Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 25.07.2023 [1C_630/2022]

A. Le 7 juillet 2016, à 6h21, X.________ circulait au volant de son véhicule sur la voie de gauche de l'autoroute A5 à Neuchâtel, direction Lausanne. Selon le rapport d'accident de la circulation établi par la Police neuchâteloise le 28 juillet 2016, la voie de gauche était fermée à la circulation et une signalisation lumineuse appropriée obligeait les usagers de l'autoroute à rester sur la voie de droite. L'intéressé a entrepris le dépassement d'un camion, sans prêter attention à dite signalisation, a été surpris par des balises de guidage sur la chaussée, a donné un coup de volant sur la gauche, a heurté le trottoir puis trois balises de guidage, traversé la voie de circulation ouverte pour heurter à nouveau deux balises de guidage de la bretelle d'entrée de la jonction de La Maladière. Le rapport indique également que l'employé de l'entretien des routes qui était en train de procéder à l'ouverture de la voie de gauche a dû bondir derrière la glissière centrale de sécurité pour ne pas être heurté par le véhicule.

Par ordonnance pénale du 21 septembre 2016, l'intéressé a été condamné par le Ministère public à 10 jours-amende à 150 francs avec sursis pendant 2 ans. Le Service cantonal des automobiles et de la navigation (ci-après : SCAN) l'a averti que l'infraction paraissait à première vue entraîner le retrait de son permis de conduire ou, pour le moins, motiver l'envoi d'un avertissement. A la demande de l'intéressé, qui avait formé opposition à l'ordonnance pénale, le SCAN a suspendu la procédure administrative dans l'attente du jugement pénal à intervenir après avoir requis de la Police neuchâteloise un rapport complémentaire qui a été établi le 5 octobre 2016, vu que X.________ alléguait que la signalisation n'avait pas fonctionné correctement.

Condamné le 17 janvier 2017 par le Tribunal de police du Littoral et du Val-de-Travers (ci-après : le Tribunal de police) qui a considéré que la signalisation fonctionnait lors de l'accident et que l'intéressé avait perdu la maîtrise de son véhicule de manière fautive, ce dernier a interjeté appel auprès de la Cour pénale du Tribunal cantonal (ci-après : la Cour pénale) qui a renvoyé la cause au Tribunal de police pour complément d'instruction. Par nouveau jugement du 10 janvier 2020, le Tribunal de police a reconnu l'intéressé coupable de non-respect d'un signal, de perte de maîtrise et de faute grave en retenant que l'accident n'était pas dû à une erreur technique de la signalisation, mais à la faute du conducteur qui devait être qualifiée de grave, l'employé présent sur place ayant été clairement mis en danger. La peine a été réduite à trois jours-amende à 150 francs avec sursis pendant 2 ans pour tenir compte d'une violation du principe de célérité. Ce jugement a été confirmé le 6 août 2020 par la Cour pénale, puis le 31 mars 2021 par le Tribunal fédéral. Le SCAN en a pris connaissance et a donné un délai à X.________ pour formuler d'éventuelles observations. Après réception de ces dernières le 3 novembre 2021, il a, par décision du 4 janvier 2022, retiré le permis de conduire pour une durée de 3 mois après avoir qualifié la faute et la mise en danger de graves, l'usager n'ayant pas prêté attention à la signalisation lumineuse interdisant d'emprunter la voie de gauche, ce qui avait eu pour conséquence qu'il s'était trouvé confronté à des balises de guidage, qu'il avait donné un coup de volant à gauche et était allé toucher avec la roue avant gauche le trottoir de service, ce qui avait eu pour effet de crever un pneu, et avait ensuite heurté trois balises de guidage, traversé la voie de circulation ouverte avant de finir sa course sur la bande d'arrêt d'urgence.

