A. A.X. (né en1965) et B.X. (née en 1968) sont arrivés en Suisse en tant que requérants d'asile en octobre 1998. Ils sont domiciliés dans le canton de Neuchâtel depuis le 1er décembre 1998.
Le 14 septembre 2010, les époux A.X. et B.X. ont déposé, pour eux et pour leur fils C. (né en 1999), une demande d'autorisation fédérale de naturalisation auprès de l'Office cantonal de la population (ci-après : OCP). Le 26 janvier 2011, l'OCP a transmis au Conseil communal de Z. (ci-après : le conseil communal) le rapport de l'enquête à laquelle le Service de la cohésion multiculturelle a procédé à sa demande (rapport de naturalisation du 21.01.2011), en l'invitant à lui faire part de son préavis. Ce rapport conclut que les critères d'aptitude à la naturalisation sont remplis, hormis le critère relatif aux connaissances linguistiques.
Sur la base d'un rapport de la Commission des naturalisations et des agrégations de la Commune Z. (ci-après: la commission des agrégations) et après audition des époux A.X. et B.X. et de leur fils C., le conseil communal a répondu le 6 juillet 2012 par un préavis négatif, en raison de la difficulté de ceux-ci à s'exprimer en français et de leur manque d'intégration au sein de la population communale (préavis confirmé le 05.02.2013). Poursuivant la procédure conformément à la volonté des requérants, l'OCP a transmis, le 2 août 2013, avec son préavis négatif, le dossier à l'Office fédéral des migrations (ci-après : ODM), qui a délivré l'autorisation fédérale de naturalisation le 17 février 2014.
Se référant à cette autorisation, A.X., B.X. et C. ont demandé la naturalisation neuchâteloise, laquelle leur a été refusée, par décision du conseil communal du 19 décembre 2014 (décision prise suite à un nouveau rapport de la commission des agrégations du 16.10.2014). Dans sa motivation, le conseil communal estime que les époux A.X. et B.X. n'ont pas démontré de réelle volonté d'améliorer leurs connaissances linguistiques et leur intégration (A.X. a abandonné ses activités de bénévolat), qu'ils ne sont pas arrivés au bout de leurs possibilités et que des efforts supplémentaires pourraient être faits.
B. Par mémoire du 2 février 2015, A.X., B.X. et C. interjettent recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant, sous suite de dépens, à son annulation et au renvoi de la cause à la Commune Z. pour décision leur accordant la naturalisation communale, subsidiairement pour instruction complémentaire et nouvelle décision. En substance, les recourants se plaignent de ce que l'intimé n'a pas tenu compte de manière adéquate de leurs graves problèmes psychologiques et de leur déficit intellectuel dans son évaluation de leurs connaissances linguistiques, et de ce qu'il a pris une décision sur la base d'un dossier incomplet en ne demandant pas l'avis des médecins à ce sujet. Les recourants déposent de nouvelles pièces à l'appui de leur recours, notamment un nouveau certificat médical du Dr D. du 16 janvier 2015.
C. Dans ses observations, le conseil communal conclut au rejet du recours et requiert, de la part de l'OCP, la production du dossier de naturalisation des recourants.
Les parties n'ont pas donné suite au courrier du 13 août 2015 de la Cour de céans les invitant à consulter le dossier de l'OCP versé au dossier officiel et à formuler d'éventuelles observations.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 12 de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'office compétent (al. 2). Conformément à l'article 14 LN, avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). Du point de vue de la systématique, l'article 14 LN se rapporte à l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les conditions déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et les communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à titre d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst. féd.). Les cantons sont ainsi libres de définir les conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent concrétiser les exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169 cons. 6.3, JT 2014 I 44; ATF 138 I 305 cons. 1.4.3, JT 2013 I 53; ATF 138 I 242 cons. 5.3, JT 2013 I 66).
b) Dans le canton de Neuchâtel, la procédure de naturalisation ordinaire est réglée aux articles 10 à 28 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois (LDCN; RSN 131.0). Selon l'article 10 LDCN, les conditions de l'autorisation fédérale de naturalisation d'une personne de nationalité étrangère sont déterminées par la législation fédérale. En vertu de l'article 11 LDCN, pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir qu'elle et ses enfants de plus de seize ans inclus dans l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a) et qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de compétence communale pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de naturalisation. Les communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à l'article 14 let. a à d LN que par ceux énoncés à l'article 11 let. a et b LDCN. Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 LDCN). Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1 LDCN). Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision communale (art. 18 al. 2 LDCN).
c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. Celles-ci ne peuvent intervenir que si la commune n'use pas correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en contradiction avec le sens et le but de la législation sur la nationalité. La procédure de naturalisation ne se déroule pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques. L'autorité doit respecter les dispositions procédurales pertinentes et s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 138 I 305 cons. 1.4.3, JT 2013 I 53; ATF 137 I 235 cons. 2.4, JT 2011 I 183; ATF 129 I 232 cons. 3.3, JT 2004 I 588). Cette liberté d'appréciation ne confère ni expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités compétentes soient libres de refuser la naturalisation alors même que le candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et cantonal, serait intégré. Un pareil refus serait arbitraire et, de plus, contraire à l'égalité de traitement selon l'article 8 al. 1 Cst. féd. (ATF 138 I 305 cons. 1.4.5, JT 2013 I 53).
