Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 26.01.2026 [1C_33/2026]

A. Le 17 octobre 2022, A₁________ et A₂________ ont déposé une demande de permis de construire (sanction de minime importance) portant sur la pose d’une palissade avec filet pare-vue souple de 2,5 mètres de hauteur sur le bien-fonds n° 2004 du cadastre de Fontaines, propriété de B.________, dont A₂________ est seul héritier. Celui-ci est affecté à la zone d’habitation à faible densité 1 selon le plan d’aménagement communal, sanctionné par le Conseil d’Etat le 27 juin 2001. Le projet a été mis à l’enquête publique du 28 octobre au 28 novembre 2022. Par courrier du 15 décembre 2022, le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) a informé les requérants que la commune du Val-de-Ruz avait préavisé défavorablement le projet, au motif, d’une part, que la visibilité lors de la sortie sur la route de Landeyeux serait fortement prétéritée, et, d’autre part, en raison de sa non-conformité à l’article 34 du règlement des constructions de la commune de Fontaines (ci-après : le règlement ou RCC) concernant l’esthétique et la hauteur de la palissade qui ne doit pas dépasser un mètre en bordure de voie publique. Invités à se déterminer, les prénommés ont soutenu que la palissade projetée ne nuirait en rien à la visibilité déjà existante. Ils faisaient en outre valoir que le règlement auquel il était fait référence était caduc puisque la commune de Fontaines n’existait plus. Il convenait de se référer au règlement des constructions de la commune du Val-de-Ruz, lequel semblait s’appliquer de manière variable, dès lors qu’ils avaient constaté la présence de palissades (en bois et toiles) dans plusieurs villages de la commune. Ils ont dès lors maintenu la demande de permis de construire. Par courrier du 30 janvier 2023, la commune a informé les requérants que, durant sa mise à l’enquête, le projet avait suscité l’opposition de voisins, propriétaires du bien-fonds n° 2370, parcelle jouxtant la parcelle à construire. Appelés à se prononcer, les prénommés ont contesté les arguments des opposants relatifs notamment à l’esthétisme du projet.

Par décisions spéciales des 8 et 17 janvier 2024, le Département du développement territorial et de l’environnement (ci-après : DDTE ou département) a refusé d’accorder la dérogation au plan d’alignement à la route cantonale et à l’article 34 al. 2 du règlement de construction communal (ci-après : RCC). En substance, se fondant sur le préavis du Service des ponts et des chaussées (ci-après : SPCH), il a considéré que le filet pare-vue ne permettait pas de garantir les distances prescrites par la norme VSS 40 273a « Carrefours – condition de visibilité dans les carrefours à niveau » et masquerait complétement les visibilités lors de manœuvre de sorties sur la route cantonale. Il a exposé que, nonobstant la création de la commune du Val-de-Ruz, issue de la fusion au 1^er janvier 2013 de diverses anciennes communes dont celle de Fontaines, il n’existait pas à l’heure actuelle de règlement de construction pour la commune du Val-de-Ruz. Il a ensuite indiqué que la hauteur de la clôture de 2,5 mètres contrevenait à l’article 34 RCC, de sorte que le projet pouvait être réalisé que moyennant dérogation dont les conditions n’étaient pas réalisées. À cet égard, il a estimé que le projet n’était pas harmonisé avec son environnement, portant ainsi atteinte à l’aspect esthétique et pittoresque de la zone, et que les requérants ne faisaient valoir que des motifs de convenances personnelles pour le justifier. Se fondant sur les deux décisions spéciales précitées du DDTE, le SAT a préavisé négativement le projet. Par décision du 2 février 2024, le conseil communal de la Commune du Val-de-Ruz (ci-après : le conseil communal) a refusé la demande de permis de construire et notifié aux demandeurs les deux décisions spéciales du DDTE, ainsi que le préavis de synthèse du SAT.

Saisi d’un recours contre ce prononcé par A₂________, A₁________ et A₃________, le Conseil d’Etat l’a rejeté par décision du 18 décembre 2024. Pour l’essentiel, il a tout d’abord indiqué que seul A₂________, en sa qualité d’héritier de B.________, était habilité à poursuivre la procédure de recours. Il a ensuite retenu que, contrairement à ce que prétendait l’intéressé, le temps de traitement de la demande de permis de construire se trouvait dans les limites acceptables posées par la jurisprudence, de sorte que le conseil communal n’avait commis aucun déni de justice. En outre, il a estimé qu’aucun élément au dossier ne justifiait l’octroi d’une dérogation au plan d’alignement à la route cantonale ̶ les motifs invoqués relevaient de la convenance personnelle du requérant ̶ , d’autant que le projet portait atteinte à un intérêt public, à savoir la sécurité du trafic. S’agissant de la dérogation au règlement de construction, il a retenu que la demande ne reposait pas sur des circonstances particulières, de sorte que les conditions posées par l’article 40 al. 1 LConstr. n’étaient pas réalisées.

