A. X.________, né en 1986 et bénéficiaire de l’aide sociale depuis 2004 par le biais du Service social de Z.________ (ci-après : le service social), a débuté des études de […] au semestre d’automne 2018 à l’Université de Fribourg. Dans ce cadre, l’intéressé a obtenu une bourse d’études qui lui permettait de subvenir à ses besoins. Pour éviter les déplacements de son lieu de domicile à son lieu d’études, il a pris une chambre dans une résidence pour étudiants, résilié le bail de son appartement de Z.________ et déplacé ses papiers au domicile de sa mère dans cette même localité. Le dossier d’aide sociale de l’intéressé a été clôturé à fin juin 2020. En juin 2020, l’intéressé a reconduit le contrat de bail de sa chambre d’étudiant pour une durée d’un an, du 1^er septembre 2020 au 30 septembre 2021. Après trois échecs aux examens, il a été exclu des études de […] (exmatriculation le 02.03.2021), ce qui a également conduit à la suspension de sa bourse d’études à compter du mois de février 2021. Par courriel du 3 mars 2021 adressé au service social, X.________ a souhaité obtenir un rendez-vous pour faire le point sur sa situation. Il a rempli le formulaire de demande de prestations sociales du guichet social régional le 23 mars 2021.

Par décision du 6 mai 2021, le service social a refusé la demande d’aide sociale de l’intéressé au motif que ce dernier n’était pas domicilié à Z.________ mais dans le canton de Fribourg.

Le 11 mai 2021 X.________ a interjeté recours auprès du Département de l’emploi et de la cohésion sociale (ci-après : le département) contre la décision du service du 6 mai 2021 en concluant à son annulation et à l’octroi, en sa faveur, de l’aide sociale avec effet au 3 mars 2021 ainsi « qu’à la réparation de tous dommages, présent ou futur, qui présentent un lien de causalité, qu’il soit naturelle, adéquate ou hypothétique, avec des délais excessifs des actions ou omissions causés par le service social ». Il estimait que son séjour à Fribourg n’était que temporaire ; qu’il avait déplacé son domicile à l’adresse de sa mère au moment de la résiliation de son contrat de bail de son propre appartement de Z.________ ; qu’il n’était pas raisonnablement exigible de sa part – vu son âge et la taille de son appartement – qu’il doive retourner vivre à plein temps chez sa mère. Il a également reproché au service social d’avoir fait preuve de formalisme excessif en limitant l’examen de sa situation à la seule question de son domicile, en faisant fi de sa situation de détresse.

Par décision du 26 octobre 2021, le département a rejeté le recours, en résumé, au motif que le service social n’avait pas commis de déni de justice puisqu’il avait traité le dossier dans un délai raisonnable ni fait preuve de formalisme excessif en limitant son examen à la seule question du domicile dans la mesure où cette question ne relevait pas d’une règle de procédure ; que sur le fond, l’intéressé avait continué à résider à Fribourg même après son échec définitif à l’examen ; qu’il avait en outre indiqué ne pas avoir l’intention de « vivre chez [s]a mère » ni de s’installer à Z.________ sur le long ni même sur le court terme et qu’on pouvait déduire de ses déclarations qu’il ne rentrait en principe pas à Z.________ pour les week-ends et les vacances, ce que X.________ n’alléguait d’ailleurs pas.

B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public contre cette décision, concluant à son annulation et « à la réparation des torts occasionnés, qui présentent un lien de causalité, qu’il soit naturel, adéquate ou hypothétique, des actions et, ou omissions causées par le service de l’action sociale ». Il demande à être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire, tout en se réservant la possibilité de demander d’éventuels dommages et intérêts, le tout sous suite de frais et dépens. En très résumé, il se plaint d’un déni de justice formel, reprochant au service social d’avoir tardé à statuer. Il estime ensuite que ce dernier a fait preuve de formalisme excessif en limitant son examen à la question du domicile d’assistance. Il conteste enfin s’être constitué un domicile dans le canton de Fribourg.

C. Sans formuler d’observations, le département conclut au rejet du recours. Dans sa détermination, le service social conclut au rejet de recours et à la confirmation de la décision du département et par voie de conséquence de sa propre décision. Il produit un extrait des comptes de l’aide sociale (état au 20.12.2021) ainsi que des notes d’entretien (état au 20.12.2021).

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable à cet égard.

b) La décision attaquée ("Anfechtungsgegenstand") forme l'objet de la contestation et délimite à l'égard du recourant le "cadre" matériel admissible de l’objet du litige ("Streitgegenstand"). Le litige porté devant l'autorité de recours et délimité par les conclusions des parties ne saurait ainsi excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée. L'objet du litige peut donc être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche, en principe, s'étendre au-delà de celui-ci (arrêt de la CDP du 23.03.2018 [CDP.2017.275] cons. 1b; ATF 136 II 457 cons. 4.2, 136 II 165 cons. 5, 133 II 30 cons. 2).

c) En l’espèce, l’objet de la contestation porte sur le domicile d’assistance du recourant et le droit éventuel à des prestations sociales au cours de l’année 2021 qui en découlerait. Dès lors, la conclusion tendant à la réparation des dommages invoqués est irrecevable dans le cadre de la présente procédure.

