Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 13.02.2017 [1C_196/2016]

 

 

 

 

 

A.                            Par décision du 10 octobre 1994, le Département de la gestion du territoire (DGT) a refusé a posteriori d'approuver la dérogation nécessaire à la construction d'une pergola sur l'article [aaa] du cadastre de la commune D., situé en zone de vignes et de grèves selon le décret de 1966 concernant la protection des sites naturels du canton, et a ordonné que le terrain soit remis dans son état initial dans un délai de deux mois. Dans le délai imparti et plusieurs fois prolongé, les propriétaires (A. et B.) n'ont pas obtempéré. Par courrier du 19 février 1996, le chef du DGT a informé le Conseil communal de la commune D. (ci-après : conseil communal) que "compte tenu de la situation existant sur cette parcelle et du faible impact de cette pergola, nous renonçons quant à nous à une démolition par substitution". Il a ajouté qu'il était préférable de ne pas en informer les intéressés, cette installation n'étant que provisoirement tolérée, mais qu'il devrait être avisé de tout agrandissement ou de toute transformation de cette pergola.

Le 6 mai 2012, X₁ et X₂, les nouveaux propriétaires de la parcelle [aaa] du cadastre de la commune D., située dans le périmètre du plan spécial du Bourg et affectée à la zone nouveaux jardins "NJ", elle-même intégrée à la zone de vignes et de grèves du décret de 1966, ont déposé une demande de permis de construire portant sur la fermeture de façade d'un hangar existant par deux portes de garage et des lambris en sapin. Dans le cadre de cette demande, préavisée favorablement par le conseil communal et la commission spéciale du Bourg, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a constaté la présence sur cette parcelle d'une pergola qui n'avait jamais été autorisée et qui devait être démolie (lettre du 18.07.2012). Exerçant leur droit d'être entendu, les prénommés ont fait valoir que le droit d'ordonner cette démolition est non seulement périmé mais aussi contraire au principe de la bonne foi (lettre du 13.12.2012). Par décision du 2 octobre 2013, le DDTE a notamment constaté que la pergola sise sur l'article [aaa] était illicite et qu'elle ne pouvait pas être légalisée a posteriori mais il a renoncé à ordonner sa démolition (ch. 4 du dispositif) vu la tolérance dont elle avait bénéficié.

Le 15 janvier 2014, C., propriétaire du bien-fonds [bbb] contigu à celui des X₁ et X₂, a saisi le Conseil d'Etat d'un recours contre le chiffre 4 du dispositif de cette décision en tant qu'il renonçait à ordonner la démolition de la pergola. Dans le cadre de l'instruction de ce recours, une vision locale a été organisée le 25 juin 2014, à l'occasion de laquelle il est apparu que les X₁ et X₂ avaient remplacé le toit de la pergola. Le 16 juillet 2014, le DDTE a décidé de reconsidérer le chiffre 4 de sa décision et a ordonné la démolition de la pergola. Par décision du 19 janvier 2015, le Conseil d'Etat a pris acte de cette reconsidération et a classé le recours de C. Le même jour, statuant sur le recours que X₁ et X₂ avaient interjeté contre les chiffres 1 à 3 et 5 à 7 du dispositif de la décision du 2 octobre 2013, puis contre le chiffre 4 reconsidéré, le Conseil d'Etat a rejeté celui-ci tout en prenant acte de la modification du chiffre 4 de la décision du 2 octobre 20013. Sur ce point, il a rappelé que la pergola avait été érigée illégalement, qu'elle avait fait l'objet d'un ordre de démolition qui n'avait jamais été exécuté, qu'elle ne pouvait donc subsister qu'en l'état, qu'en la rénovant, les recourants avaient pérennisé une situation contrevenant aux normes applicables à la zone et que sa démolition devait être qualifiée de proportionnée.

B.                            X₁ et X₂ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant à son annulation en tant qu'elle ordonne la démolition de la pergola. Ils font valoir que cette installation date de 1988, qu'elle était constituée initialement de quatre piliers en granit et d'un toit formé de nattes de roseaux et de poutres en bois et que l'autorité compétente a sciemment renoncé à sa démolition en 1996 après avoir refusé d'approuver la dérogation nécessaire à son érection, si bien qu'elle ne peut en tout cas plus aujourd'hui ordonner la démolition de la structure formée des quatre piliers originaux. Ils ajoutent qu'au moment de la rénovation du toit, celui-ci n'était déjà plus d'origine puisqu'il était en bois recouvert d'une tôle, qu'il a été rénové à l'identique et que même si ces travaux ne devaient pas être qualifiés de simple entretien, il est néanmoins disproportionné d'exiger la démolition de toute la construction.

C.                            Le Conseil d'Etat ne formule pas d'observations et conclut au rejet du recours. Dans ses observations, le DDTE conclut également au rejet du recours, avec suite de frais.

