A.                               X.________, née en 1965, est au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité, ainsi que de prestations complémentaires à l'AVS-AI.

La Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après: CCNC) lui a réclamé la restitution d'un montant de 21’672 francs, correspondant à des rentes d’invalidité complémentaires en faveur de son fils touchées en trop (décision de restitution du 09.03.2018), puis a refusé la demande de remise de l’obligation de restituer ce montant (décision du 25.07.2018).

La poursuite engagée par la CCNC s'est soldée par un acte de défaut de biens faute de biens saisissables (ADB du 21.05.2019), d’un montant de 21'672 francs, auxquels s’ajoutaient 193.30 de frais (total : CHF 21'865.30). Par décision du 15 juin 2020, la CCNC a informé X.________ qu'elle compenserait le montant encore dû, soit 21'856.30 francs (recte : CHF 21'865.30), avec les rentes courantes, en retenant un montant de 350 francs par mois sur sa rente d'invalidité, dès le mois de juillet 2020. La CCNC a par ailleurs retiré l'effet suspensif à une éventuelle opposition.

Alléguant que la retenue opérée entamait son minimum vital, X.________ s'est opposée à cette décision, qui a été confirmée par décision sur opposition du 23 juin 2020, motif pris que le calcul du minimum vital faisait ressortir un excédent de revenus de 465 francs (minimum vital de CHF 2'125, revenus de CHF 2'590).

B.                               X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition, dont elle demande l'annulation, sous suite de frais et dépens. Elle requiert l’octroi de l’effet suspensif. En substance, elle reproche à la CCNC d'avoir méconnu la portée de l’acte de défaut de biens après saisie, qui atteste de son insolvabilité. Elle conteste par ailleurs le calcul de ses charges et conclut que la retenue opérée entame son minimum vital. Elle sollicite l’assistance judiciaire.

C.                               Dans ses observations, la CCNC conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                                Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                                a) En dehors de l'article 20 al. 2 LPGA sur l'interdiction de la compensation en cas de versement des prestations en mains de tiers (avec l'exception de l'art. 20 al. 2 2^ème phrase LPGA), la LPGA ne contient pas de norme générale sur la compensation. Ce mode d'extinction des créances est donc régi par les dispositions des lois spéciales (ATF 138 V 402 cons. 4.2). Selon l'article 27 OPC-AVS/AI, les créances en restitution peuvent être compensées avec des prestations complémentaires échues ou avec des prestations échues dues en vertu de lois régissant d’autres assurances sociales, pour autant que ces lois autorisent la compensation. Aux termes de l'article 20 al. 2 let. a et b LAVS, auquel renvoie l'article 50 al. 2 LAI, les créances en restitution des prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité, de même que les créances découlant de la LAVS et de la LAI peuvent être compensées avec des prestations échues. La compensation ne doit toutefois pas entamer le minimum vital de l'assuré, tel que fixé par l'article 93 LP. Cette règle vaut pour toutes les institutions d'assurance sociale. Cette exigence est à rapprocher de l'article 125 ch. 2 CO, selon lequel ne peuvent être éteintes par compensation les créances dont la nature spéciale exige le paiement effectif entre les mains du créancier, tels que les aliments ou le salaire absolument nécessaires à l'entretien du créancier et de sa famille (arrêt du TF du 09.10.2018 [8C_804/2017] cons. 3.1 et les références citées). Une compensation est en outre exclue lorsque la différence entre le revenu brut et le minimum vital est inférieure au montant de la prestation complémentaire annuelle (Valterio, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI [LPC], 2015, n.156 ad art. 21 LPC et les références citées; ATF 113 V 280 cons. 5 = RCC 1988 p. 508).

b) Les questions des créances en restitution non remises et irrécouvrables sont réglées à l’article 79bis RAVS, qui s’applique par analogie aux rentes d’invalidité (art. 85 al. 3 RAI), ainsi qu’aux prestations complémentaires (ATF 113 V 280 cons. 4a). Aux termes de l’article 79bis RAVS, une créance doit être déclarée irrécouvrable lorsque les poursuites sont restées sans effet ou lorsqu’il est manifeste qu’elles demeureraient infructueuses, et que la dette ne peut être amortie par compensation. Si le débiteur revient à meilleure fortune, le paiement des montants déclarés irrécouvrables sera exigé.

La pratique administrative retient qu’une poursuite peut notamment se révéler infructueuse lorsqu’elle devrait nécessairement conduire à un acte de défaut de biens, en particulier lorsque de tels actes ont été délivrés contre le débiteur au cours des deux dernières années ou lorsque l’assuré ne dispose que du minimum vital soustrait à la poursuite, ou encore lorsque la personne tenue à restitution ne pourrait pas être rejointe ou ne pourrait l’être qu’avec une extrême difficulté, soit parce qu’elle habite à l’étranger, soit parce qu’il est impossible de découvrir le lieu de son domicile ou séjour en Suisse (Valterio, Commentaire de la Loi fédérale sur l'assurance-invalidité [LAI], 2018, p. 541 et 542 et les références citées). Les créances en restitution ne sont pas éteintes au moment où elles sont déclarées irrécouvrables. En effet, conformément à l’article 79bis, 2e phrase RAVS, la caisse de compensation est habilitée à les faire valoir ultérieurement si le débiteur revient à meilleure fortune, et cela jusqu’au moment où les créances sont atteintes par la prescription (ATF 113 V 280 cons. 4b).

