A.                            Le 6 février 2014, X.________, propriétaire de l'article 3481 du cadastre d'Auvernier, sis en zone d'habitation à faible densité, a déposé une demande de permis de construire une habitation mitoyenne minergie sur sa parcelle. Considérant qu'il s'agissait d'une habitation individuelle, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a estimé que des demandes de dérogation étaient nécessaires concernant notamment la toiture, le taux d'occupation du sol, la densité et la longueur. Le Conseil communal de Milvignes (ci-après : le conseil communal) a levé l'opposition des voisins, soit des époux Y.________ (décision du 15.10.2015) et le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le département) a accordé des dérogations s'agissant de la toiture, du taux d'occupation du sol, de la densité et de la longueur. Ces décisions ont fait l'objet d'un recours des époux précités auprès du Conseil d'Etat qui, par décision du 20 juin 2016, l'a rejeté. Saisie d'un recours contre cette dernière, la Cour de droit public du Tribunal cantonal, par arrêt du 29 mai 2017, l'a admis et a annulé la décision du Conseil d'Etat du 20 juin 2016 et celle du conseil communal du 15 octobre 2015. S'agissant des dérogations précitées, il a retenu qu'elles ne se justifiaient pas et que le fait que le projet respecte les valeurs maximum de la zone pour l'habitat groupé ne relevait pas d'une circonstance exceptionnelle étant donné qu'il s'agissait, comme le développait le département dans sa décision, d'une habitation individuelle.

Le 9 novembre 2017, X.________ a déposé une demande de sanction définitive visant à construire une habitation mitoyenne minergie similaire à la première, en vue d'accoler une nouvelle unité d'habitation à la maison existante. La mise à l'enquête publique du projet a suscité à nouveau une opposition des époux Y.________ qui considéraient notamment que les taux d'occupation et de densité relatifs aux habitations individuelles n'étaient pas respectés. Par décision du 26 juin 2018, le conseil communal a levé l'opposition. Il a considéré que le projet répondait à la notion d'habitation individuelle groupée de sorte que la densité de 1,5 m3/m2 et le taux d'occupation du sol de 25 % étaient respectés. Saisi d'un recours contre cette décision, le Conseil d'Etat l'a partiellement admis, soit a annulé la décision du conseil communal dans la mesure où elle concerne la construction d'une habitation mitoyenne et a annulé la décision du département du 23 mai 2018 octroyant une dérogation à la distance des constructions par rapport à la vigne. Il a considéré qu'à la lumière des articles 42 et 43 RELCAT, le projet ne pouvait être qualifié d'habitat individuel groupé devant comprendre au minimum quatre logements. Le bâtiment existant comprenant trois logements ou unités superposées et le projet visant à juxtaposer à ses unités un logement supplémentaire possédant son propre accès, il a retenu qu'on a à faire à deux habitations individuelles dépassant à elles deux la densité et le taux d'occupation du sol prévus pour ce genre de constructions. Il a ajouté qu'hormis la forme de la toiture, le nouveau projet présenté correspondait en tous points à la première version, tout particulièrement en ce qui concerne le type d'habitat prévu et qu'il convenait dès lors de se référer à l'arrêt du Tribunal cantonal du 29 mai 2017.

B.                            X.________ interjette recours contre la décision du Conseil d’Etat devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation, principalement à la confirmation de la décision du conseil communal du 26 juin 2018 et du département du 23 mai 2018, et subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d’Etat, sous suite de frais et dépens. Estimant que l’arrêt de la Cour de droit public du 29 mai 2017 n’empêche pas d’examiner nouvellement la problématique de la qualification de son projet, il allègue que ce dernier prévoit deux constructions juxtaposées qui doivent être qualifiées d’habitations individuelles groupées si bien que la densité et le taux d’occupation du sol sont respectés.

C.                            Le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours et le département à son rejet dans la mesure où il est recevable, sous suite de frais, sans formuler d’observations. Le conseil communal conclut à son admission et se réfère à sa décision du 26 juin 2018.

Dans leurs observations, les époux tiers intéressés concluent au rejet du recours et de la demande du permis de construire sous suite de frais et dépens, en invoquant l’autorité de chose jugée.

D.                            Le recourant dépose des observations complémentaires sur lesquelles se prononcent le Conseil d'Etat et les tiers intéressés.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                            a) L’autorité de chose jugée ou force matérielle de chose jugée (materielle Rechtskraft) se rapporte à la stabilité du contenu d'une décision. Lorsqu'il s'agit d'une décision prise sur recours, le réexamen approfondi de l'affaire qui a dû être effectué sur recours justifie de reconnaître une plus grande portée à l'autorité de chose jugée : les points tranchés sur recours ou par une juridiction ne pourront être revus, en ce qui concerne les mêmes parties, les mêmes faits et les mêmes conclusions, que si les motifs de révision sont présents. L'autorité de chose jugée ne se rapporte qu'aux points effectivement tranchés par l'autorité de recours et il y a donc lieu de se référer aux motifs de sa décision pour définir la portée de l'autorité de la chose jugée (Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, ch. 867 ss; cf. également Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2014, ch. 984-985).

b) La construction sanctionnée en 2015 et celle sanctionnée en 2018 ne sont pas identiques, bien que très similaires, si bien qu'elles ne concernent pas les mêmes faits et qu'on ne saurait considérer que les motifs de l'arrêt de la Cour de droit public du 29 mai 2017 ont autorité de chose jugée au sens strict précité.

