Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 03.08.2023 [2C_71/2023]

 

 

 

 

A.                            X._________, ressortissant français né en 1987, a obtenu un diplôme de médecin et un titre postgrade de médecin praticien en France. Par attestations de reconnaissance du 30 mars 2016, le Département fédéral de l’intérieur a reconnu ces titres. Le 7 septembre 2016, l’intéressé a sollicité, par l’intermédiaire du Centre A._________, l’octroi d’une autorisation d’exercer à titre dépendant avec filière postgrade accréditée, en qualité de médecin assistant, à compter du 12 septembre 2016. Le 27 septembre 2016, le Service cantonal de la santé publique (ci-après : SCSP) lui a retourné sa demande et l’a invité à déposer une demande d’autorisation de pratiquer à titre indépendant en qualité de médecin travaillant sous sa propre responsabilité. Le SCSP a indiqué qu’une autorisation en tant que médecin assistant ne se justifiait pas, vu la reconnaissance, intervenue en mars 2016, du diplôme et du titre postgrade de X._________. L’intéressé a par conséquent sollicité, en date du 2 novembre 2016, une autorisation de pratiquer à titre indépendant (en son propre nom et à son propre compte). Dans le cadre de l’instruction de la demande, le SCSP a informé X._________ que l’octroi d’une autorisation de pratiquer ne donnait pas automatiquement le droit de facturer à charge de l’assurance obligatoire des soins (ci-après : AOS) et qu’il était soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de l’AOS, ce qui impliquait qu’il devait apporter la preuve du besoin. Par décision du 9 mars 2017, le Département des finances et de la santé (ci-après : DFS ou le département) l’a autorisé à pratiquer dans le canton de Neuchâtel en qualité de médecin. La décision précisait que cette autorisation ne préjugeait en rien de la pratique à la charge des assurances sociales.

Le 28 avril 2017, X._________ a sollicité du SCSP le droit de pratiquer à charge de l’AOS pour son installation future en cabinet de médecine générale au Centre A._________, indiquant avoir passé plusieurs mois à la permanence du centre médical et avoir pu se rendre compte, dans sa pratique quotidienne, qu’il existait une réelle demande de médecins généralistes. Dans le cadre de l’instruction de cette demande, l’Office des prestataires ambulatoires du SCSP (ci-après : l’office) a, le 9 mai 2017, prié l’intéressé de s’expliquer quant à la manière dont il avait facturé ses prestations durant les mois passés à la permanence de ce centre, alors qu’il ne bénéficiait pas de numéro code créancier (RCC). L’office a au surplus informé X._________ que tant et aussi longtemps qu’il n’était pas admis à facturer à charge de l’AOS, il ne pouvait facturer ses prestations, et lui a demandé de se conformer à la loi. En réponse à cette requête, X._________ a annoncé avoir facturé ses prestations, depuis son démarrage au Centre A._________, sous le numéro RCC du Dr B._________, son référent. Le 16 juin 2017, le SCSP a informé l’intéressé qu’au vu du fait qu’il avait facturé sous le numéro RCC du Dr B._________ alors qu’il n’était pas autorisé à facturer à charge de l’AOS, une procédure visant à proposer au DFS le retrait de son autorisation de pratiquer était engagée.

La procédure d’autorisation de pratiquer à charge de l’AOS a été suspendue, dans un premier temps dans l’attente des éléments nécessaires à établir la preuve du besoin. Après que ces éléments ont été déposés par X._________, le DFS a décidé de maintenir la suspension de cette procédure jusqu’à droit connu dans la procédure pouvant conduire à un éventuel retrait de l’autorisation de pratiquer de l’intéressé. Cette décision a été annulée par le Tribunal administratif fédéral (ci-après : TAF), qui a, par arrêt du 26 août 2019 [C-5089/2018], renvoyé le dossier au DFS afin qu’il statue sur la demande d’autorisation à facturer à charge de l’AOS dans les meilleurs délais. X._________ a été autorisé à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire par décision du 10 décembre 2019.

Par décision du 18 septembre 2018, le DFS a retiré à X._________ l'autorisation de pratiquer dans le canton de Neuchâtel en qualité de médecin, délivrée le 9 mars 2017. Par arrêt du 24 janvier 2020, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a annulé dite décision.