De leur côté, le conseil communal ne se prononce pas sur les mérites du recours et C. conclut, dans ses observations, au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

b) Suivant une jurisprudence constante, la Cour de céans examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (arrêt de la CDP du 09.06.2015 [2013.113] cons. 2a avec références citées). Plus spécifiquement, la Cour de droit public vérifie si c'est à juste titre que la juridiction inférieure est entrée en matière sur le recours dont elle était saisie. Aussi, lorsque cette autorité a ignoré qu'une condition mise à l'examen au fond du litige faisait défaut et a statué au fond, est-ce un motif pour la Cour de droit public saisie de l'affaire d'annuler la décision en question (RJN 2009, p. 392 cons. 2a).

2.                            a) En droit public, la notion de "décision" au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel concret (arrêt du TF du 02.03.2012 [8C_220/2011] cons. 4.1.2; ATF 135 II 328 cons. 2.1). En droit neuchâtelois, est considérée comme une décision au sens de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (art. 3 al. 1 let. a LPJA); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Sont aussi considérées comme décisions les mesures d'exécution, les décisions incidentes, les décisions sur opposition, les décisions sur recours, les décisions prises en matière de reconsidération ou de révision et les décisions en matière d'interprétation (al. 2).

b) En l'espèce, par décision du 10 octobre 1994, le chef du Département de la gestion du territoire a refusé d'approuver la dérogation nécessaire à la construction d'une pergola (déjà construite) sur l'article [aaa] du cadastre de la commune D. et a ordonné la remise en état du terrain dans son état initial. Après avoir vainement tenté d'obtenir des époux A. et B. la démolition de cette pergola (lettres des 01.02 et 13.03.1995), puis avoir envisagé de réexaminer sa décision en considérant cette construction comme une transformation partielle, mais y avoir renoncé, le chef dudit département a considéré, dans un courrier du 19 février 1996, adressé au conseil communal, que formellement l'ordre de démolition subsiste mais que "toutefois, compte tenu de la situation existant sur cette parcelle et du faible impact de cette pergola, nous renonçons à une démolition par substitution". Il lui est en outre apparu "préférable de ne pas informer de la présente les intéressés. La pergola est ainsi seulement tolérée provisoirement". Il a ajouté qu'il était "clair que nous devrions être avisés de tout agrandissement ou de toute transformation de cette pergola". Le chiffre 4 du dispositif de la décision du 2 octobre 2013 du DDTE, dont C. a demandé l'annulation dans son recours du 15 janvier 2014, constate que "la pergola sise sur l'article [aaa] du cadastre de la commune D. est illicite et ne peut pas être légalisée a posteriori, mais il est renoncé à ordonner sa démolition". Ce faisant, le DDTE n'a pas créé des droits et obligations nouveaux, ni modifié la situation juridique qui prévalait depuis la décision du Département de la gestion du territoire du 10 octobre 1994, qui revêtait l'autorité de la chose décidée, respectivement depuis la renonciation expresse du 19 février 1996 à la démolition de la pergola. Confirmant des décisions prises 19 ans, respectivement 17 ans auparavant, le chiffre 4 du dispositif de la décision du 3 octobre 2013 ne constituait ainsi pas un prononcé susceptible de recours. C'est donc à tort que le Conseil d'Etat est entré en matière sur celui interjeté par C. Au demeurant, à supposer recevable, son recours aurait quoi qu'il en soit dû être rejeté pour les motifs qui suivent.