Saisi d'un recours contre cette décision, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le département) l'a rejeté par décision du 2 juin 2022. Il a réfuté les arguments invoqués par le recourant, - selon lesquels la décision du SCAN n'était pas suffisamment motivée et ne prenait pas en considération le fait que le défaut de signalisation lumineuse constituait la cause directe et logique de l'infraction - et a estimé être lié par les faits et appréciations juridiques du juge pénal. La Cour pénale ayant retenu une négligence grossière, et notamment les dangers inhérents à la conduite sur une autoroute et au non-respect des signalisations mises en place pour assurer la sécurité de ceux qui travaillent sur les chantiers routiers, les infractions retenues entraient dans la casuistique des fautes graves, ce qui justifiait un retrait de permis de 3 mois. Il a par ailleurs considéré que la violation du principe de célérité dans la procédure pénale n'avait pas d'incidence, le prononcé d'un retrait de permis, même 5 ans après les faits, n'étant donc pas manifestement dénué d'intérêt.

B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens de première et seconde instance. Il invoque une violation de son droit d'être entendu, le SCAN n'ayant pas motivé sa décision et n'ayant pas examiné, à tout le moins brièvement, les arguments soulevés. Il allègue que la qualification pénale de la faute n'a pas de portée sur le plan administratif et relève contester toujours les faits retenus par les autorités pénales. Quoi qu'il en soit, même si ces derniers devaient être retenus, il invoque que l'existence d'une faute grave fait clairement défaut vu l'ensemble des circonstances, soit qu'on ne saurait retenir une négligence grossière étant donné qu'il n'a aucun antécédent en matière de circulation routière, qu'il n'était pas sous l'effet de l'alcool ni d'autres substances et qu'il n'était pas non plus dans un moment d'inattention coupable, ni n'avait commis un excès de vitesse. La perte de maîtrise ne saurait être qualifiée de fautive. Étant donné que le camion se trouvait sur sa droite au moment de l'accident et que la route tournait à droite à cet endroit, il ne pouvait apercevoir les balises de guidage avant de se retrouver face à ces dernières, si bien qu'il faut tenir compte de l'urgence de la situation et de son caractère inattendu. Son comportement a été raisonnable, étant donné qu'il a choisi la manœuvre la moins dangereuse, ce qui exclut une faute grave. Concernant la mise en danger, il relève que personne n'a été blessé. Enfin, il allègue un besoin professionnel de son permis de conduire et estime que la violation du principe de célérité a pour conséquence que la mesure querellée apparaît clairement dénuée d'intérêt et qu'il n'a fait l'objet d'aucune mesure administrative dans l'intervalle.

C. Invités à se déterminer sur le recours, le département et le SCAN concluent à son rejet sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., le devoir pour l'autorité de motiver sa décision afin que ses destinataires et toutes les personnes intéressées puissent en saisir la portée, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 III 439 cons. 3.3 et les références citées). Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière notamment à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et exercer son droit de recours à bon escient. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 cons. 3.2.1, 138 IV 81 cons. 2.2, 136 I 229 cons. 5.2, 136 V 351 cons. 4.2 et les références citées). Une motivation implicite, résultant des différents considérants de la décision, suffit à respecter le droit d'être entendu (arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1 et les références citées). Autrement dit, il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 137 II 266 cons. 3.2, 134 I 83 cons. 4.1 et les références citées). En droit cantonal, le devoir de l'administration de motiver ses décisions découle aussi des articles 4 al. 1 let. d et 21 LPJA.

b) Dans le cas particulier, le recourant voit une contradiction dans la décision du département qui mentionne d'une part que la violation du droit d'être entendu n'est pas réparable dans le cadre d'un recours subséquent « sauf exception, non réalisée en l'espèce » et, d'autre part, que le recourant « n'expose pas en quoi le défaut de motivation allégué l'aurait empêché dans la défense de ses droits. Le défaut de motivation invoqué n'empêche pas non plus l'Autorité de céans d'exercer son contrôle ».

