A. X.________, née en 1934, veuve, a présenté le 30 juin 2021 une demande de prestations complémentaires (ci-après : PC) auprès de l’Agence régionale AVS qui, après instruction, l’a transmise à la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) le 20 août 2021. La CCNC a invité l'intéressée à justifier la diminution de fortune constatée au cours des années 2003 et 2006 ainsi que l'augmentation de fortune intervenue en 2009 (courrier du 03.09.2021). La fille de l'intéressée a répondu que ses recherches n'ont pas permis de retrouver des documents bancaires ou fiscaux permettant d'établir ce qui s'était passé pendant les années en question et que sa mère, qui présente les premiers signes de démence et a dû être placée dans un home, n'a pas de souvenirs à ce sujet. Par deux décisions du 25 octobre 2021, concernant le mois de juin 2021 pour l’une et la période dès le 1er juillet 2021 pour l’autre, la CCNC a refusé le droit aux prestations complémentaires au motif que la fortune nette à prendre en considération (CHF 577'086) était supérieure à la limite ouvrant le droit aux PC (CHF 100'000). Dans ce cadre, elle a en particulier tenu compte d’une renonciation de fortune de 523'999 francs correspondant à une baisse non justifiée de la fortune depuis 2003. L’intéressée s’est opposée à ces décisions en contestant les montants retenus à titre de dessaisissement inadmissible et en faisant valoir que la diminution de sa fortune résulte de dessaisissements justifiés et admissibles, de sorte qu’elle a droit à des prestations complémentaires au vu du montant actuel de sa fortune.
Par décision sur opposition, la CCNC a partiellement admis l’opposition de l’intéressée en procédant à un nouveau calcul des montants, aboutissant à une fortune nette à prendre en considération de 352'690 francs. Dans le cadre de ce calcul, elle a en particulier tenu compte d’une renonciation de fortune globale de 469'603 francs intervenue entre 2002 et 2020, correspondant à une baisse non justifiée de la fortune pendant cette période, renonciation amortie à raison de 170'000 francs sur 17 ans pour aboutir à un solde de renonciation de fortune de 299'603 francs en 2021. Elle a ainsi maintenu son refus de PC au motif que la fortune à prendre en considération en 2021 (CHF 352'690 en tenant compte de ce solde de renonciation de fortune de CHF 299'603) excède la limite ouvrant le droit au PC (CHF 100'000).
B. X.________ recourt contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à l’annulation de la décision sur opposition du 22 août 2022 et de la décision du 25 octobre 2022 (recte : des deux décisions du 25.10.2021) et à l’octroi de prestations complémentaires à hauteur d’au moins 28'722.60 depuis le 1er juillet 2021 et de 33'433.00 francs dès le 1er septembre 2022. Elle reproche en substance à la CCNC de n’avoir pas tenu compte de ses "déficits de revenu" importants, de n'avoir pas compensé les dessaisissements intervenus entre 2003 et 2006 avec l'augmentation de fortune intervenue entre 2008 et 2009 et de ne pas avoir effectué la déduction annuelle de 10'000 francs depuis 1990 déjà.
C. La CCNC renonce à formuler des observations et conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable à ce titre.
b) La recourante conclut non seulement à l’annulation de la décision sur opposition attaquée du 22 août 2022, mais également à l’annulation de la décision initiale de l’intimée du 25 octobre 2022 (recte : des deux décisions initiales de l’intimée du 25.10.2021). Il faut à cet égard rappeler que la décision sur opposition du 22 août 2022 a remplacé la décision du 25 octobre 2021 et a déterminé l’objet de la contestation (arrêt du TF du 09.03.2023 [9C_60/2022] cons. 1 et les références citées). Ainsi, les deux décisions du 25 octobre 2021 n’existent plus en tant qu’objet de la contestation, de sorte que la conclusion tendant à leur annulation est irrecevable.
2. Dans le cadre de la réforme des PC, la modification du 22 mars 2019 de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (Loi sur les prestations complémentaires, LPC) est entrée en vigueur le 1er janvier 2021. Dès lors que le recours porte sur le refus par l’intimée d'une demande de PC formulée en juin 2021 et portant sur le droit aux PC dès le dépôt de la demande, le nouveau droit s'applique au litige.
3. Selon l'article 9a al. 1 let. a LPC, le droit aux PC n'est ouvert, pour les personnes seules, qu'à celles dont la fortune nette est inférieure à 100'000 francs. La fortune nette comprend les éléments auxquels une personne a renoncé (Directives concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI [DPC], Office fédéral des assurances sociales OFAS, ch. 2512.01).