d) Conformément à l'article 8 al. 2 Cst. féd., nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. A teneur de cette disposition, les personnes souffrant d'une déficience corporelle, mentale ou psychique constituent un groupe spécifique. Celui-ci comprend les personnes dont les capacités physiques, mentales ou psychiques sont restreintes durablement et pour lesquelles le handicap, selon sa forme, entraîne des répercussions sérieuses sur des aspects élémentaires de la vie. Dans la perspective de la naturalisation des handicapés, il faut examiner si la législation ou sa mise en œuvre concrète entraîne pour eux, globalement ou pour un sous-groupe déterminable, en droit ou en fait, l'impossibilité permanente d'accéder à la naturalisation. Dans l'affirmative, il faut rechercher si l'exclusion de la naturalisation répond à un intérêt public important et légitime, si elle peut être considérée comme adéquate et nécessaire et si elle se révèle globalement proportionnée. L'ensemble des circonstances pertinentes du cas et les besoins de protection correspondants sont déterminants dans ce contrôle de l'éventuelle justification d'une inégalité qualifiée. Lors de la mise en œuvre des critères de naturalisation légaux, il faut prendre en considération les capacités effectives des handicapés; l'application des exigences fixées doit s'exercer de manière adaptée et appropriée à leurs capacités spécifiques (ATF 139 I 169 cons. 7.2.4 et références citées, JT 2014 I 44).
La nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (qui n'est pas encore en vigueur) prévoit expressément à son article 12 al. 1 qu'une intégration réussie se manifeste en particulier par l'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit (let. c) et la participation à la vie économique ou l'acquisition d'une formation (let. d). L'article 12 al. 2 de cette nouvelle loi précise que la situation des personnes qui, du fait d'un handicap ou d'une maladie ou pour d'autres raisons personnelles majeures, ne remplissent pas ou remplissent difficilement les critères d'intégration prévus à l'al. 1, let. c et d, est prise en compte de manière appropriée (FF 2014, p. 5001ss). Selon le Message du Conseil fédéral relatif à cette disposition, une déficience corporelle, psychique ou mentale ou encore une maladie chronique peuvent conduire à ce qu'une personne ne soit pas en mesure de remplir tout ou partie des critères d'intégration mentionnés à l'article 15 (recte: 12), al. 1, let. c et d, pour des motifs qui ne lui sont pas imputables. Tel est par exemple le cas lorsque le requérant souffre de déficiences cognitives qui entravent ou empêchent l'apprentissage d'une langue nationale, l'aptitude à communiquer dans cette langue, ou encore la participation à la vie économique ou, de manière générale, toute formation (FF 2011, p. 2639ss, 2663).
e) Il ressort de la jurisprudence que les demandes de naturalisation de conjoints sont traitées comme émanant de requérants indépendants. L'article 29 al. 2 Cst. féd. exige que les décisions de refus soient individuellement motivées; cela vaut en tout cas lorsque les conditions de naturalisation des époux doivent être évaluées de manière différenciée et que ceux-ci n'ont pas renoncé à un examen individuel de leur demande (ATF 134 I 56 cons. 2 et références citées, JT 2009 I 229).
f) L'article 50 LN oblige les cantons à instituer des autorités judiciaires pour connaître en dernière instance cantonale des recours contre les refus de naturalisation ordinaire. En vertu de la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst. féd.), ces autorités judiciaires doivent contrôler librement la constatation des faits et l'application du droit cantonal et fédéral, ce qui n'exclut pas de ménager la liberté d'appréciation des autorités inférieures et, en particulier celle des autorités communales (ATF 137 I 235 cons. 2.5, JT 2011 I 183).