Le 28 août 2020, X._________ a saisi le DFS d'une demande d'indemnisation au sens de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (loi sur la responsabilité – LResp, RSN 150.10) dirigée contre la République et canton de Neuchâtel agissant par le DFS et le SCSP en précisant que la demande « résult[ait] de l'arrêt rendu le 26 août 2019 par le Tribunal administratif fédéral […] et qui a annulé la décision incidente prise par le Département des finances et de la santé le 3 août 2018 ». Il a allégué que, alors qu'il avait le projet de s'installer en qualité de médecin indépendant, il a été entravé par le fait que le département n'avait pas statué sur la possibilité pour lui de facturer à charge de l'assurance obligatoire des soins jusqu'au 1^er mars 2020. Il évaluait son dommage lié à l'ouverture retardée de son cabinet médical entre septembre 2018 et fin février 2020 à un montant de 129'884.60 francs, montant résultant de la différence entre le « salaire réalisé (net) » et un « salaire [de] médecin installé ». Le 22 octobre 2021, le Service juridique de l’Etat a transmis à la Commission cantonale de la responsabilité des collectivités publiques (ci-après : CORESP), entrée en fonction le 1^er octobre 2021, le dossier de la cause comme objet de sa compétence.

Par décision du 31 mai 2022, la CORESP a rejeté la requête en indemnisation après avoir informé les parties lors de l'audience de conciliation qu'un jugement séparé serait rendu sur la question de l'existence d'un possible cas de responsabilité qui supposerait un examen sous l'angle de l'article 5 al. 3 LResp et conduirait à une décision tranchant le principe de la responsabilité. Elle a écarté la thèse du demandeur selon laquelle le déni de justice que le TAF avait reproché au DFS d'avoir commis engagerait la responsabilité de l'Etat en application de l'article 5 al. 1 LResp sans qu'il soit besoin d'examiner si les conditions spécifiques de l'article 5 al. 3 LResp relatif à l'arbitraire, étaient réalisées. Elle a par ailleurs considéré qu'il ne ressortait pas de l'arrêt du TAF que la décision du département du 3 août 2018 serait arbitraire, ce dernier se bornant à exposer en quoi le département n'avait pas correctement fait usage de son pouvoir d'appréciation.

B.                            X._________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée de la CORESP en concluant à son annulation ainsi qu'à ce que, principalement et statuant au fond, la Cour dise que la responsabilité de l'Etat est engagée et renvoie la cause à la CORESP pour instruction et décision sur le dommage subi, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Il fait valoir qu'en cas de retard à statuer, il n'y a pas de décision à attaquer, si bien que dans une telle hypothèse, l'article 5 al. 3 LResp ne pourrait s'appliquer. Il doit en être de même dans le cas d'une suspension sine die de la procédure qui constitue également un déni de justice formel. Subsidiairement, il invoque que si l'acte illicite du déni de justice formel devait être examiné sous l'angle de l'arbitraire, cette condition serait réalisée ; qu'il n'appartenait pas au TAF d'examiner le caractère arbitraire ou non de la décision incidente et que le fait que le TAF a estimé que l'autorité inférieure avait abusé de sa large marge d'appréciation démontre que la décision était arbitraire tant dans son contenu que dans son résultat. Il ajoute que la décision entreprise n'a pas réellement fait une analyse du contenu de la décision incidente et de celle du TAF et n'a notamment pas tenu compte du fait que le TAF s'est borné à n'examiner que deux des arguments de la décision incidente pour déclarer qu'elle était sans pertinence.

C.                            Sans formuler d'observations, la CORESP s'en remet purement et simplement à sa décision du 31 mai 2022. Dans ses observations, l'Etat de Neuchâtel conclut au rejet du recours, sous suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                            Selon l'article 5 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (loi sur la responsabilité) (LResp) du 29 septembre 2020, la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur fonction sans égard à la faute de ces derniers (al. 1). Elle ne répond pas des dommages résultant des décisions de jugement ayant acquis force de chose jugée (al. 2). Les décisions et jugements modifiés après recours entraînent la responsabilité de la collectivité publique s'ils sont arbitraires (al. 3).

Les parties ne contestent pas qu'un acte illicite est en l'occurrence réalisé, mais divergent quant à la question de savoir si l'article 5 al. 3 LResp est applicable.

Un déni de justice formel au sens de l'article 29 Cst. féd. peut résulter de différents comportements de l'autorité, soit d'un refus expresse de statuer, du fait de ne statuer que partiellement, d'un retard sans droit à statuer ou du fait de décider à tort de suspendre la procédure (Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2018, n^o 1499 et 1500 et les références citées). Comme le dit à juste titre le recourant, qu'il s'agisse d'une omission, soit d'un retard sans droit à statuer ou d'un refus de statuer, ou d'une suspension à tort de la procédure, c'est la même institution qui est protégée par l'article 29 Cst. féd.