Selon l'article 11a al. 2 LPC, les revenus, parts de fortune et droits légaux ou contractuels auxquels l'ayant droit a renoncé sans obligation légale et sans contre-prestation adéquate sont pris en compte comme s'il n'y avait pas renoncé. L'article 17b let. a OPC-AVS/AI précise qu'il y a dessaisissement de fortune notamment lorsqu'une personne aliène des parts de fortune sans obligation légale et que la contre-prestation n'atteint pas au moins 90 % de la valeur de la prestation. Pour qu'un dessaisissement de fortune puisse être pris en compte dans le calcul des prestations complémentaires, la jurisprudence soumet cet acte à la condition qu'il ait été fait sans obligation juridique, respectivement sans avoir reçu en échange une contre-prestation équivalente. Les deux conditions précitées ne sont pas cumulatives mais alternatives (ATF 131 V 329 cons. 4.4). Le moment déterminant pour établir la valeur des parts de fortune dessaisies et de la contre-prestation éventuelle est celui du dessaisissement (ATF 120 V 182 cons. 4b). Pour que l'on puisse admettre qu'une renonciation à des éléments de fortune ne constitue pas un dessaisissement, il faut que soit établie une corrélation directe entre cette renonciation et la contre-prestation considérée comme équivalente. Cela implique nécessairement un rapport de connexité temporelle étroit entre l'acte de dessaisissement proprement dit et l'acquisition de la contre-valeur correspondante (arrêt du TF du 11.07.2012 [9C_945/2011] cons. 6.2). Il y a lieu de prendre en compte tout dessaisissement sans limite de temps. Ainsi, la date à laquelle le dessaisissement a été accompli n'a, en principe, aucune importance (ATF 146 V 306 cons. 2.3.1).
L'article 11a al. 2 LPC contient une définition claire de la notion de dessaisissement qui faisait défaut dans le cadre de l'ancien article 11 al. 1 let. g LPC (abrogée au bénéfice de l'actuelle disposition de l'art. 11a al. 2 LPC), sans qu'il ne modifie toutefois la pratique antérieure en matière de renonciation à des ressources ou de dessaisissement de fortune (cf. ATF 140 V 267 cons. 2.2, 134 I 65 cons. 3.2 ; arrêt du TF du 17.07.2020 [9C_504/2019] cons. 2.2). Pour les biens de consommation ou les services, la contre-prestation est considérée comme adéquate si la preuve d'achat est apportée par la personne demandant les PC. Les jeux de hasard, les jeux de loterie et les jeux de casino n'offrent au contraire aucune contre-prestation adéquate et la fortune perdue de cette manière constitue un dessaisissement de fortune au même titre qu'une donation. Il en va de même lorsque la fortune a fait l'objet d'un investissement imprudent qu'une personne raisonnable n'aurait, au vu des circonstances, pas effectué (Message 16.065 du Conseil fédéral relatif à la modification de la LPC [Réforme des PC], du 16.09.2016; FF 2016 7249, commentaire ad art. 11a).
Lorsque la fortune diminue de façon substantielle sans que le bénéficiaire des prestations complémentaires puisse prouver l'utilisation qu'il en a faite, on suppose, en principe, qu'il y a dessaisissement (n° 3532.09 DPC). Si le bénéficiaire disposait de revenus suffisants pendant les années où la fortune a diminué, le montant du dessaisissement de fortune correspond à celui de la diminution de la fortune; à l'inverse, s'il ne disposait pas de revenus suffisants, le montant du dessaisissement de fortune correspond à la différence entre la diminution non justifiée de la fortune et la part de la fortune dépensée pour son entretien usuel (n° 3532.10 DPC). Le revenu est considéré comme suffisant s'il est supérieur à un montant forfaitaire applicable pour l'entretien usuel, et insuffisant s'il est inférieur à ce montant (n° 3532.11 DPC). Le montant forfaitaire pour l'entretien usuel est déterminé en multipliant le montant destiné à la couverture des besoins vitaux selon l'article 10 al. 1 let. a LPC par le facteur correspondant à la situation du bénéficiaire, tel que fixé à l'annexe 8 DPC (n° 3532.12 DPC). Le montant de la part de fortune qui a dû être utilisé pour l'entretien usuel en cas de revenus insuffisants correspond à la différence entre le montant forfaitaire pour l'entretien usuel applicable et le revenu effectif (n° 3532.15 DPC).