3.                                En l'espèce, le montant réclamé par l'intimée, soit 21'865.30 francs n'est pas contesté. Est en revanche litigieux le fait de savoir si la CCNC était en droit d’opérer une compensation sur les rentes d'invalidité et les prestations complémentaires de la recourante pour recouvrer sa créance et, cas échéant, quel montant elle pouvait retenir à ce titre.

a) Bien que le dossier ne comporte aucune pièce permettant de vérifier le montant des rentes et prestations allouées à la recourante, le montant mensuel total de 2'590 francs indiqué par la CCNC (soit rente AI CHF 1'580 + prestations complémentaires CHF 1'010) peut être repris, dans la mesure où il est confirmé par la recourante.

Sur le plan du droit des poursuites, ces prestations sont totalement insaisissables (art. 92 al. 1 ch. 9a LP). Pour ce motif, l’Office des poursuites n’a pas établi le minimum vital de la recourante lors du procès-verbal de saisie et s’est limité à constater l’absence de biens saisissables. Le procès-verbal de saisie a ainsi valu comme un acte de défaut de biens.

La recourante soutient que cet acte de défaut de biens atteste son insolvabilité et que l’intimée n’était plus légitimée à procéder à une compensation, en vertu des règles de droit fédéral relatives au droit des poursuites. Cette situation est expressément réglée à l’article 79bis RAVS. Selon une interprétation littérale de l’article 79bis RAVS, qui n’est pas rédigé sur un mode potestatif (« La caisse de compensation déclarera irrécouvrables les rentes à restituer (…) »), la caisse doit déclarer irrécouvrable une créance en restitution lorsque deux conditions sont remplies : (1) les poursuites sont restées sans effet ou il est manifeste qu’elles demeureraient infructueuses, (2) la dette ne peut être amortie par compensation. La lecture de cette disposition laisse donc à penser que, nonobstant l’existence d’un acte de défaut de biens (poursuite sans effet), la caisse de compensation n’est pas tenue de déclarer irrécouvrable la créance en restitution et peut procéder à une retenue des prestations qu’elle verse à l’assuré, aussi longtemps que les revenus de l’intéressé sont supérieurs au minimum vital du droit des poursuites et faillites. Contrairement à l’avis de la recourante, les rente de l’assurance-invalidité et les prestations complémentaires ne sont donc pas insaisissables, dans le sens défini à l’article 92 LP, sur un pur plan des assurances sociales. Le chiffre 10802 des Directives concernant les rentes (DR) de l’assurance vieillesse, survivants et invalidité fédérale interprète l’article 79bis RAVS dans la même manière (« Une créance en restitution de rentes ou d’allocations pour impotents doit être déclarée irrécouvrable lorsque les prestations continuent certes d’être versées, mais que l’on se heurte à l’impossibilité de compenser, en raison du fait que les revenus de l’intéressé sont inférieurs au minimum vital du droit des poursuites et faillites. Il en va de même lorsque la caisse de compensation n’alloue plus aucune prestation et que la personne tenue à restitution a été poursuivie infructueusement ou qu’il est manifeste que la poursuite demeurerait infructueuse »). Dans une formulation différente, le chiffre 4670.01 des Directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (DPC) va dans le même sens (« Lorsque la personne tenue à restitution a été poursuivie sans succès ou qu’il est manifeste que la poursuite demeurerait infructueuse ou que l’assuré présente un excédent de dépenses et ne possède ni fortune ni revenu d’une activité lucrative, l’organe PC doit déclarer la créance en restitution de PC comme irrécouvrable »).

Une caisse de compensation est donc habilitée, sous certaines conditions, qui seront examinées ci-dessous, à compenser sa créance avec les prestations qu’elle verse au débiteur, nonobstant l’existence d’un acte de défaut de biens. Le premier grief de la recourante doit par conséquent être rejeté.

b) Au regard des principes dégagés ci-dessus (cons. 2a), les créances en restitution ne peuvent plus être compensées avec des prestations d’assurances sociales échues si le minimum vital de l’assuré (93 LP) est entamé. En application de la jurisprudence également citée au considérant 2a, reprise par la doctrine, et ainsi que l’illustrent les exemples de calcul contenus dans les directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (DPC, annexe 11 [examen de la possibilité de compenser], état au 01.01.2020), une compensation est également exclue lorsque la différence entre le revenu brut de l'ayant droit à des prestations complémentaires et le minimum vital du droit des poursuites est inférieure au montant de la prestation complémentaire annuelle.