B. A₁________, A₂________ et A₃________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, implicitement, à son annulation. Le contenu de leurs écritures est identique à celui précédemment déposé devant le Conseil d’Etat. Pour l’essentiel, ils font valoir que des voisins possèdent une veille palissade en bois fixée sur une barrière sans que cela ne suscite de remarques de la commune ; qu’une haie appartenant à un autre voisin, mal entretenue, limite la visibilité ce qui n’est pas leur cas ; que la commune ne connaît pas la situation sur le terrain, car elle ne s’est jamais rendue sur place. Ils contestent également les distances réglementaires pour les plantations, alors que leur maison et leur terrain sont établis depuis 63 ans. Ils dénoncent le dépôt illégal de neige sur leur propriété lors de travaux d’entretien de la voirie. Ils reprochent également à la commune de ne pas les avoir informés en temps utile de l’opposition de leurs voisins, cette information ne leur ayant été communiquée que le 30 janvier 2023, bien après l’échéance du 28 novembre 2022 de l’enquête publique. Malgré plusieurs relances, ils n’auraient reçu une réponse que le 15 décembre 2022. Enfin, ils estiment que le traitement de leur dossier par la commune a été lent et insatisfaisant, la décision négative du conseil communal ne leur ayant été notifiée que le 6 février 2024. A l’appui de leur recours, ils produisent différentes photographies de la maison érigée sur le bien-fonds concerné par la demande de permis de construire.

C. Dans ses observations, se référant intégralement à la décision querellée, le Conseil d’Etat met en doute la qualité pour recourir de A₁________ et A₃________. Il souligne en outre que l’exposé des faits présenté par les recourants manque de clarté, au point qu’il ne permet pas d’identifier avec précision les éléments de la décision effectivement contestés.

Sans formuler d’observations, le conseil communal conclut, avec suite de frais, au rejet du recours.

Dans ses observations, le DDTE conclut, avec suite de frais, principalement, à l’irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet. Pour l’essentiel, il relève que le recours est identique à celui précédemment déposé devant lui et estime dès lors qu’il est insuffisamment motivé, puisqu’il n’indique pas en quoi la décision querellée viole le droit. Sur le fond, il indique ne pas avoir d’observations particulières à formuler et renvoi aux décisions spéciales des 8 et 17 janvier 2024.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) En vertu de l’article 32 let. a LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La personne destinataire de la décision est celle dont la décision définit la situation juridique : elle lui accorde un droit, par exemple une autorisation de construire, ou au contraire lui refuse un droit (Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, vol. II, Bâle 2025, n. 1795, p. 578). Les tiers, qui partagent des intérêts semblables à ceux du destinataire de la décision peuvent être intéressés à attaquer une décision défavorable à ce dernier. Ils ne sont légitimés à le faire que s’ils remplissent eux-mêmes les conditions posées par la jurisprudence (Zen-Ruffinen, op. cit. n. 1817, p. 583-584).

b) La question de la qualité pour recourir de A₁________ et A₃________ s’était déjà posée devant le Conseil d’Etat, lequel avait indiqué, par courrier du 31 octobre 2024, qu’après avoir reçu le certificat d’hérédité attestant que A₂________ était l’héritier de B.________, il était dès lors le seul à avoir la capacité pour agir, dans le cadre de la procédure, en tant que propriétaire de la parcelle faisant l’objet de la demande de permis de construire. La question de la qualité pour recourir de A₁________ et A₃________ peut demeurer ouverte devant la Cour de céans, dès lors que le recours doit quoi qu’il en soit être rejeté.

c) Au surplus, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Dans un premier grief de nature formelle, les recourants semblent reprocher au conseil communal une certaine lenteur dans le traitement de leur demande de permis de construire, arguant avoir adressé un courrier le 10 février 2023 et n’avoir reçu la décision du Conseil communal que le 6 février 2024, soit près d’une année plus tard.

b) La décision du Conseil d’Etat a exposé de manière complète les dispositions légales et les principes jurisprudentiels nécessaires à la solution du cas, de sorte qu'il suffit d'y renvoyer. A l’instar du Conseil d’Etat, on relèvera qu’il n’y a pas eu de retard excessif ou injustifié dans le traitement de la demande de permis de construire déposée par les intéressés. On ajoutera par ailleurs que, contestant la décision du conseil communal, les recourants avaient, quoi qu’il en soit, perdu leur intérêt digne de protection à faire constater un éventuel retard de traitement de leur demande par le Conseil d’Etat.