La garantie constitutionnelle unique résultant de l'article 29 Cst. féd. doit être protégée et, pour des raisons d'égalité de traitement, un déni de justice ne doit pas être traité différemment en matière de responsabilité de la collectivité publique s'il ressort, comme en l'espèce, d'une décision suspendant la procédure sine die, ou s'il résulte d'une absence de décision. En effet, l'administré ou le justiciable subit un dommage de même nature s'il doit attendre le déroulement de plusieurs instances pour obtenir en définitive raison ou s'il doit patienter parce que l'administration ou la justice tarde à statuer (Poltier, La responsabilité de l'Etat pour acte illicite, 2012, p. 74).

Le raisonnement du recourant selon lequel le seul fait que le déni de justice soit un acte illicite a pour conséquence qu'il ouvre la voie de l'indemnisation au sens de l'article 5 al. 1 LResp, ne saurait être suivi. Cette thèse a pour conséquence que la limitation introduite à l'article 5 al. 3 LResp serait vidée de son sens. Dès lors, quel que soit l'acte générateur du déni de justice, la clause limitative de la responsabilité des collectivités publiques neuchâteloises ancrée à l'article 5 al. 3 LResp s'applique.

3.                            En conséquence, il y a lieu d'examiner si la CORESP a retenu à tort que le département n'avait pas adopté un comportement arbitraire.

a) Selon une jurisprudence constante, l'arbitraire d'une décision ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Il faut encore que la décision en cause soit manifestement insoutenable. Tel est le cas si elle se trouve en contradiction évidente avec la situation effective, si elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Par ailleurs, pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable, il faut également qu'elle apparaisse comme telle dans son résultat (ATF 135 V 2 cons. 1.3, 134 I 263 cons. 3.1, 133 I 149 cons. 3.1 et les références citées).

Au plan fédéral, la loi ne contient pas de dispositions spécifiques concernant l'éventuelle responsabilité de la Confédération pour les actes juridiques annulés ou modifiés à la suite d'un recours. Le régime ordinaire de la responsabilité pour le « dommage causé sans droit » prévu à l'article 3 LRCF s'applique, mais la jurisprudence a néanmoins posé des conditions particulièrement strictes pour admettre l'existence d'un acte illicite. Ainsi, le comportement d'un fonctionnaire ou d'un magistrat n'est illicite que lorsque celui-ci viole un devoir essentiel à l'exercice de sa fonction. Le seul fait qu'une décision se révèle par la suite inexacte, contraire au droit ou même arbitraire ne suffit pas. Le Tribunal fédéral a estimé que le renvoi du législateur neuchâtelois à la notion d'arbitraire, par opposition à la notion de « manifestement arbitraire », n'interdit nullement aux autorités neuchâteloises d'appliquer par analogie les principes déduits de l'article 3 LRCF. Dans la mesure où la jurisprudence restrictive déduite de cet article limite la notion d'illicéité au sens de cette disposition, elle peut être a fortiori reprise pour limiter la notion d'arbitraire au sens de l'article 5 al. 3 LResp (arrêt du TF du 18.08.2010 [2C_158/2010] cons. 3.1 et les références citées).

Le recourant soutient que, vu que la marge d'appréciation du département était large, la simple constatation d'un abus du pouvoir d'appréciation suffirait à établir l'arbitraire.

Dans l'arrêt précité du 18 août 2010, le Tribunal fédéral a rappelé qu'il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, bien que restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré, se laisse guider par des considérations non objectives, étrangères au but visé par les dispositions applicables, ou viole des principes généraux du droit, telles l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité. Il a ajouté qu'il ressort de cette définition que les notions d'abus du pouvoir d'appréciation et d'arbitraire ne se recouvrent pas, la première étant définie plus largement que la seconde. L'abus du pouvoir d'appréciation peut certes résulter de l'application arbitraire d'une norme dans une situation donnée. En revanche, n'importe quel abus du pouvoir d'appréciation ne peut d'emblée être qualifié d'arbitraire. D'une manière générale, l'arbitraire est admis moins facilement que la simple violation du pouvoir d'appréciation par le Tribunal fédéral (cons. 3.3 et les références citées). Dès lors, seul l'abus manifeste ou qualifié du pouvoir d'appréciation relève de l'arbitraire.

4.                            Le TAF relève que pour décider d’une suspension de procédure, l’autorité dispose d’un large pouvoir d’appréciation et doit procéder à une pesée des intérêts où interviennent notamment l’exigence de célérité pouvant l’emporter dans des cas limites sur l’économie de la procédure et le risque de décisions contradictoires (cons.3.1.2).

