Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 17.08.2022 [1C_573/2021]

 

 

 

 

 

A.                            Le 1^er juillet 2016, A.________ a déposé auprès du Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le conseil communal) une demande de sanction définitive portant sur la construction de 21 logements adaptés pour des personnes âgées, après démolition d'une construction actuelle, sur les parcelles n^os 8101 et 14530 du cadastre de Neuchâtel. Mis à l'enquête publique du 15 juillet au 25 août 2016, le projet a fait l'objet de plusieurs oppositions, dont celle de X₁________ et X₂________ du 3 août 2016 invoquant une diminution de la lumière, la destruction d'un espace naturel, l'augmentation du trafic, l'esthétique et les nuisances liées au chantier. Suite à des séances de conciliation, X₂________ a déclaré maintenir son opposition. X₁________ en a fait de même en invoquant que le projet ne respectait pas la zone de protection des quartiers étagés selon l'ancienne structure des murs de vigne, qu'il ne satisfaisait pas les critères légaux en matière de dérogation à un plan d'alignement, qu'il ne tenait pas compte de l'environnement bâti du lieu ni des qualités historiques de la rue et du quartier dans son ensemble et que la configuration des lieux ne permettait pas de garantir un accès suffisant.

Les plans ont ensuite été modifiés et ont fait l'objet d'une procédure d'ajustement, les opposantes étant invitées à se déterminer. X₂________ a maintenu son opposition en relevant que la modification des plans ne remédiait pas à l'atteinte à la beauté du site. X₁________ en a fait de même en exigeant une nouvelle mise à l'enquête publique et en relevant notamment que le dossier ne renseignait pas sur la demande d'inscription d'une servitude de précarité concernant les deux places de stationnement prévues hors alignement. Elle a fait valoir de plus qu'il était nécessaire d'exiger une étude/expertise géotechnique (courriers à la Ville de Neuchâtel des 13.12.2018 et 04.05.2019). Par décision du 18 juillet 2019, le conseil communal a déclaré mal fondée l'opposition de X₂________ et l'a levée. Par décision du même jour, il a déclaré mal fondée et a levé, dans la mesure où elle est recevable, l'opposition formée par X₁________. Il a considéré notamment que les arguments relatifs aux quartiers étagés selon l'ancienne structure des murs de vigne et à la dérogation au plan d'alignement étaient irrecevables, car sortant du cadre de l'opposition et quoi qu'il en soit mal fondés. Il a retenu par ailleurs que les modifications apportées au projet étant mineures, une nouvelle mise à l'enquête publique ne se justifiait pas. Par décision du 22 juillet 2019, le conseil communal a octroyé la sanction définitive des plans et le permis de construire.

Saisi d'un recours contre ces décisions, le Conseil d'Etat l'a rejeté par décision du 21 décembre 2020. Il a retenu que les conditions matérielles relatives à l'octroi d'une dérogation au plan d'alignement étaient remplies, une convention de précarité ayant été conclue et aucun intérêt prépondérant ne s'y opposant. Il a rejeté le grief relatif à la violation du règlement d'aménagement du 2 février 1998 de la Commune de Neuchâtel (ci-après : RA) concernant les quartiers étagés selon l'ancienne structure des murs de vigne, considérant que le projet respectait les objectifs de la disposition y relative ainsi que de sa fiche explicative de même que du plan directeur communal visant à ordonner le tissu urbain en quartiers s'étendant parallèlement au lac et à offrir, par l'implantation longitudinale, aux habitants une vue et un ensoleillement optimal. Il a par ailleurs rejoint l'avis du conseil communal selon lequel la longueur de la façade sud résultait de l'addition des trois faces du bâtiment situées au sud. Il a retenu qu'une nouvelle mise à l'enquête publique n'était pas nécessaire, le projet n'étant pas modifié dans ses éléments essentiels et les opposantes ayant eu l'occasion de s'exprimer sur cette nouvelle version. Enfin, il a octroyé des dépens d'un montant de 3'016 francs à A.________.