3. L’objet du litige porte sur la question de savoir si c’est à bon droit que le conseil communal, puis le Conseil d’Etat, ont refusé aux recourants le permis de construire pour la pose d’une palissade avec filet pare-vue souple de 2,5 mètres de hauteur sur le bien-fonds n° 2004 du cadastre de Fontaines.

a) Selon l'article 2 al. 1 LCAT, l'aménagement du territoire vise à assurer une utilisation mesurée du sol ainsi qu'un développement harmonieux et équilibré du canton et de ses régions. Les mesures d'aménagement du territoire ont pour objectifs et principes de mise en œuvre ceux qui sont définis dans la loi fédérale (art. 2 al. 2 LCAT). Parmi les plans d'affectation établis par les communes figurent les plans d'alignement (art. 43 al. 2 let. c LCAT). Ceux-ci structurent l'environnement urbanisé et réservent l'espace nécessaire à la construction des voies de communication publiques telles que routes, voies ferrées, voies cyclables, chemins pour piétons et places publiques (art. 71 al. 1 LCAT). Un plan d'alignement est nécessaire pour la construction d'une nouvelle voie de communication, ainsi que pour l'agrandissement et le déplacement d'une voie existante, au-delà des alignements (art. 72 al. 1 LCAT). Les plans d'alignement indiquent obligatoirement la limite des constructions en bordure des voies de communication (art. 74 al. 1 LCAT). Dès l'entrée en vigueur d'un tel plan, les terrains situés entre les alignements sont frappés d'une interdiction de bâtir (art. 75 al. 1 LCAT). Le département peut toutefois accorder une dérogation pour des petites constructions, telles que abris ou places de stationnement pour vélos, garages, annexes et places de stationnement pour autant qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 75 al. 2 LCAT). Une convention de précarité doit alors être exigée au même titre que pour les transformations et agrandissements (art. 75 al. 3 et 77 al. 1 LCAT).

b) En vertu de l'article 40 al. 1 LConstr., des dérogations au plan d'aménagement et à la présente loi peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies : elles sont justifiées par des circonstances particulières (let. a) ; elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment ou à la protection de l'environnement, de la nature ou du paysage (let. b) et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (let. c). Les dérogations sont accordées par le département qui rend des décisions spéciales, sous réserve des cas prévus par l'alinéa 3 de l’article 40 LConstr. (art. 40 al. 2 LConstr.), selon lequel les communes disposant des moyens de contrôle suffisants sont compétentes pour accorder les dérogations concernant les dispositions traitant des thématiques suivantes : les prescriptions architecturales et esthétiques au sens de l'article 7 de la loi (let. a) ; la sécurité et la salubrité des constructions au sens des articles 8 et suivants de la loi (let. b), ainsi que la longueur et la profondeur des bâtiments (let. c).

Selon la jurisprudence et la doctrine (RJN 2018, p. 702 cons. 3b, 2006, p. 231 cons. 2 et les réf. cit.), savoir si les conditions d'une dérogation sont remplies est une question de droit qu'un tribunal revoit en principe librement. Les limites entre les notions de « circonstances particulières », « intérêt public important » et « préjudice sérieux aux voisins » sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de procéder à une appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins susceptibles d'être touchés et celui que poursuit la norme à laquelle il est envisagé de déroger, ainsi qu'avec l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer. Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre en considération, le refus d'une dérogation est la règle, son octroi l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées (arrêt du TF du 18.11.2015 [1C_92/2015] cons. 4.4.4 et les réf. cit. ; RJN 1988, p. 179 et les réf. cit.). S’agissant de l'hypothèse dans laquelle une dérogation peut se révéler nécessaire pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire, il y lieu de préciser qu’une telle dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation, qui suppose une situation exceptionnelle, ne saurait en effet devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 112 Ib 51 cons. 5 ; arrêt du TF du 29.02.2012 [1C_458/2011] cons. 4.4 et les réf. cit.). En ce qui concerne les dispositions prévoyant la possibilité de déroger à certaines règles, elles ne constituent qu'une application particulière du principe de la proportionnalité qui régit l'ensemble du droit administratif.

L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité de traitement. En matière de constructions, il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un usage optimal de son bien. Le fait que le requérant ait des motifs économiques à la réalisation du projet peut constituer une circonstance particulière susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est cependant qu'un critère parmi d'autres et il faut également examiner les solutions alternatives envisageables. En effet, des considérations économiques sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve pratiquement toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations particulières qui justifieraient une autorisation exceptionnelle. En ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt privé du requérant à la réalisation de son projet, la perte d'un avantage économique et les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus d'une dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante. Des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (arrêts du TF des 29.02.2012 [1C_458/2011] cons. 4.4 et les réf. cit., 20.10.2005 [1P.342/2005] cons. 5.1 et 14.09.2007 [1C_159/2007] cons. 3.3 ; RJN 2018, p. 702 cons. 3c, 2017, p. 599). De même, l'intérêt financier éventuel de la collectivité publique à la réalisation d'un projet, notamment l'intérêt fiscal, ne crée pas un intérêt public justifiant une dérogation (RJN 2018, p. 702 cons. 3b ; arrêts de la Cour de droit public du 14.07.2020 [CDP.2019.299] cons. 2 et 29.05.2017 [CDP.2016.275] cons. 3b).