2. Dans un premier grief d’ordre formel, le recourant se plaint d’un déni de justice considérant que le service social a tardé à statuer.

a) En vertu de l'article 29 al. 1 Cst. féd., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de la célérité ou, en d'autres termes, prohibe le retard injustifié à statuer. Dès que l'autorité a statué, le justiciable perd en principe tout intérêt juridique à faire constater un éventuel retard à statuer (arrêt du TF du 17.09.2018 [2C_401/2018] cons. 8.1 et les références citées).

b) En l’espèce, tout comme le département avant elle, la Cour de céans considère que l’intimé a toujours rapidement répondu aux demandes du recourant et qu’il a traité le dossier de celui-ci dans un délai raisonnable. Le recourant n'explique pas non plus en quoi il aurait encore un intérêt à faire constater un éventuel retard à statuer alors que l’intimé a rendu sa décision. Pour ces motifs, ce grief doit être écarté.

3. Dans un second grief, il considère que le service social a fait preuve de formalisme excessif en n’examinant sa demande que sous l’angle du domicile. Dans une argumentation confuse et difficilement compréhensible, il conteste la position du département selon laquelle le formalisme excessif ne s’applique qu’aux règles de procédure. Quoi qu’en pense le recourant, il appert que le service social n’avait d’autre choix que d’examiner si le recourant avait un domicile d’assistance dans le canton de Neuchâtel avant de décider si une aide matérielle devait être allouée ou pas.

4. Selon la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (loi fédérale en matière d'assistance, LAS; RS 851.1), la personne dans le besoin a son domicile (domicile d'assistance) dans le canton où elle réside avec l'intention de s'y établir. Ce canton est appelé canton de domicile. La LAS fait recouper la notion de domicile d’assistance avec celle de domicile civil de l’article 23 CC, toutefois seulement dans la mesure où cela est compatible avec le but de la législation sur l’aide sociale. Ces deux lois consacrent le principe de l’unité de domicile, selon lequel nul ne peut avoir en même temps plusieurs domiciles (Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin [LAS], Zurich 1994, no 90ss). Le domicile s'acquiert par la déclaration d'arrivée à la police des habitants et, pour les étrangers, par la délivrance d'une autorisation de résidence, à moins qu'il ne soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu'il n'est que provisoire (art. 4 al. 1 et 2). La personne quittant son canton de domicile perd le domicile d'assistance qu'elle avait jusqu'alors. En cas de doute, le départ est censé avoir lieu le jour où il est annoncé à la police des habitants (art. 9 al. 1 et 2). Il incombe au canton de domicile d'assister les citoyens suisses. Lorsque la personne dans le besoin n'a pas de domicile d'assistance, le canton de séjour l'assiste (art. 12 al. 1 et 2). Lorsqu'un citoyen suisse a besoin d'une aide immédiate hors de son canton de domicile, le canton de séjour doit la lui accorder (art. 13). Est considéré comme séjour selon cette loi la présence effective d'une personne dans un canton, appelé canton de séjour (art. 11 al. 1). Le canton de domicile rembourse au canton de séjour les prestations d'assistance que celui-ci a accordées d'urgence, ainsi que les prestations allouées ultérieurement sur mandat du canton de domicile; il en est de même des frais de retour au lieu de domicile (art. 14 al. 1). Le canton de séjour qui, en cas d'urgence, assiste une personne dans le besoin et requiert du canton de domicile le remboursement des frais lui notifie le cas dans les plus brefs délais (art. 30).

5. a) En l’espèce, il n’est pas contesté que le recourant, après avoir débuté un cursus universitaire, a pris une chambre dans une résidence pour étudiants à Fribourg, a résilié le bail de son appartement de Z.________ et déplacé ses papiers au domicile de sa mère dans cette même localité. Il était alors majeur, de sorte que les dispositions particulières concernant les personnes mineures, qui sont réputées partager le domicile d’assistance de leurs parents ou de celui d’entre eux qui détient l’autorité parentale (art. 7 LAS), ne s’appliquent pas.

L’office intimé et le département considèrent que, dans la mesure où son séjour s’était prolongé au-delà de la fin de ses études et où il a déclaré ne pas avoir l’intention de vivre chez sa mère et s’installer à Z.________ sur le long terme, son domicile se trouvait à Fribourg lorsqu’il a déposé sa demande d’aide matérielle.