3. En l'espèce, sont litigieuses les connaissances linguistiques et l'intégration de A.X. et B.X. Pour ce qui est de leur fils C. en revanche, "son français est bon et il n'a aucun problème de communication" (rapport de séance du conseil communal du 09.05.2011). Selon le rapport de naturalisation du 21 janvier 2011, établi par le Service de la cohésion multiculturelle, les époux A.X. et B.X. ont un français compréhensible mais avec quelques difficultés parfois. Sous la rubrique "communication en français durant l'entretien", tant leur expression que leur compréhension orale ont été qualifiées de suffisantes. Pour améliorer leur français, les époux A.X. et B.X. ont fréquenté un groupe de parents et ont suivi plusieurs cours dans le cadre du programme cantonal d'intégration du Service du délégué aux étrangers. Il ressort du dossier que mis à part avec le Dr D., médecin psychiatre-psychothérapeute qui les suit depuis 2001, les recourants parviennent à communiquer avec leurs interlocuteurs en français (notamment médecin traitant, voisins, avocat, etc.). Les rapports médicaux au dossier font état de difficultés tant chez A.X. que chez B.X., mais également d'efforts de leur part. "Les époux A.X. et B.X. souffrent d'une atteinte sévère sur le plan psychique, tous les deux présentent un déficit mental ainsi qu'une décompensation dépressive sévère et qui a pris un caractère chronique". "Malgré leur état de santé précaire (déficience intellectuelle et en plus B.X. est analphabète) le couple a fait preuve de bonne volonté d'apprendre la langue française. Malheureusement, malgré tous ces efforts, il n'y a pas eu un bon résultat, bien que le couple ait suffisamment appris pour pouvoir communiquer avec les autres" (rapport du Dr D. du 25.09.2012). Ces difficultés d'expression ne se limitent pas au français. Ainsi que l'atteste le Dr D. dans son rapport du 16 janvier 2015 ("je parle leur langue, mais souvent j'ai des difficultés à les comprendre"), les époux A.X. et B.X. ont beaucoup de difficultés à s'exprimer même dans leur langue maternelle. Selon E. (rapport de naturalisation du 21.01.2011), A.X. sait s'exprimer et se faire comprendre, mais a de la peine notamment en raison d'un bégaiement survenu à la suite d'un choc psychologique.
S'agissant de leur intégration, la fréquentation du groupe de parents permet aux recourants de pratiquer le français, mais également de rencontrer d'autres habitants du quartier. La participation de A.X. à une action caritative (action qui n'a plus lieu) a duré au moins dix ans. Le dossier mentionne par ailleurs de bonnes relations de voisinage, et même des témoignages de sympathie de la part de la famille X. Le Dr D. relève que les époux A.X. et B.X. mènent une vie sociale pauvre, en raison de leurs troubles sévères sur le plan psychique, mais aussi sur le plan somatique. Il souligne le fait que ses patients, malgré toutes leurs difficultés, ont réussi à s'occuper de leurs enfants, qui ont bien évolué et sont autonomes (rapports du 25.09.2012 et du 16.01.2015). Deux filles de A.X. (I. et J.), de même que la fille aînée du couple A.X. et B.X. (K.), ont la nationalité suisse. C. est scolarisé et effectue des stages en vue d'accomplir un apprentissage.
Au vu de ce qui précède, A.X. et B.X. souffrent de troubles psychiques et d'une déficience intellectuelle qui influent sur leur capacité d'élocution (y compris dans leur langue maternelle) et sur leur vie sociale. Si le conseil communal ne le nie pas, il n'a cependant pas cherché à connaître l'impact que ces difficultés avaient réellement sur leur potentiel d'apprentissage et d'intégration et n'a pas non plus spécifié quel niveau de connaissances était objectivement attendu d'eux pour obtenir la naturalisation. Par ailleurs, le conseil communal ne pouvait traiter sans différenciation les demandes de A.X. et de B.X., ceux-ci ne présentant pas des capacités égales (B.X. est analphabète [rapport du Dr D. du 25.09.2012]). On ne saurait prétendre que le niveau de français des époux A.X. et B.X. est bon, toutefois, on ne peut pas non plus faire abstraction des efforts qu'ils ont déployés pour s'améliorer. Quant à savoir s'ils ont atteint la limite de leurs possibilités, et si de ce fait exiger plus d'eux reviendrait à leur refuser la naturalisation de manière permanente, seule une instruction complémentaire par exemple par le biais d'une expertise permettra de l'établir.
4. Les considérations qui précèdent conduisent à admettre le recours, à annuler la décision litigieuse et à renvoyer la cause à l'intimé pour qu'il complète son instruction en vue d'établir la situation médicale de A.X. et B.X. et le handicap qui en découle, au niveau de leurs facultés d'apprentissage et de leur vie sociale.
Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). L'avance de frais, à hauteur de 770 francs, effectuée par les recourants, leur sera restituée. Ceux-ci ont droit à des dépens.
Le montant des dépens doit être défini dans les limites prévues par le décret du 6 novembre 2012 fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais, RSN 164.1), soit en particulier en fonction du résultat obtenu (art. 60 al. 2 TFrais). Le mandataire des recourants n'ayant pas déposé d'état de ses honoraires et frais (art. 66 al. 1 TFrais), la présente autorité fixera en conséquence les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). L'activité déployée par le mandataire peut être évaluée à environ 6 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de l'heure (soit en l'espèce CHF 1'500), des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais, soit CHF 150) et de la TVA (au taux de 8 %, soit CHF 132), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782 francs, débours et TVA compris.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule la décision du 19 décembre 2014 et renvoie la cause au Conseil communal de Z. pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision.
3. Statue sans frais.
4. Ordonne la restitution aux recourants de leur avance de frais.
5. Alloue une indemnité de dépens aux recourants de 1'782 francs à charge de l'intimé.
Neuchâtel, le 8 avril 2016
Art. 141LN
Aptitude
Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:
a. s'est intégré dans la communauté suisse;
b. s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses;
c. se conforme à l'ordre juridique suisse; et,
d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur depuis le 1er janv. 1992