On constate à la lecture du considérant 4 de la décision du département que la mention « sauf exception, non réalisée en l'espèce » a été reprise d'un considérant-type qui ne concerne pas la présente affaire, si bien qu'il n'est pas contradictoire avec le considérant 5 qui retient que le grief de violation du droit d'être entendu doit être écarté, même si la motivation est succincte étant donné que le recourant ne démontre pas en quoi le défaut de motivation l'aurait entravé dans la défense de ses droits. Quoi qu'il en soit, la décision du SCAN mentionne les observations du recourant du 2 novembre 2021, se réfère au jugement du Tribunal de police du 10 janvier 2020 et décrit précisément l'infraction retenue. Par ailleurs, le SCAN a déposé le 4 mars 2022 des observations sur recours au Service juridique à propos desquelles le recourant pouvait se déterminer, ce qu'il n'a pas fait.

Il ressort de ces circonstances que le SCAN a pris en considération les observations du recourant et expliqué les motifs pour lesquels elles n'étaient pas pertinentes, si bien que ce dernier a pu se rendre compte de la portée de sa décision et exercer son droit de recours à bon escient. C'est dès lors à juste titre que le département a rejeté le grief de violation du droit d'être entendu.

3. a) Commet une infraction légère la personne qui, en violant les règles de la circulation, met légèrement en danger la sécurité d'autrui et à laquelle seule une faute bénigne peut être imputée (art. 16a al. 1 let. a LCR). Commet une infraction moyennement grave la personne qui, en violant les règles de la circulation, crée un danger pour la sécurité d'autrui ou en prend le risque (art. 16b al. 1 let. a LCR). Commet une infraction grave la personne qui, en violant gravement les règles de la circulation, met sérieusement en danger la sécurité d'autrui ou en prend le risque (art. 16c al. 1 let. a LCR). Le législateur conçoit l'article 16b al. 1 let. a LCR comme l'élément dit de regroupement. Cette disposition n'est ainsi pas applicable aux infractions qui tombent sous le coup des articles 16a al. 1 ou 16c al. 1 let. a LCR. Dès lors, l'infraction est toujours considérée comme moyennement grave lorsque tous les éléments constitutifs qui permettent de la privilégier comme légère ou au contraire de la qualifier de grave ne sont pas réunis. Tel est, par exemple, le cas lorsque la faute est grave et la mise en danger bénigne ou, inversement, si la faute est légère et la mise en danger grave (arrêt du TF du 08.10.2014 [1C_181/2014] cons. 4.1 ; ATF 136 II 447 cons. 3.2).

b) En principe, l'autorité administrative statuant sur un retrait de permis de conduire ne peut s'écarter des constatations de fait d'un jugement pénal entré en force. La sécurité du droit commande en effet d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduisent à des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (ATF 137 I 333 cons. 2.3.2 et les références citées). L'autorité administrative ne peut s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en considération par celui-ci, s'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés, ou si le juge pénal n'a pas élucidé toutes les questions de droit, en particulier celles qui touchent à la violation des règles de la circulation (ATF 139 II 95 cons. 3.2 et les références). Cela vaut non seulement lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés, mais également, à certaines conditions, lorsque la décision a été rendue à l'issue d'une procédure sommaire, même si la décision pénale se fonde uniquement sur le rapport de police. Il en va notamment ainsi lorsque la personne impliquée savait ou aurait dû prévoir, en raison de la gravité des faits qui lui sont reprochés, qu'il y aurait également une procédure de retrait de permis. Dans cette situation, la personne impliquée est tenue, en vertu des règles de la bonne foi, de faire valoir ses moyens dans le cadre de la procédure pénale, le cas échéant en épuisant les voies de recours à sa disposition. Elle ne peut pas attendre la procédure administrative pour exposer ses arguments (arrêt du TF du 01.07.2015 [1C_312/2015] cons. 3.1 et la jurisprudence citée).

c) Si les faits retenus dans la procédure pénale lient en principe les autorités administratives, il en va différemment des questions de droit, en particulier de l'appréciation de la faute et de la mise en danger (arrêt du TF précité cons. 3.3 et les références citées).