3.                            a) Selon la jurisprudence, la compétence d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de trente ans; exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure et, inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la bonne foi le commande, notamment si elle a toléré pendant de nombreuses années une construction illicite (cf. arrêts du 17.03.2015 [1C_139/2014] cons. 5.1, du 24.11.2014 [1C_726/2013] cons. 4, du 28.10.2014 [1C_308/2014] cons. 3.1 et du 10.12.2013 [1C_318/2013] cons. 4.1.2 in : SJ 2014 I 280 et les références citées). La question de savoir si ce délai de péremption s'applique aussi aux constructions illégales sises en-dehors de la zone à bâtir (ce principe ayant été développé dans une cause portant sur un ouvrage en zone constructible) a été laissée ouverte par le Tribunal fédéral (cf. ATF 136 II 359 cons. 8.1; arrêt du TF du 10.12.2013 [1C_318/2013] cons. 4.3). Celui-ci s'est en outre demandé s'il ne semblait pas déjà discutable que ce délai s'applique lorsque les autorités ne sont pas restées inactives, mais ont pris plusieurs décisions quant à l'utilisation admissible de la construction litigieuse (ATF 136 II 359 cons. 8.2), avant de répondre à cette question par l'affirmative (arrêt du TF du 10.12.2013 [1C_318/2013] cons. 4.3). Indépendamment de ce qui précède, le Tribunal fédéral a en tout cas clairement dit qu'il n'y avait pas de péremption de la faculté des autorités d'ordonner la démolition lorsque la construction illégale érigée depuis plus de trente ans a été continuellement transformée et agrandie (ATF 136 II 359 cons. 8.3). Dans ces circonstances, il a notamment considéré que l'ouvrage transformé, qui n'a plus rien à voir avec la construction originale, ne peut pas bénéficier de la "prescription acquisitive" qui pouvait être attachée à l'ouvrage primitif (arrêt du TF du 10.12.2013 [1C_318/2013] cons. 4.3).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la pergola litigieuse a été construite en 1988, si bien que le droit d'en exiger la démolition n'est en principe pas périmée. Néanmoins, il y a lieu de retenir que bien que l'autorité compétente fût au bénéfice d'une décision entrée en force qui en ordonnait la démolition (décision du 10.10.1994) et qu'elle eût à deux reprises sommé les époux A. et B. de s'exécuter, elle a finalement sciemment renoncé à la démolition de cet ouvrage, sans en informer les intéressés, se contentant de demander à la commune de l'aviser de tout agrandissement ou toute transformation (lettre du 19.02.1996). Elle a ainsi toléré en toute connaissance de cause la pergola litigieuse et lui a ainsi donné une apparence de conformité au droit. Les nouveaux propriétaires (depuis 2010) de la parcelle sur laquelle cette construction est érigée pouvaient donc de bonne foi se croire autoriser à procéder à la rénovation du toit qui s'était affaissé. Il est d'ailleurs admis que ceux-ci se sont préalablement renseignés auprès de la commune qui n'a pas jugé utile d'en aviser le département, probablement parce qu'elle n'a pas considéré que les travaux d'entretien envisagés devaient être qualifiés d'agrandissement ou de transformation. A ce propos, il n'apparaît pas qu'on puisse assimiler les travaux entrepris à une reconstruction totale de la pergola qui aurait mis fin aux prétentions que les recourants pouvaient retirer de la longue et délibérée tolérance de l'état illicite par les autorités. Selon les plans déposés par les époux A. et B. à l'appui de leur demande de sanction de la pergola (27.05.1994), celle-ci était constituée de quatre piliers en granit et de deux poutres en bois carré qui supportaient un toit composé de poutres en bois rond et d'une natte de roseaux. Elle avait une surface d'environ 25 m2 (cf. décision du 10.10.1994). En 2012, sa surface n'a pas changé (environ 25 m2 : cf. lettre du SAT du 18.07.2012) et elle est toujours, d'après les photographies au dossier, constituée de quatre piliers en granit, dont les recourants prétendent qu'ils sont d'origine (seuls les deux poutres en bois carré ont disparu), qui supportent un toit fait de poutres en bois rond et d'une natte en bois recouverte d'une tôle. Sur ce point, les recourants ont précisé, sans que cela ne soit nullement remis en cause, qu'au moment de la rénovation du toit défectueux, celui-ci était déjà constitué d'une tôle et qu'ils n'ont fait que rénover à l'identique. Au vu de toutes ces circonstances, il y a ainsi lieu de retenir que l'autorité compétente est déchue de son droit d'ordonner la démolition de la pergola litigieuse en dépit du fait que la péremption n'est pas acquise.

4.                            Il suit des considérants qui précèdent que, bien fondé, le recours doit être admis, le chiffre 2 du dispositif de la décision du Conseil d'Etat du 19 janvier 2015 réformé en ce sens que le recours de X₁ et X₂ est partiellement admis et le chiffre 4 du dispositif de la décision du DDTE du 2 octobre 2013, aux termes duquel il est renoncé à ordonner la démolition de la pergola, est confirmé.

5.                            Les recourants obtenant gain de cause, les frais de la présente procédure doivent être mis à la charge du tiers qui a conclu au rejet du recours (art. 47 al. 1 LPJA). Il est statué sans dépens.

La cause sera renvoyée au Conseil d'Etat pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure de recours de première instance.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Réforme le chiffre 2 de la décision du Conseil d'Etat du 19 janvier 2015 en ce sens que le recours de X₁ et X₂ est partiellement admis et que le chiffre 4 du dispositif de la décision du DDTE du 2 octobre 2013, selon lequel il est renoncé à ordonner la démolition de la pergola sise sur l'article [aaa], est confirmé.

3.    Annule les chiffres 3 et 4 du dispositif de la décision du Conseil d'Etat du 19 janvier 2015 et renvoie la cause à cette autorité pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure de recours de première instance.

4.    Met à la charge de C. un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs.

5.    Ordonne la restitution de leur avance de frais aux recourants.

6.    Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 31 mars 2016