Or, le département s’est fondé sur le risque de décisions contradictoires, la protection de la santé publique ainsi que le principe d’économie de procédure vu que la détermination de l’existence de besoin de couverture des soins au sens de l’arrêté cantonal y relatif requiert un travail conséquent. Force est de constater qu’il a dès lors effectué une pesée des intérêts et que certains des intérêts pris en considération sont ceux qu’il devait examiner. Certes, le TAF a considéré que la limitation instaurée par l’article 55a LAMal n’a pas pour but la protection de la santé publique, mais est une mesure extraordinaire de maîtrise de coûts mise à disposition des cantons pour répondre aux problèmes de l’augmentation importante du nombre de fournisseurs de prestations. S’il a estimé que la motivation de l’autorité inférieure était à cet égard non pertinente, on ne peut pas conclure que la décision était arbitraire, dans le sens défini ci-dessus. Le TAF s’est ensuite appliqué à démontrer que les conditions pour l’autorisation de pratiquer sous sa responsabilité professionnelle ne sont pas les mêmes que celles pour obtenir l’autorisation de facturer à charge de l’assurance obligatoire des soins. Il a relevé qu’étant donné que ces autorisations obéissent à des exigences distinctes, elles ne peuvent mener à des décisions contradictoires. Par ailleurs, il n’a pas examiné la motivation de l’autorité inférieure qui alléguait que la procédure en matière d’autorisation à facturer n’avait souffert d’aucun retard de par sa propre diligence, l’objet du litige portant sur des motifs ayant commandé la décision de suspension et non sur des critères pour déterminer si l’autorité aurait tardé dans l’instruction du dossier en raison de son inaction. Pour les mêmes motifs, il a considéré que l’argumentation du département en lien avec le degré de complexité de l’affaire était en l’occurrence sans pertinence. Enfin, il a indiqué peiner à suivre le raisonnement de l’autorité inférieure et à comprendre dans quelle mesure les « comportements » du recourant constituaient un motif de nature à suspendre la procédure dans le cas d'espèce, l'argumentation hétéroclite de l'autorité inférieure étant dénuée de pertinence. Il en a conclu :

«  Sur le vu de l'ensemble de ces éléments, on doit admettre que l'autorité inférieure n'avait pas des raisons suffisantes de surseoir à un examen du cas. En tout état de cause, un éventuel intérêt public dans le cas d'espèce ne pourrait l'emporter sur l'intérêt privé du recourant. (…) En l'espèce, on ne peut pas s'attendre à ce qu'un arrêt définitif soit rendu dans un délai approprié. Le Tribunal ne peut donc pas suivre la motivation de l'autorité inférieure qui a fait référence au seul prononcé à brève échéance de sa propre décision de retrait de l'autorisation de pratiquer au sens de l'art. 38 LPMéd et non d'une décision définitive. »

La Cour partage l'avis de la CORESP selon lequel le TAF a exposé en quoi le département n'avait pas fait correctement usage de son large pouvoir d'appréciation. Comme susmentionné, le département a pris en considération des intérêts (risque de décisions contradictoires, économie de procédure) qui ne sont pas étrangers à une prise de position concernant une suspension de procédure. Si la décision a été rendue en violation des principes valables pour la suspension d'une procédure, cela ne permet pas encore de qualifier la décision du 3 août 2018 d'arbitraire. Certes, le TAF a examiné l'affaire sous l'angle du déni de justice formel. Il n'en demeure pas moins qu'il ne ressort ni de la décision incidente attaquée ni de la décision du TAF que la première pourrait être qualifiée d'arbitraire et, contrairement à ce que semble penser le recourant, un abus du pouvoir d'appréciation même si ce dernier est large, ne conduit pas forcément à une décision arbitraire. Le fait que certains arguments de la décision incidente n'ont pas été examinés par le TAF ne change rien à cette appréciation. Si certains arguments ont été qualifiés de non pertinents, cela n'empêche pas que l'autorité inférieure a pris en considération des intérêts publics non dénués de pertinence.

5.                            a) Pour ces motifs, le recours doit être rejeté. La Cour de céans ayant pu statuer en toute connaissance de cause en l'état du dossier, qui comprend l'arrêt du TAF du 26 août 2019, il ne sera pas donné suite à la réquisition de preuve du recourant visant le dossier dudit tribunal.

b) Le recourant qui succombe supportera tous les frais de la cause qui seront fixés à 2'200 francs (art. 47 al. 1 LTfrais par renvoi de l'art. 47 al. 3 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'y a par ailleurs pas lieu de lui allouer des dépens et l'intimé qui est intervenu sans l'aide d'un mandataire et ne fait pas valoir de frais particuliers ne peut prétendre à des dépens.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Met à la charge du recourant les frais de la présente procédure par 2'200 francs, montant compensé par son avance.

3.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 16 décembre 2022