En l’occurrence, la décision litigieuse retient un minimum vital de 2'125 francs (minimum vital de CHF 1'200 + loyer de CHF 925), que l’intimée augmente à 2'215 francs dans ses observations après avoir revu le montant du loyer (CHF 1’015). En tant que bénéficiaire de prestations complémentaires, la recourante perçoit un subside pour ses primes d’assurance-maladie obligatoire (cf. art. 15 al. 1 LILAMal; 29 RALILAMal). Aucun montant n’a donc été compté à ce titre dans les charges. Les revenus, non contestés, s’élèvent à 2'590 francs. Après annualisation, on aboutit à 31’080 francs de charges et 26'580 francs de revenus, soit une différence de 4'500 francs. Certes, le calcul fait apparaître un excédent de revenus. Toutefois, comme la différence entre le revenu brut et le minimum vital est inférieure au montant de la prestation complémentaire annuelle (CHF 1'010 x 12 = CHF 12’120), aucune restitution ou compensation n’est possible (cons. 2a ci-dessus). Quand bien même la compensation opérée en l’espèce constitue une retenue sur la rente AI versée à la recourante et non sur les prestations complémentaires qui lui sont allouées, la jurisprudence précitée n’a de sens que si la réserve qu’elle prévoit (le montant de la prestation complémentaire ne peut pas être réduit, même pour éteindre une dette de l’assuré par compensation) doit être également appliquée dans un tel contexte. En effet, un bénéficiaire de rente AVS/AI, ayant droit à des prestations complémentaires pour couvrir ses besoins vitaux, ne saurait être traité de façon plus ou moins favorable, selon qu’une retenue est effectuée sur sa rente AVS/AI ou au contraire sur sa prestation complémentaire. C’est dans ce sens qu’il faut comprendre l’arrêt publié aux ATF 113 V 280.

Il s’ensuit que la décision litigieuse n’est pas conforme au droit et doit être annulée. Les retenues déjà opérées en raison du retrait de l’effet suspensif au recours doivent être remboursées à la recourante. Vu l’issue du litige, il n’est pas nécessaire de s’attarder sur les autres griefs de la recourante.

4.                                Au vu de ce qui précède, le recours doit donc être admis et la décision attaquée annulée. La cause étant tranchée au fond, la requête visant l’octroi (recte : restitution) de l’effet suspensif devient sans objet.

Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). La recourante, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens pour les démarches entreprises devant la Cour de céans, qui sont déterminées d’après l’importance et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA). Sa mandataire n'ayant à ce jour pas déposé un état des honoraires et des frais, les dépens seront fixés en fonction du dossier. Tout bien considéré, l'activité déployée par ce mandataire peut être évaluée à quelque 6 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 1'680), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 168; art. 52 LTFrais) et de la TVA au taux de 7.7 % (CHF 142.30), l'indemnité de dépens est fixée à 1'990.30 francs. L’octroi de dépens rend la demande d’assistance judiciaire sans objet.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Admet le recours et annule la décision du 23 juin 2020, dans le sens des considérants.

2.    Dit que la requête de restitution de l’effet suspensif est sans objet.

3.    Statue sans frais.

4.    Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'990.30 francs à la charge de l’intimée.

Neuchâtel, le 27 octobre 2020

Art. 20 LPGA

Garantie de l’utilisation conforme au but

 

¹ L’assureur peut verser tout ou partie des prestations en espèces à un tiers qualifié ou à une autorité ayant une obligation légale ou morale d’entretien à l’égard du bénéficiaire, ou qui l’assiste en permanence lorsque:

a. le bénéficiaire n’utilise pas ces prestations pour son entretien ou celui des personnes dont il a la charge, ou s’il est établi qu’il n’est pas en mesure de les utiliser à cet effet, et que

b. lui-même ou les personnes dont il a la charge dépendent de ce fait de l’assistance publique ou privée.

² Les prestations versées à un tiers ou à une autorité ne peuvent pas être compensées par ce tiers ou cette autorité avec des créances contre l’ayant droit. Fait exception la compensation en cas de versement rétroactif de prestations au sens de l’art. 22, al. 2.

Art. 27¹ OPC-AVS/AI

Compensation des créances en restitution

 

Les créances en restitution peuvent être compensées avec des prestations complémentaires échues ou avec des prestations échues dues en vertu de lois régissant d’autres assurances sociales, pour autant que ces lois autorisent la compensation.

¹ Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 11 sept. 2002, en vigueur depuis le 1^er janv. 2003 (RO 2002 3726).

Art. 79^bis1RAVS

Créances en restitution irrécouvrables

 

¹ La caisse de compensation déclarera irrécouvrables les rentes à restituer, lorsque les poursuites sont restées sans effet ou lorsqu’il est manifeste qu’elles demeureraient infructueuses, et que la dette ne peut être amortie par compensation. Si le débiteur revient à meilleure fortune, le paiement des montants déclarés irrécouvrables sera exigé.

² ...²

¹ Introduit par le ch. I de l’ACF du 20 avr. 1951, en vigueur depuis le 1^er janv. 1951 (RO 1951 396).
² Abrogé par le ch. I 1 de l’O du 11 oct. 1972, avec effet au 1^er janv. 1973 (RO 1972 2560).