’est inscrite au programme d'insertion Ressources, démontrant concrètement sa volonté de trouver un emploi à temps partiel. Le fait que cette volonté, accompagnée de démarches concrètes, n’ait été affichée qu’au stade du recours devant la Cour de céans ne fait pas obstacle à sa prise en compte, quoi qu’en pense l’intimé. En effet, conformément à la jurisprudence, l’état de fait existant au moment de statuer est en principe déterminant s’agissant des procédures relevant du droit des étrangers, y compris en matière de naturalisation, de sorte que c’est la situation actuelle de la recourante qui doit être ici prise en considération (arrêt du TF du 28.03.2003 [2A.451/2002] cons. 1.2 et réf. citées). Aussi ne peut-on nier une intégration économique suffisante au seul motif que la recourante n’a pas, pour l’heure, d’activité lucrative, du moment qu'elle a entrepris des démarches concrètes pour en obtenir une et a fait preuve d'une réelle volonté d'y parvenir en participant notamment régulièrement au programme d'insertion Ressources. Cette solution a également été retenue par le Tribunal fédéral dans une affaire similaire, soit une femme élevant quatre enfants, alors même que l’implication dans la vie du village et les connaissances linguistiques étaient moins évidentes (ATF 137 I 235 cons. 3.6).
4. Il s’ensuit que le recours doit être admis, la décision annulée et la cause renvoyée à l’intimé pour qu'il accorde la naturalisation à X. Vu l'issue du litige, la Cour de céans statue sans frais. La recourante qui obtient gain de cause a droit à des dépens dans la mesure fixée par le tribunal (art. 48 LPJA). Me A. n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, le temps consacré à la cause par un avocat diligent et expérimenté (étude du dossier, rédaction d’un recours) ne paraît pas devoir dépasser ici 4 heures soit, eu égard au tarif usuel de l'ordre de 250 francs de l'heure, 1'000 francs, auxquels s'ajoutent les débours par 100 francs et la TVA à 8 % par 88 francs, soit au total 1'188 francs.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Admet le recours, annule la décision attaquée et renvoie la cause au Conseil communal de B. pour nouvelle décision au sens des considérants.
2. Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance à la recourante.
3. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'188 francs.
Neuchâtel, le 12 janvier 2015
Art. 12 LN
Décision de naturalisation
1 Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune.
2 La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'office compétent (office)1.2
1 Actuellement Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).
2 Nouvelle teneur selon le ch. II 1 de
l'annexe à la LF du 22 mars 2002 sur l'adaptation des disp. du droit fédéral en
matière d'organisation, en vigueur depuis le 1er fév. 2003 (RO 2003 187;
FF 2001 3657).
Art. 141LN
Aptitude
Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:
a. s'est intégré dans la communauté suisse;
b. s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses;
c. se conforme à l'ordre juridique suisse; et,
d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur depuis le 1er janv. 1992 (RO 1991 1034; FF 1987 III 285).