Le recourant fait valoir, quant à lui, avoir poursuivi son séjour à Fribourg parce qu’il ne pouvait pas financer un déménagement avec un véhicule et qu’il lui était impossible de transporter ses affaires par le train. Il explique que dans la mesure où il cherchait un stage dans la région genevoise où il n’excluait pas de prendre un logement pour étudiant, il lui paraissait plus simple de ne pas retourner vivre à Z.________. Il soutient être régulièrement retourné à Z.________ où vivent ses amis et sa famille. Il explique avoir séjourné à Fribourg dans le seul but d’y poursuivre ses études et fait valoir que le contrat de bail de la chambre qu’il y louait dans cette ville était assorti de clauses très strictes et ne pouvait dès lors être assimilé à un contrat de bail « normal ». Il explique n’avoir jamais eu le souhait de vivre à Fribourg, mais avoir juste voulu chercher une solution pragmatique en raison de sa situation particulière.

b) Thomet (op. cit. no 90 ss) expose ce qui suit :

Dans la mesure où cela est compatible avec son but, la LAS fait recouper la notion de domicile d'assistance avec celle du domicile civil. Le domicile d'assistance d'une personne dans le besoin se trouve, sous réserve des exceptions mentionnées aux articles 5 à 7 LAS, dans le canton où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette formulation empruntée au texte de l'article 23 CC signifie que le domicile se trouve là où une personne s'est effectivement établie et installée de manière reconnaissable pour des tiers, en d'autres termes là où – selon l'expression du Tribunal fédéral – elle a son centre de vie; en bref : là où elle "habite", où elle est "domiciliée" (cf. ATF 113 I a 465; 108 I a 254 et les références). En principe, même un séjour de courte durée peut constituer un domicile (cf. ATF 49 I 193); en revanche, un séjour qui s'étendrait sur une plus longue durée mais qui, au regard de sa nature et de son but, s'avérerait provisoire (art. 4 al. 2 LAS) ne saurait constituer un domicile. Le seul critère décisif est le suivant : l'intention ne doit pas porter sur un séjour purement provisoire; seule compte la volonté "de séjourner en un lieu déterminé jusqu'à ce qu'un changement soit dicté par des circonstances qui, lors de la constitution du domicile, n'étaient pas prévisibles, du moins pas avec précision (ATF 69 I 12, 49 I 193). Les motifs qui ont conduit une personne à établir ou à abandonner son centre de vie en un endroit déterminé ne sont pas décisifs. Ce qui est par contre décisif, c'est l'intention qui ressort des circonstances extérieures ou, en d'autres termes, la réponse à la question de savoir si l'on peut déduire de l'ensemble des circonstances que la personne concernée a fait de l'endroit en cause le centre de ses relations personnelles (cf. ATF 108 I a 254 et les références; 111 I a 42; 113 I a 465; ATF du 21.03.1989 in Pr 78 (1989) no 203 p. 703; cf. également ATF 96 II 166; 92 I 221).

L'article 4 al. 2 LAS pose la présomption légale selon laquelle le domicile d'assistance est constitué là (dans le canton) où la personne s'est annoncée. Rien n'empêche toutefois la constitution du domicile d'assistance si cette déclaration ou si le dépôt des papiers font défaut. C'est donc l'établissement effectif dans un canton qui marque le début du domicile d'assistance. Il y a lieu de ne pas poser des exigences trop sévères quant à l'appréciation de l'intention ou de la durée; ce qui est en revanche déterminant, c'est la réponse à la question de savoir si le nouvel endroit constitue bel et bien le centre de vie de la personne en cause (par exemple parce qu'elle y habite ou y gagne sa vie) même s'il s'agit d'un séjour de courte durée. Des déclarations que la personne dans le besoin peut faire sur le contenu de ses intentions n'ont pas de portée juridique; elles peuvent en revanche servir d'indices. Un séjour qui, au vu de sa nature et de son but, n'apparaît que provisoire, ne crée pas de domicile d'assistance. De même, l'article 26 CC prescrit que le séjour dans une localité en vue d'y fréquenter une école ne constitue pas un domicile (civil). Il dépendra des circonstances de savoir si un tel séjour constitue un domicile d'assistance : le séjour au lieu d'études n'est, de par sa nature et son but, que de caractère provisoire et n'entraîne en général pas la constitution d'un domicile. Sous cet angle, ni la durée du séjour ni le fait que l'étudiant ait déposé au lieu d'études ses papiers d'identité et y exerce ses droits politiques n'ont d'importance. Il ne faut pas en conclure que tout séjour à des fins d'études ou d'autres fins particulières exclut la constitution d'un domicile. Si les éléments constitutifs habituels du domicile sont réunis, à savoir l'existence d'un centre de vie au lieu d'études, celui-ci doit être considéré comme un domicile. Le transfert du centre de vie vers le lieu d'études peut être déduit du fait que les liens avec le domicile antérieur se sont fortement relâchés (indices : avoir sa propre famille, disposer de son propre appartement, exercer une activité lucrative au lieu d'études et y passer la plupart de ses loisirs et de ses vacances; renoncer à rentrer fréquemment et régulièrement chez ses parents ou à son domicile antérieur). Ce n'est qu'en considérant l'ensemble des circonstances relationnelles que l'on peut trancher la question (Thomet, op. cit, no 99 ss).