4. Selon l'article 27 al. 1 LCR, chacun se conformera aux signaux et aux marques ainsi qu’aux ordres de la police.

Selon l'article 31 al. 1 LCR, le conducteur devra rester constamment maître de son véhicule de façon à pouvoir se conformer aux devoirs de la prudence. Cela signifie qu'il doit être à tout moment en mesure de réagir utilement aux circonstances. En présence d'un danger et dans toutes les situations exigeant une décision rapide, il devra réagir avec sang-froid et sans excéder le temps de réaction compatible avec les circonstances (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, Commentaire suisse de la circulation routière [ci-après : Bussy et consorts], 4^e éd., 2015, p. 382 ad art. 31 LCR et les références citées).

5. a) Le recourant, bien que ne contestant pas que les faits retenus par les autorités pénales lient les autorités administratives, indique persister à les contester.

Comme l'a relevé à juste titre le département, il ressort du jugement du Tribunal de police du 10 janvier 2020 que l'analyse du fichier informatique concernant le lieu de l'accident avait montré que le système des feux fonctionnait une dizaine de minutes avant celui-ci et que la croix rouge était allumée sur la piste de gauche, si bien que l'intéressé aurait dû rester derrière le camion qu'il souhaitait dépasser. La Cour pénale, après avoir constaté qu'un problème de ventilateur était survenu dans les tunnels et en avait retardé l'ouverture qui intervient normalement à 5h30, a observé qu'un complément d'instruction avait confirmé que depuis 6h10, le signal était au rouge à l'endroit de l'accident qui était survenu à 6h21 et a considéré comme établi que la signalisation lumineuse fonctionnait au moment de l'accident. Ce sont ces faits qui doivent être retenus et qui constituent une violation des articles 27 al. 1 et 31 al. 1 LCR.

b) Le recourant estime par ailleurs que sa faute ne doit pas être qualifiée de grave. La faute grave peut, selon la jurisprudence, revêtir plusieurs formes découlant au minimum d'une négligence grossière. Une faute grave est ainsi donnée en cas de dol direct ou de dol éventuel, ce qui correspond à une faute intentionnelle, ou en cas de négligence consciente, soit lorsque l'auteur, ensuite d'une imprévoyance coupable, escompte que le résultat dommageable qu'il envisage comme possible ne se produira pas. Enfin, la faute grave peut encore être donnée en cas de négligence inconsciente, c’est-à-dire lorsque l’auteur, contrairement à ses devoirs, ne tient pas compte du fait qu’il met en danger les autres usagers. Tel sera le cas lorsque le conducteur est inattentif, qu’il apprécie mal une situation ou qu’il évalue mal les conséquences de son comportement. Ont été qualifiées de fautes graves certaines pertes de maîtrise avérées, notamment sur une autoroute dans une zone de chantier signalée (Bussy et consorts, op. cit. ch. 1.1 ss ad art. 16c LCR et la jurisprudence citée).

Il ressort du dossier que la signalisation de chantier était adéquate et fonctionnait. Le recourant prétend n’avoir pas vu les signaux. Dans ces circonstances, soit il n’a pas fait preuve de l’attention accrue qu’exigeait la situation, soit il a eu une inattention particulièrement grave, puisqu’il n’a pas vu les panneaux indiquant le chantier et la croix rouge qui fermait la voie de gauche de l’autoroute, sans quoi il n’aurait pas dépassé le camion en se déportant sur dite voie. Compte tenu des bonnes conditions de visibilité qui permettaient au recourant de remarquer la signalisation et du fait qu’il circulait sur l’autoroute, ce qui exige une attention particulière de la part du conducteur, dans les deux hypothèses, l’inattention imputée à l’intéressé est lourde et constitue une négligence grossière, ce qui suffit pour qualifier l’infraction de grave. L’appréciation du département ne prête pas flanc à la critique, malgré l’absence d’antécédents et de conduite sous l’effet de l’alcool ou d’autres substances. L’absence de vitesse excessive ne permet pas non plus de minimiser la faute du recourant. Enfin, c’est en vain qu’il allègue que vu que la route tournait sur la droite, il ne pouvait apercevoir la présence des balises de guidage avant de se retrouver directement face à elles. En effet, comme susmentionné, la signalisation lumineuse n’était pas défectueuse, puisque la croix rouge était allumée sur la piste de gauche, ce qui implique qu’il n’aurait pas dû se déporter sur cette piste pour dépasser un camion. Il ne saurait dès lors invoquer l’urgence de la situation et son caractère inattendu puisque, s’il avait respecté la signalisation, il ne se serait pas trouvé dans cette position.