Le montant de la fortune qui a fait l’objet d’un dessaisissement au sens de l’article 11a al. 2 LPC et qui doit être pris en compte dans le calcul de la prestation complémentaire est réduit chaque année de 10'000 francs; le montant de la fortune au moment du dessaisissement doit être reporté tel quel au 1er janvier de l’année suivant celle du dessaisissement pour être ensuite réduit chaque année (art. 17e al. 1 et 2 OPC-AVS/AI, n° 3531.02 DPC).
4. Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. La vraisemblance prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 139 V 176 cons. 5.3, 125 V 193 cons. 2). Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a et la référence).
Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, en vertu duquel il appartient au juge d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants pour la solution du litige et d'administrer, le cas échéant, les preuves nécessaires. En principe, les parties ne supportent ni le fardeau de l'allégation ni celui de l'administration des preuves. Cette maxime n’est cependant pas absolue et doit être relativisée par son corollaire, soit le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués. Si le principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve, dans la mesure où, en cas d'absence de preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les conséquences. Cette règle ne s'applique toutefois que s'il se révèle impossible, dans le cadre de la maxime inquisitoire et en application du principe de la libre appréciation des preuves, d'établir un état de fait qui correspond, au degré de la vraisemblance prépondérante, à la réalité (ATF 139 V 176 cons. 5.2 et les références citées).
En particulier, dans le régime des prestations complémentaires, l'assuré qui n'est pas en mesure de prouver que ses dépenses ont été effectuées moyennant contre-prestation adéquate ne peut pas se prévaloir d'une diminution correspondante de sa fortune, mais doit accepter que l'on s'enquière des motifs de cette diminution et, en l'absence de la preuve requise, que l'on tienne compte d'une fortune hypothétique (arrêt du TF du 06.12.2022 [9C_246/2022] cons. 3.4).
5. a) Le litige porte sur la prise en considération par la CCNC de dessaisissements de fortune pour parvenir à une fortune nette supérieure au montant limite ouvrant le droit aux PC.
Pour établir l'ampleur des dessaisissements, la CCNC a tout d'abord rapporté dans un tableau, sur la base des taxations fiscales, les différentes diminutions de fortune survenues au fil des années, en limitant cet établissement aux diminutions intervenues depuis 2002. Il a ainsi dressé le tableau suivant qui tient compte de la fortune au 31 décembre de chaque année, sur la base des données résultant des données fiscales de l'intéressée, pour en déduire la diminution de fortune intervenue dans l'année:
La CCNC a ensuite examiné si pendant la période prise en considération, l'intéressée disposait de revenus suffisants. Pour ce faire, elle a comparé ses revenus effectifs avec le montant forfaitaire applicable pour son entretien usuel (montant selon l'art. 10 al. 1 let. a LPC – qui évolue selon les années – multiplié par le facteur 3,2 correspondant à une personne seule selon l'annexe 8 DPC). Le tableau dressé à cet effet indique ainsi le déficit de revenu ou, exprimé autrement, le montant qu'il est possible de retenir comme diminution justifiée de la fortune pouvant être mis en déduction du dessaisissement injustifié de fortune pour l'année considérée.
Enfin, dans un dernier tableau, la CCNC a comparé pour chaque année le déficit de revenu avec la diminution de fortune intervenue au cours du même exercice, pour déterminer au regard de chaque année concernée s'il existe un dessaisissement de fortune et, le cas échéant, son ampleur.
C'est de cette manière que la CCNC a abouti à un dessaisissement de fortune de 469'603 francs entre 2002 et 2020. Elle a effectué un amortissement annuel de 10'000 francs dès 2005 pour aboutir à un amortissement total de 170'000 francs en 2021, soit sur 17 ans. La CCNC retient ainsi qu'au 1er janvier 2021, le solde du dessaisissement se montait à 299'603 francs.
b/aa) La recourante conteste le dessaisissement retenu. Ce faisant, elle ne met pas en cause les chiffres retenus, qui se fondent sur ses déclarations fiscales. Elle conteste par contre les calculs effectués par la CCNC, lui reprochant de ne pas avoir tenu compte des "déficits de revenu", à tout le moins pour les années où il n'y a pas eu – ou peu – de dessaisissement. Elle fait valoir qu'elle a dû puiser dans sa fortune et essuyer ces "déficits de revenu" importants, sans qu'il importe que les prélèvements aient eu lieu la même année que leur utilisation ou plusieurs années auparavant. Elle explique qu'il était d'usage pour elle de retirer des sommes très importantes pouvant aller jusqu'à 100'000 francs et de les conserver chez elle, dans un coffre, en y prélevant petit à petit les montants nécessaires pour couvrir ses besoins courants, de sorte qu'une grande partie des "dessaisissements" a en réalité servi à couvrir ses besoins courants. Elle précise que le "dessaisissement" retenu pour 2003 a en partie été utilisé pour éponger les déficits de revenu de 2004 et 2005; que celui retenu pour 2006 a en partie été utilisé pour éponger les déficits de 2007 à 2011; que ceux retenus pour 2012 et 2013 ont été complètement utilisés pour éponger une partie des déficits de 2012 à 2020.