c) En l’espèce, le recourant a toujours été annoncé au contrôle des habitants de Z.________, où il a gardé ses papiers lorsqu’il a résilié le bail de son appartement et pris domicile chez sa mère tout en louant une chambre d’étudiant à Fribourg. Selon la présomption légale mentionnée ci-dessus, c’est donc à Z.________ qu’il a son domicile d’aide sociale, sous réserve que l’on puisse déduire de l’ensemble des circonstances que tel n’était plus le cas lorsqu’il a déposé sa demande d’aide matérielle au mois de mars 2021, notamment parce qu’il aurait en réalité fait d’un autre endroit le centre de ses relations personnelles. Pendant la durée des études universitaires, l’intimé avait également admis l’existence d’un domicile à Z.________ puisqu’il a continué à verser une aide matérielle jusqu’à sa suppression avec effet au 30 juin 2020 en raison de l’autonomie financière acquise par l’intéressé. Le dossier fait en outre ressortir que le recourant a vécu à Fribourg dans une chambre d’étudiant dans un foyer où il était soumis à une réglementation stricte (cf. règlement intérieur foyer d’étudiants 2020-2021) ; que le séjour à Fribourg était dicté par la volonté de se rapprocher de son lieu d’étude ; qu’il a toujours considéré - et cela bien avant la présente procédure – qu’il était domicilié chez sa mère à Z.________ et affirmé avec constance y avoir sa famille et ses amis (cf. courrier du 03.03.2020 au service social et courrier du 04.12.2020 à la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation) et qu’il a son domicile fiscal dans le canton de Neuchâtel. Même s’il est vrai que le recourant n’a pas immédiatement résilié son bail après son exmatriculation, qu’il a allégué qu’il n’était pas utile qu’il ait un appartement à Z.________ et qu’il n’avait pas l’intention de vivre chez sa mère, ni de s’installer à Z.________, on ne peut pas pour autant en déduire qu’il a fait de Fribourg son nouveau centre de relations personnelles et qu’il aurait entendu d’y séjourner pour une période indéterminée. En effet, replacés dans leur contexte, les propos de l’intéressé n’ont pas la portée que les autorités inférieures tentent de leur donner. Le recourant a indiqué de manière crédible qu’il ne souhaitait pas s’établir à Fribourg, mais vouloir recommencer une nouvelle formation à la rentrée d’août 2021 dans la région genevoise. Pour limiter ses frais, il avait renoncé à reprendre un appartement à Z.________ et à déménager ses affaires avant d’entreprendre une nouvelle formation, relevant que lors de ses études à Fribourg, il avait justement renoncé à son ancien logement pour des raisons économiques. Dans ces conditions, le séjour après l’exclusion de l’Université de Fribourg ne pouvait être que transitoire et ne remplissait pas les critères permettant de considérer que le recourant s’était constitué un nouveau domicile d’aide sociale au sens de l’article 4 LAS. Cette solution provisoire n’a d’ailleurs pas perduré, le recourant ayant apparemment fini par résilier son contrat de bail à Fribourg et emménagé dans l’appartement de sa mère au 1^er juin 2021 (cf. observations de l’intimé en faits no 11).

6. Bien fondé, le recours doit ainsi être admis, ce qui conduit à annuler la décision du département du 26 octobre 2021, ainsi que le prononcé de l’intimé du 6 mai 2021. La cause est renvoyée à l’intimé pour qu’il examine les conditions d’octroi de l’aide sociale. Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite (art. 36 LASoc). Malgré le sort de la cause, il n’y a pas lieu d’allouer des dépens en faveur du recourant qui n’est pas représenté par un mandataire professionnel et qui ne fait d’ailleurs pas valoir des frais pour la défense de sa cause (art. 48 LPJA a contrario). Au vu de ce qui précède, la demande d’assistance judiciaire du recourant est devenue sans objet.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Admet le recours dans la mesure de sa recevabilité.

2. Annule la décision du Département de l’emploi et de la cohésion sociale du 26 octobre 2021 et celle du Service social de Z.________ du 6 mai 2021.

3. Renvoie la cause à l’intimé pour qu’il examine le droit aux prestations d’aide matérielle à allouer au recourant suite à la demande déposée en mars 2021.

4. Dit que la demande d’assistance judiciaire est sans objet.

5. Statue sans frais ni dépens.

Neuchâtel, le 21 novembre 2022