En vain également, le recourant invoque l’article 16 al. 3 LCR selon lequel les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la durée du retrait du permis de conduire, notamment l’atteinte à la sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile. En effet, la durée minimale du retrait ne peut être réduite, si bien qu’en cas de faute grave, le permis de conduire doit être retiré pour 3 mois au minimum (art. 16c al. 2 let. a LCR).

6. Le recourant reproche aux autorités inférieures de n’avoir pas retenu une violation grave du principe de la célérité.

a) L’article 29 al. 1 Cst. féd. garantit à toute personne, dans une procédure judiciaire ou administrative, le droit à ce que sa cause soit traitée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de célérité ou, en d’autres termes, prohibe le retard injustifié à statuer. L’autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu’elle ne rend pas la décision, alors qu’il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l’affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable. Le caractère raisonnable du délai s’apprécie selon les circonstances particulières de la cause, eu égard notamment à la complexité de l’affaire, à l’enjeu du litige pour l’intéressé, à son comportement ainsi qu’à celui des autorités compétentes (ATF 143 IV 373 cons. 1.3.1).

En matière de circulation routière, la durée minimale du retrait de permis ne peut en principe pas être abaissée en raison d’une violation du droit d’être jugé dans un délai raisonnable ancré aux articles 29 al. 1 Cst. féd. et 6 § 1 CEDH (ATF 135 II 334 cons. 2.2). Le Tribunal fédéral a toutefois réservé des cas où cette durée était gravement dépassée, de sorte que la mesure de retrait aurait perdu tout effet éducatif ou d’amendement (ATF 135 précité cons. 2.3). Si la violation du principe de célérité a été constatée à plusieurs reprises dans la jurisprudence, il n’en a pas moins été retenu que, même dans l’hypothèse d’une durée jugée contraire au principe de célérité – en l’occurrence de 9 ans et 3 mois – elle ne pesait pas un poids important au point de justifier exceptionnellement de renoncer au retrait de permis de conduire (arrêt du TF du 21.08.2018 [1C_190/2018] cons. 5.1).

b) En l’espèce, le département a retenu que la durée du retrait avait été fixée au minimum légal et ne pouvait être abaissée en raison d’une violation du droit d’être jugé dans un délai raisonnable.

Si une violation du principe de la célérité a été reconnue pour la procédure pénale, la procédure administrative a quant à elle été menée sans retard après le jugement du Tribunal fédéral du 31 mars 2021. Le SCAN a en effet rendu sa décision qu’un peu plus de 8 mois après l’entrée en force du jugement pénal, après avoir donné l’occasion au recourant de déposer des observations. Ce dernier estime à tort que la mesure de retrait de permis aurait perdu tout effet éducatif ou d’amendement. En effet, la durée de la procédure jusqu’à la décision administrative est inférieure à 6 ans et ne dépasse pas les limites temporelles exposées dans la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. notamment arrêt du TF du 02.10.2019 [1C_208/2019] cons. 2.2 et les références citées). L’effet dissuasif de la mesure paraît dès lors toujours d’actualité. Enfin, c’est de façon pertinente que le département s’interroge sur la question de savoir si le recourant a pris la pleine mesure des conséquences qui auraient pu découler de sa perte de maîtrise, puisqu’il passe sous silence la présence de l’employé de la voirie sur les lieux qui aurait pu être grièvement blessé à défaut d’avoir eu le réflexe de sauter par-dessus la glissière de sécurité.

7. Le recours doit dès lors être déclaré mal fondé et rejeté. Les frais de la cause sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et n’a de ce fait pas droit à l’allocation de dépens (art. 48 LPJA a contrario).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais de la procédure par 880 francs, montant compensé par son avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 2 novembre 2022