A. Le 24 juillet 2015, X. a adressé au SCAV une demande d'autorisation d'exploiter un établissement public, soit le l'établissement public A. à Z., en y joignant une demande de permis d'exploitation pour propriétaire d'immeuble abritant un établissement public. Il annexait à sa demande un extrait du casier judiciaire suisse le concernant et relatant trois condamnations en 2006, 2009 et 2013 pour violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires, celle de 2013 concernant également une opposition ou dérobade aux mesures visant à déterminer l'incapacité de conduire.
Par décision du 7 septembre 2015, le SCAV a refusé dite autorisation en relevant que l'exploitation d'un établissement public était une activité soumise à de nombreuses règles et contrôles des autorités. La commission réitérée de menaces et violences contre l'autorité, complétée par une propension élevée à enfreindre diverses règles, était manifestement incompatible avec l'exploitation d'un établissement public.
Par décision du 17 décembre 2015, le DDTE a rejeté le recours interjeté par l'intéressé contre la décision du SCAV. Il a relevé les diverses obligations auxquelles un exploitant d'établissement public est assujetti et a ajouté qu'elles peuvent faire l'objet d'un contrôle du SCAV, de la police neuchâteloise, des communes et des services spécialisés, si bien qu'un exploitant d'établissement public est exposé à subir régulièrement des contrôles officiels de l'Etat afin de permettre à ce dernier de vérifier que l'ordre et la sécurité publics sont respectés. Les infractions commises par le recourant portent atteinte au bien protégé par la loi sur la police du commerce, soit l'accomplissement, par l'Etat et ses agents, des actes officiels qui découlent de la loi. Dès lors le département a considéré que les trois condamnations pour violence et menace contre les autorités et les fonctionnaires sanctionnaient des faits incompatibles avec l'activité envisagée d'exploitant d'établissement public. Il a retenu également que ce refus ne viole pas le principe de la proportionnalité et ne porte pas atteinte à la liberté économique, aucune mesure moins incisive n'étant envisageable pour protéger l'ordre public et le recourant ne prétendant pas qu'un intérêt privé prépondérant s'opposerait au refus litigieux.
B. X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du département en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Il allègue que les infractions n'ont pas été commises dans le cadre d'une activité en lien avec la restauration mais qu'elles avaient trait à la circulation routière en 2006 et 2013, qu'elles concernaient une querelle domestique en 2009 et ne sont dès lors pas incompatibles avec l'activité de restaurateur. Il estime que, si dans le cadre de l'exploitation de son établissement, il venait à agresser à nouveau les personnes chargées des contrôles, l'autorité pourrait alors lui retirer son autorisation. Subsidiairement, il invoque une violation du principe de la proportionnalité étant donné que l'autorité aurait pu délivrer une autorisation conditionnelle, les infractions commises n'étant pas suffisamment graves pour justifier l'absence d'autorisation qui, au surplus, viole la liberté économique.
C. Dans ses observations, le DDTE conclut au rejet du recours avec suite de frais. Il estime que c'est à tort que X. invoque qu'il faille se référer uniquement aux condamnations liées à l'activité de restaurateur. L'argumentation selon laquelle l'autorisation pourrait être octroyée et, cas échéant, retirée, fait perdre tout sens à l'autorisation préalable de police puisqu'elle consiste à la supprimer. Les infractions commises par X., même si elles ne sont pas liées à l'activité envisagée, sont incompatibles avec elle.
D. Le SCAV ne formule pas d'observations.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. La loi sur la police du commerce (LPCom), du 18 février 2014, a pour but de régler les activités commerciales, afin de garantir l'ordre, la sécurité et la santé publics (art. 1 al. 1). Une autorisation du service est nécessaire pour tenir un établissement public (art. 10 al. 1 let. a LPCom). A moins qu'une autre loi n'en dispose différemment, l'autorisation pour une activité relevant de la compétence du canton n'est pas accordée à qui fait l'objet d'une condamnation pénale pour des faits incompatibles avec l'activité, à moins que cette condamnation ne figure plus sur l'extrait privé du casier judiciaire (art. 17 al. 1 let. b LPCom). Le règlement d'exécution des lois sur la police du commerce et sur les établissements publics (RELPComEP), du 17 décembre 2014, précise quant à lui que l'absence de condamnation au sens de l'article 17 al. 1 let. b LPCom est établie par la production d'un extrait du casier judiciaire datant de moins d'un mois pour tenir un établissement public (art. 8 al. 1 let. a).
3. a) Le recourant estime qu'il y a lieu de faire une analogie avec l'article 8 LLCA qui pose comme condition pour exercer la profession d'avocat l'absence de condamnation pénale pour des faits incompatibles avec cette activité, soit susceptibles de porter atteinte aux rapports de confiance entre un avocat et ses clients. Si les infractions commises par X. ne sont a priori pas de nature à altérer les rapports de confiance entre un restaurateur et ses clients, elles sont cependant incompatibles avec l'exploitation d'un établissement public pour les motifs retenus par le DDTE.
La doctrine estime que, lors de l'application de l'article 8 LLCA, il y a lieu de "mettre en perspective la nature de l'infraction commise, en examinant le but poursuivi par la norme pénale en cause et la nature des intérêts qu'elle protège, ainsi que la gravité du comportement ayant donné lieu à la condamnation pénale avec les qualités personnelles que requiert l'exercice de la profession d'avocat" (Bohnet et Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, ch. 610, p. 271).