B.                            X₁________ et X₂________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil d'Etat en concluant à son annulation et, principalement, à ce que la demande de permis de construire soit refusée, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Elles invoquent que les griefs présentés par X₁________ postérieurement à son opposition, soit le 3 mars 2017, sont recevables étant donné qu'elle avait été invitée à présenter des observations sur son opposition. Elles estiment par ailleurs que les griefs de X₂________ articulés dans le recours au Conseil d'Etat se confondent avec les griefs précisés par X₁________ le 3 mars 2017. Elles font valoir que le bâtiment projeté est orienté en violation de l'article du RA relatif aux quartiers étagés selon l'ancienne structure des murs de vigne, étant donné que l'ensemble des habitations ne sont pas orientées vers le sud ni dans l'alignement du lac, mais perpendiculairement aux courbes de niveaux, à l'exception de la façade sud qui présente deux balcons contigus. Le projet aurait, selon elles, dû faire l'objet d'une demande de dérogation. Elles allèguent par ailleurs que les modifications au projet ne sont pas mineures et ne pouvaient dès lors faire l'objet d'une procédure d'ajustement et que c'est à tort que le Conseil d'Etat a retenu que les conditions matérielles d'une dérogation au plan d'alignement étaient réunies. Enfin, elles estiment que les dépens octroyés au tiers intéressé sont trop élevés, soit supérieurs de plus de 1'000 francs aux honoraires qu'elles réclament.

C.                            Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le conseil communal conclut à son rejet, sous suite de frais. Dans ses observations, A.________ conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision de sanction définitive, sous suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                            a) Suivant une jurisprudence constante, la Cour de céans examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 1996, p. 245 cons. 2, 204 cons. 2a, 1991, p.164 cons. 2a, 1987, p. 270 cons. 1a, 1986, p. 116; arrêt du TA du 05.05.2008 [2008.112] cons. 6a et les références citées). Son examen porte en particulier sur la qualité pour former réclamation et/ou recourir (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 176; cf. aussi ATF 129 V 337 cons.1.2). Plus spécifiquement, la Cour de droit public vérifie d'office la qualité pour recourir des parties dans la procédure de réclamation et/ou de recours dont l'autorité administrative ou exécutive, respectivement la juridiction inférieure, ont été saisies.

b) La jurisprudence reconnaît en principe au voisin immédiat, amené à tolérer une construction à proximité de son fonds, respectivement de son habitation, un intérêt à agir, le rapport spatial étant a priori suffisant pour qu’il n’ait en principe pas à prouver qu’il subit un préjudice spécial. On doit toutefois tenir compte de l’ensemble des circonstances (Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement, 2013, p. 92-93 et les références). En particulier, il sied de rappeler qu’afin d'éviter toute action populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son recours sur des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, à moins qu'il ne justifie d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre citoyen (ATF 133 II 458 cons. 1, 133 II 249 cons. 1.3.1). L'intérêt général à une application correcte du droit n'est donc pas suffisant (ATF 141 II 161 cons. 2.1, 140 V 328 cons. 4.1). Il s’ensuit que, si le voisin peut contester le projet à la lumière de toutes les dispositions lui fournissant, en cas d’admission du grief, un avantage sous l’angle juridique ou pratique, le grief dont le recourant ne tire pas un avantage pratique en cas d’admission est en revanche irrecevable. Le bénéfice pratique actuel forme donc un important critère d’entrée en matière, permettant d’empêcher une multiplication ("Ausufern") des griefs (ATF 137 II 30 cons. 2.2.3).

c) Dans leur recours au Conseil d'Etat, les recourantes s'opposaient à la dérogation au plan d'alignement et relevaient que la suppression de deux places de parc constituerait pour elles un avantage pratique indéniable en terme d'esthétique et de nombre de places de stationnement dans le quartier. Or, il résulte de la jurisprudence (RJN 2018, p. 712 ss) que la problématique de la dérogation au sens de l'article 75 al. 2 LCAT n'est pas à même de leur procurer un avantage. En effet, même à admettre le refus d'une dérogation, les places de parc pourraient être déplacées, agencées différemment, voire même être supprimées et ces modifications ne seraient, cas échéant et à l'aune du principe de la proportionnalité, pas à même de remettre en cause l'essence du projet immobilier auquel s'opposent les recourantes. Par conséquent, même en cas d'admission de leur recours sur ce point, elles n'en retireraient aucun bénéfice pratique. Il en ressort que le Conseil d'Etat aurait dû déclarer ce grief irrecevable et qu'il l'est également devant la Cour de céans.