4. En l’espèce, on relèvera, en premier lieu, que les recourants ne contestent pas le fait que la palissade envisagée constitue une construction de peu d’importance soumise à double dérogation (plan d’alignement [art. 75 al. 2 LCAT] et règlement d’aménagement communal [art. 34 RCC et 40 LConstr.]).

a) S’agissant tout d’abord du refus de dérogation au plan d’alignement à la route cantonale, dans leur écrit, les recourants n’avancent aucun argument propre à remettre en cause l’avis motivé du département, puis du Conseil d’Etat. La question de savoir si une haie, prétendument mal taillée, appartenant à un voisin entrave la visibilité, n’est pas pertinente, voire hors propos. Il en va de même de la question relative à la distance des plantations, dès lors que, dans le cas d’espèce, l’enjeu déterminant consiste à établir si les conditions permettant l’octroi d’une dérogation au sens de l’article 75 al. 2 LCAT sont réunies, soit de savoir si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. À cet égard, et sans qu’il soit nécessaire de paraphraser la décision du Conseil d’Etat, la Cour de céans relève qu’il ressort des pièces du dossier, notamment du préavis émis par le SPCH que la palissade avec filet pare-vue est frappée par un alignement sanctionné par le Conseil d’Etat le 27 juin 2001 (cf. aussi https://sitn.ne.ch ; concernant le bien-fonds n° 2004 du cadastre de Fontaines), si bien qu’une dérogation au plan d’alignement ne pouvait être octroyée uniquement si les travaux ne portaient pas atteinte à la sécurité des usagers de la route. Se référant, à juste titre, à la norme VSS 40 273a « Carrefours – Conditions de visibilité dans les carrefours à niveau », le SPCH a considéré que, compte tenu de la vitesse réglementaire (50 km/h) sur la route de Landeyeux, le projet devait garantir une distance de 50 mètres à mesurer depuis un point d’observation fixé à 3 mètres en retrait du bord de la chaussée. La distance de visibilité nécessaire par rapport aux piétons était de 15 mètres, mesurée depuis un point d’observation fixé à 3 mètres en retrait du trottoir. Or, la palissade avec filet pare-vue ne permettait pas de garantir les distances susmentionnées et masquait complètement la visibilité lors de manœuvre de sortie sur la route cantonale. Les recourants ne soutiennent pas que le SPCH aurait fait une application erronée de la norme VSS précitée ni que les distances retenues seraient inexactes. Dès lors, dans la mesure où la sécurité des usagers de la route se trouve compromise, autrement dit qu’un intérêt prépondérant s’oppose à l’octroi d’une dérogation, c’est à juste titre que le département, puis le Conseil d’Etat, ont considéré que les conditions légales en n’étaient pas réunies.

b) S’agissant ensuite du refus de dérogation à l’article 34 RCC ̶ lequel stipule à son alinéa 3 que la hauteur totale des clôtures en bordure d’une voie publique ne doit pas dépasser un mètre à compter du niveau de la route ̶ , même à supposer que les motifs invoqués par les recourants (souhait de protéger leur terrain des rejets de neige en hiver lors de passage de la fraiseuse) ne relevaient pas « d’impressions et de convenances personnelles », mais se fondaient sur des circonstances particulières au sens de l’article 40 al. 1 let. a LConstr., il n’en demeure pas moins que les conditions d’une dérogation au plan d’alignement ne sont pas réunies (cf. cons. 4a), ce qui suffisait, à lui seul, à justifier le refus du permis de construire sollicité. Par ailleurs, un intérêt public prépondérant à la sécurité du trafic s’opposait, quoi qu’il en soit, à l’octroi d’une dérogation au sens des articles 40 al. 1 let. b LConstr. et 34 al. 3 RCC, lequel prévoit que la sécurité de la circulation routière doit être sauvegardée dans tous les cas. Les conditions posées par l'article 40 al. 1 LConstr. étant cumulatives et l’une d'entre elles n'étant ainsi pas remplie, c’est à juste titre que le DDTE a refusé d’octroyer la dérogation à l’article 34 RCC.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté et les décisions des autorités précédentes confirmées. Vu l'issue du litige, les frais de la procédure doivent être mis solidairement à la charge des recourants (art. 47 al. 1 LPJA). Ces derniers ne sauraient prétendre à des dépens, pas plus que les autorités concernées (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met solidairement à la charge des recourants les frais et débours de la procédure par 2'750 francs, montant compensé par leur avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 10 décembre 2025