L'article 285 CP punit d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire celui qui, en usant de violence ou de menace, aura empêché une autorité, un membre d’une autorité ou un fonctionnaire de faire un acte entrant dans ses fonctions, les aura contraints à faire un tel acte ou se sera livré à des voies de fait sur eux pendant qu’ils y procédaient. Il s'agit d'une forme qualifiée de l'infraction prévue à l'article 286 CP relative à l'empêchement d'accomplir un acte officiel, l'emploi de la violence ou de la menace distinguant ces deux dispositions (ATF 120 IV 136 cons. 2a). Cet article protège l'activité relevant de la puissance publique (Corboz, Les infractions en droit suisse, II, 2010, p. 508 ss), le bien juridique protégé étant le bon fonctionnement des organes de l'Etat.
Par ailleurs, les membres de l'autorité ou les fonctionnaires sont appelés, dans le cadre de leur mission officielle, à exercer des contrôles sur la gestion des établissements publics afin que soient respectées diverses normes dont celles relatives à l'ordre et la santé publics, l'hygiène, la protection des consommateurs et les contrats conclus avec les personnes étrangères. Divers fonctionnaires et services de l'Etat peuvent dès lors être amenés à faire des contrôles ou à prendre des mesures (cf. notamment art. 7 et 8 de la loi sur les établissements publics [LEP], 19 al. 5 RELPComEP, 92 al. 1 ch. 3 let. m de la loi sur la police [LPol]), si bien que le tenancier d'un établissement public doit faire preuve de respect envers les autorités et se soumettre à leurs exigences
b) La condamnation à trois reprises pour des faits réprimés par l'article 285 CP dénote une incapacité à se soumettre à la puissance publique et à contribuer au bon fonctionnement des organes de l'Etat. Le DDTE a dès lors considéré avec raison que le recourant ne présente pas des garanties suffisantes quant à son aptitude à se soumettre à des contrôles et à respecter l'autorité.
En vain, le recourant fait valoir que l'article 18 LPCom permet de retirer l'autorisation s'il venait à agresser à nouveau les personnes chargées des contrôles. En effet, cette possibilité ne dispense pas l'autorité d'octroyer une autorisation aux conditions prévues par l'article 17 LPCom, non remplies en l'occurrence.
Les autorités inférieures n'ont dès lors pas violé le large pouvoir d'appréciation qu'il convient de leur reconnaître en la matière (cf. à cet égard Meier/Reiser in Commentaire romand LLCA, 2010, n. 21 ad art. 8).
4. a) Ceci étant, il convient encore d'examiner la proportionnalité de la décision en rapport avec l'atteinte alléguée par le recourant à sa liberté économique garantie par l'article 27 al. 1 Cst. féd. Celle-ci comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 cons. 4c/aa). Conformément à l'article 36 al. 1 Cst. féd., une restriction à ce droit fondamental doit être fondée sur une base légale, les restrictions graves devant être prévues dans une loi. Une telle restriction doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst. féd.) et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst. féd.). S'agissant de l'intérêt public pouvant justifier une restriction à la liberté économique, la jurisprudence distingue entre les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics. Les restrictions de police sont celles qui visent à protéger l'ordre public, c’est-à-dire la tranquillité, la sécurité, la santé ou la moralité publique ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 125 I 322 cons. 3a et les arrêts cités, p. 326).
Pour être conforme au principe de la proportionnalité, une restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé – règle d'aptitude –, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive – règle de nécessité –; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public – proportionnalité au sens étroit – (ATF 139 II 384 cons. 6.2 et les références citées).
b) L'article 17 LPCom qui soumet l'autorisation d'exploiter un établissement public à certaines conditions constitue une base légale au sens précité. Le recourant allègue qu'aucune mesure de police ne justifie que les infractions qu'il a commises ne lui permettent pas d'exploiter un établissement public, sans mentionner en quoi les critères de l'aptitude et de la nécessité ne seraient pas réalisés en l'occurrence. Or, le refus d'exploiter un établissement public opposé au recourant, condamné à des infractions incompatibles avec dite profession, est manifestement apte à préserver les intérêts publics précités et nécessaire pour ce faire. Par ailleurs, il respecte le principe de proportionnalité au sens étroit. C'est avec raison que le DDTE a considéré qu'une autorisation conditionnelle ne serait en l'occurrence pas suffisamment dissuasive. Force est en effet de constater que la condamnation à une peine de trois mois d'emprisonnement en 2006 n'a pas dissuadé le recourant de récidiver par des faits identiques en 2009 puis en 2013, ce qui a entraîné des condamnations à 60 jours puis 120 jours-amende. En 2013, en sus de l'infraction de violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires, a été retenue celle d'opposition ou dérobade aux mesures visant à déterminer l'incapacité de conduire un véhicule automobile, infraction punie d'une peine privative de liberté de 3 ans au plus ou d'une peine pécuniaire (art. 91 a LCR) qui constitue également un délit et qui dénote un mépris des devoirs en cas d'accident en se dérobant ou en s'opposant à un contrôle devant être exercé par l'autorité. La répétition d'infractions graves du même type démontre que le recourant est peu enclin à s'amender et à se soumettre spontanément à des contrôles si bien que, comme l'a relevé le DDTE, on ne saurait reprocher au service de n'avoir pas envisagé une autorisation conditionnelle.
5. Le recours doit dès lors être rejeté et X. condamné aux frais. Succombant, il n'a par ailleurs pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met les frais de la cause arrêtés à 770 francs à charge de X., montant compensé par son avance.
3. Statue sans dépens.
Neuchâtel, le 24 mai 2016