3.                            a) L'article 43 LPJA dispose que : l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours (al. 1); les constatations de l'état de fait ne lient pas l'autorité de recours (al. 2); l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties; elle peut réformer, au détriment du recourant, la décision attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; elle doit cependant donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours (al. 3). Il ressort expressément de cette disposition que les autorités de recours ne sont pas liées par les motifs, ni par les conclusions des parties, contrairement à la procédure devant le Tribunal fédéral où les conclusions des parties déterminent, avec la décision attaquée, l'objet de la contestation (art. 107 al. 1 LTF; arrêt du TF du 16.07.2013 [2C_649/2013] cons. 4 et les références citées). Autrement dit, des motifs nouveaux, qui n'ont pas été soulevés devant l'instance précédente, peuvent être soulevés et pris en considération par l'autorité de recours, à la condition que ceux-ci n'excèdent pas le cadre défini par l'objet de la contestation, soit le rapport juridique fixé par la décision contestée; ce qui importe pour délimiter cet objet c'est le dispositif de la décision. Seul peut être contrôlé ce qui a été préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable, aurait dû être décidé (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011, p. 804, 806 et 824; Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 554 ss; arrêt du TF du 08.05.2019 [1C_125/2018] cons. 3.1 et les références citées). Appliquant le droit d'office, l'autorité de recours détermine elle-même quelle est la norme topique qui régit le rapport juridique en cause et les conséquences à en tirer.

b) Il y a lieu de considérer en l'occurrence que l'objet de la contestation a trait au permis de construire l'immeuble d'habitation litigieux et que, conformément aux principes précités, le grief relatif à la violation de l'article 100 RA soulevé postérieurement à l'opposition ne saurait être qualifié de tardif.

4.                            Les recourantes soutiennent que le projet ne respecte pas la notion de quartiers étagés selon l’ancienne structure des murs de vigne.

a) L’article 100 RA prévoit que dans ces quartiers, l’organisation en terrasses successives, les anciens chemins de vigne, les murs de soutènement en pierre, l’implantation des constructions, le dégagement vers le lac sont des caractéristiques urbanistiques à respecter lors de toute intervention, que ce soit sur le domaine public ou privé (al. 1). L’implantation parallèle aux courbes de niveau est prescrite (al. 2). La façade la plus longue doit être obligatoirement située face au lac (al. 3). La disposition renvoie au demeurant aux fiches explicatives (en particulier, les fiches n° 22A et 22B, qui sont les seules pertinentes en l’espèce) annexées au règlement. Selon ces fiches, il ressort notamment que la structure étagée est mise en valeur par les axes de circulation qui se sont superposés au tracé des anciens chemins de vigne. Les terrasses successives ordonnent le tissu urbain en quartiers s'étendant parallèlement au lac. L'implantation longitudinale des constructions dans ce réseau de terrasses est une des caractéristiques principales de la ville. Elle offre aux habitants une vue et un ensoleillement optimal. Les projets de construction qui ne respectent pas cette implantation traditionnelle seront refusés.

b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste.