Il n'en demeure pas moins qu'il y a une très forte ressemblance entre les deux projets qui concernent une habitation mitoyenne à accoler au bâtiment existant portant ainsi le nombre de logements de trois à quatre. Sont similaires la densité (1,4 m3/m2 dans le premier projet et 1,3 m3/m2 dans le second), le taux d’occupation (24,15 % dans le premier projet et 24,7 % dans le second) et les dimensions telles qu’elles résultent des coupes a-a et b-b. La seule différence significative a trait au toit puisque le premier projet prévoyait un toit plat et que le second prévoit un toit légèrement en pente.

Le SAT a rendu un préavis négatif en date du 28 avril 2014 pour ce qui concerne le premier projet considérant qu’il ne répondait pas aux prescriptions relatives à l’habitat individuel groupé prévu par l’article 43 RELCAT mais devait être considéré comme une habitation individuelle alors qu'aucune demande de dérogation n’avait été demandée et motivée. Des discussions se sont alors engagées avec l’architecte qui a fini par déposer des demandes de dérogation (décision du département du 12.01.2015, p. 1). Ce dernier a par ailleurs considéré : "L'Autorité de céans peut se rallier à l'interprétation du SAT en ce sens que le bâtiment existant de trois logements et le projet de nouveau bâtiment ne constituent pas un ensemble de bâtiments répondant à l'habitation individuelle groupée. En effet, en vertu de l'article 43 RELCAT "L'habitat groupé" est une série de constructions juxtaposées comprenant au minimum quatre unités. Or, en l'espèce, le projet ne comprend que deux unités, le bâtiment existant et le projet, et si les quatre logements devaient être admis comme des unités, alors ils ne seraient pas uniquement juxtaposés, mais également superposés, de sorte qu'il ne s'agirait plus d'habitat individuel groupé au sens de l'article 43 RELCAT" (p. 4). La Cour de droit public, dans son arrêt du 29 mai 2017, a considéré que les dérogations ne se justifiaient pas en application de l'article 40 LConstr. et a retenu notamment : " Enfin, le fait que le projet respecte les valeurs maximum de la zone pour l'habitat groupé ne relève pas d'une circonstance exceptionnelle étant donné qu'il s'agit ici, comme le développe le département dans sa décision, d'une habitation individuelle."

Contrairement à ce que suppose le recourant, la Cour de céans, pour arriver à la conclusion précitée, a bel et bien vérifié s'il s'agissait ou non d'une habitation individuelle sans toutefois indiquer de motifs y relatifs puisque ce point n'était pas contesté. Elle ne discerne aucune circonstance qui justifierait de qualifier le nouveau projet d'habitat groupé.

En effet, l'interprétation faite par le recourant des articles 42 et 43 RELCAT (applicables en vertu des dispositions transitoires (al. 2) à la modification du RELCAT du 14.12.2016) ne saurait être suivie. Selon l'article 42, sont considérées comme habitations individuelles des constructions comportant au maximum trois logements (al. 1). Les logements peuvent être superposés ou juxtaposés à deux unités (habitations jumelées) ou à trois unités. Les locaux de service peuvent être communs (al. 2). Quant à l'article 43, il stipule que sont considérées comme habitations individuelles groupées des constructions juxtaposées telles que maisons en rangées, en chaînes ou en bandes continues, comprenant au minimum quatre unités.

Si à l'article 42 RELCAT, la notion d'unités s'apparente à celle de logements, tel n'est pas le cas à l'article 43 qui parle de constructions juxtaposées, une unité devant dès lors être comprise comme une construction. Même à supposer qu'à l'article 43 le terme unité se réfère à celui de logement, force serait de constater qu'il n'y aurait pas en l'occurrence quatre unités juxtaposées, soit, selon la définition du Larousse, placées immédiatement l'une à côté de l'autre. Si le législateur avait voulu viser également les constructions superposées à l'article 43, il l'aurait expressément prévu comme il l'a fait à l'article 42 al. 2 RELCAT.

Il en ressort que le taux d'occupation et la densité ne sont pas respectés par le projet et que la décision du Conseil d'Etat doit être confirmée. Avec raison, ce dernier a annulé la décision du conseil communal levant l'opposition et délivrant un permis de construire, de même que la décision du département accordant une dérogation à la distance des constructions par rapport à la vigne.

3.                            Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et les frais de justice mis à la charge du recourant qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA). Ce dernier ne peut prétendre à l'octroi d'une indemnité de dépens (art. 48 LPJA a contrario). Par contre, les tiers intéressés peuvent prétendre à une telle indemnité. Me A.________ n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 LTFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 LTFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que ce mandataire représentait déjà les tiers intéressés dans la procédure de recours devant le Conseil d'Etat, les dépens peuvent être équitablement fixés à 1'200 francs, frais et TVA compris.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Rejette le recours

2.    Met à la charge de X.________ les frais de justice par 1'320 francs, montant compensé par son avance.

3.    N'alloue pas de dépens au recourant.

4.    Alloue aux tiers intéressés une indemnité de dépens de 1'200 francs à charge du recourant.

Neuchâtel, le 3 juin 2020