c) En l'occurrence, le projet comporte, selon les plans mis à l'enquête, une façade sud composée de deux parties (9,34 m et 6,23 m), une façade est (16,45 m et 7,50 m), une façade nord (13,77 m et 7,22 m) et une façade ouest (18,31 m). La façade la plus longue est la façade est qui mesure au total 23,9 mètres. Une interprétation littérale de la notion de façade ne permet pas de considérer, contrairement à ce qu'estiment l'intimé et le Conseil d'Etat, que la façade sud comprend également la façade ouest. Selon le dictionnaire Larousse, une façade est en effet définie ainsi : "chacune des faces extérieures d'un bâtiment (façade principale, façade postérieure, façades latérales)" (www.larousse.fr). L'annexe à l'accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC ch. 3.1) définit le plan des façades comme une surface enveloppant le bâtiment, définie par les lignes verticales comprises entre les angles extérieurs du corps de bâtiment. On ne saurait suivre le conseil communal et le Conseil d'Etat lorsqu'ils retiennent, à titre de longueur de la façade sud, l'addition des longueurs des façades ouest et sud. En l’espèce, le Conseil d’Etat a procédé à une interprétation téléologique de la disposition précitée et en a déduit, sur la base des fiches explicatives, auxquelles l’article renvoie expressément, et du plan directeur communal de la Ville de Neuchâtel du mois d’avril 1994, qu’elle visait deux objectifs, à savoir l’agencement d’un tissu urbain en quartiers s'étendant parallèlement au lac et l'implantation longitudinale des bâtiments afin d'offrir aux habitants une vue et un ensoleillement optimal. S'il ressort du dossier que les appartements de la façade ouest bénéficient d'un dégagement sur le lac, il n'en demeure pas moins que cette façade n'est ni parallèle aux courbes de niveau ni située face au lac (cf. notamment plan du Géoportail du Système d'Information du Territoire Neuchâtelois (www.sitn.ne) déposé par le tiers intéressé et plan figurant sur ledit Géoportail sous le thème altimétrie, courbes de niveau). On ne saurait dès lors prendre en considération cette façade ouest pour affirmer qu'elle constitue une partie de la façade sud. Certes, en préconsultation la commission d'urbanisme avait préavisé favorablement le projet litigieux qu'elle a qualifié de beau projet, bien implanté dans le site (procès-verbal du 27.05.2016) sous réserve de la prise en compte de remarques formulées au sujet notamment de la matérialisation des façades et d’une certaine massivité de la construction. Par ailleurs, dans son préavis du 18 octobre 2016, le Service de l’aménagement urbain ne traite pas de l'implantation du bâtiment, mais, en relation avec l'article 100 RA, uniquement de la question du mur existant. Quant au préavis de l'entité planification et aménagement urbain du 26 février 2019, il ne fait également que mentionner que le mur existant en pierre bordant la rue Guillaume-Farel doit être sauvegardé et protégé. Bien que le conseil communal dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans l'interprétation de son règlement, et même à supposer qu'il faille interpréter de façon extensive l'article 100 RA concernant la notion de façade, la condition supplémentaire selon laquelle l'implantation parallèle aux courbes de niveau est prescrite ne permettrait pas d'avaliser l'interprétation faite par le conseil communal de son règlement, la façade ouest, d'une longueur plus importante que les deux façades sud, ainsi que la façade est, également supérieure en longueur, étant perpendiculaires aux courbes de niveau contrairement à ce que prescrit le règlement. Enfin, on ne saurait vider de sa substance l'article 100 RA au motif que la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT) prévoit une obligation de densification. Il incombe au canton et aux communes de créer un milieu bâti compact tout en tenant compte des caractéristiques principales des lieux où les immeubles doivent s'implanter. L'article 100 RA tient compte desdites caractéristiques et ne peut être qualifié de contraire à la LAT. Le projet nécessite dès lors une demande de dérogation à l'article 100 RA, ce qui implique une nouvelle mise à l’enquête publique du projet.

5.                            Pour ces motifs, le recours doit être admis sans qu’il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés, en particulier celui ayant trait aux dépens octroyés par le Conseil d'Etat au tiers intéressé, puisqu'il appartiendra au Conseil d'Etat de statuer à nouveau sur les dépens de la première instance de recours en tenant compte du fait que les recourantes obtiennent gain de cause, le tiers intéressé ne pouvant dès lors prétendre à des dépens.

La décision attaquée ainsi que celles du conseil communal doivent être annulées. Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de la présente procédure à la charge de A.________ (art. 47 al. 1 LPJA). Une indemnité de dépens sera en outre allouée aux recourantes qui procèdent avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 48 LPJA). Ce dernier n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais permettant de se rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64 LTFrais par renvoi de l'art. 67 LTFrais), il convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant allouable (art. 64 al. 2 LTFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire représentait déjà les recourantes devant le Conseil d'Etat et l'une d'elles devant le conseil communal, l'activité essentielle déployée peut être estimée à quelque 6 heures (rédaction du mémoire de recours, recherches juridiques, entretiens avec les clientes). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 1'680), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 168, art. 63 LTFrais) ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 142.30), c'est un montant global de 1'990.30 francs qui sera alloué aux recourantes à titre de dépens, à charge de A.________. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Annule la décision du Conseil d'Etat du 21 décembre 2020 et les décisions du Conseil communal de Neuchâtel des 18 et 22 juillet 2019.

3.    Met à la charge de A.________ les frais de la procédure par 1'320 francs et ordonne la restitution aux recourantes de leur avance.

4.    Alloue aux recourantes une indemnité de 1'990.30 francs à la charge de A.________.

5.    Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Neuchâtel, le 24 août 2021