b/bb) La Cour de céans observe que les dessaisissements retenus par la CCNC portent sur les années 2003 (CHF 282'344), 2006 (CHF 154'757), 2012 (CHF 16'525) et 2013 (CHF 15'977) et que les montants retenus tiennent déjà compte, pour ces années-là, du montant forfaitaire pour l'entretien usuel (CHF 55'360 en 2003; CHF 54'752 en 2006; CHF 60'960 en 2012; CHF 61'472 en 2013). L'argument consistant à dire que le montant des dessaisissements retenus par la CCNC a en réalité été utilisé les années qui suivent pour couvrir ses besoins courants doit être écarté. D'une part, comme souligné plus haut, pour que l'on puisse admettre qu'une renonciation à des éléments de fortune ne constitue pas un dessaisissement, il faut que soit établie une corrélation directe entre cette renonciation et la contre-prestation considérée comme équivalente; cela implique nécessairement un rapport de connexité temporelle étroit entre l'acte de dessaisissement proprement dit et l'acquisition de la contre-valeur correspondante. En effet, il n'est pas possible de dépenser la contre-valeur d'un bien considéré précédemment comme dessaisi (arrêt du TF du du 11.07.2012 [9C_945/2011] cons. 6.2). Cela étant, faute de corrélation temporelle étroite entre les dessaisissements observés par la CCNC et les dépenses des années ultérieures invoquées par la recourante, destinées à couvrir les besoins courants, il n'est pas possible de considérer que les renonciations de fortune constatées en 2003, 2006, 2012 et 2013 ne constituent pas des dessaisissements. D'autre part, et indépendamment du fait que la recourante n'a fourni aucun élément concret qui permettrait de retenir qu'elle aurait effectivement conservé des montants d'argent importants à la maison, la Cour de céans ne discerne pas en quoi cette circonstance aurait une influence sur l'évolution de sa fortune, contrairement à ce qu'elle semble penser. En effet, tout élément de fortune, indépendamment de la forme qu'il revêt (par ex. comptes en banque ou sommes détenues en espèces à domicile) doit être annoncé aux autorités fiscales dans le cadre des déclarations d'impôt, à défaut de quoi le contribuable s'expose à une sanction pour infraction pénale (soustraction d'impôt art. 175 LIFD et art. 250 LCdir). La recourante n'a pas prétendu que les montants conservés à la maison n'auraient pas été pris en compte dans le cadre de la détermination annuelle de sa fortune.
c) La recourante reproche aussi à l'intimée de ne pas avoir tenu compte de l'augmentation de fortune intervenue entre 2008 et 2009 et qui compense partiellement les dessaisissements intervenus entre 2003 et 2006. Elle ne cite toutefois aucune disposition légale à l'appui de son argument. Or, la Cour de céans relève que le système mis en place dans le cadre des PC ne tient compte que des dessaisissements de fortune et ne permet pas d’opérer une compensation entre une augmentation de fortune et des dessaisissements intervenus au cours d’autres années. L'affirmation de la recourante selon laquelle "on ne peut pas tenir compte des diminutions de fortune et pas des augmentations" relève d'une option qui n'a pas été retenue par le législateur et qu'il n'appartient pas à la Cour de céans de discuter. Le grief de la recourante doit être écarté.
d) La recourante soutient enfin que la réduction de 10'000 francs par année sur les dessaisissements doit être opérée depuis 1990 et non pas seulement depuis 2003. Elle fait valoir que depuis 1985, elle a puisé d'importants montants pour faire face à ses besoins quotidiens; que le fait qu'aucune renonciation de fortune n'a été retenue pour les années antérieures à 2003 n'y change rien. Elle conclut ainsi à ce qu'un montant de 300'000 franc soit pris en considération à titre d'amortissement.
La Cour de céans comprend que la recourante se réfère à l'année 1990 parce que c'est au 1er janvier de cette année qu'est entré en vigueur l'ancien article 17a OPC-AVS/AI – dont le texte est repris dans l'actuel article 17e OPC-AVS/AI – prévoyant une réduction annuelle de 10'000 francs sur la part de fortune dessaisie à prendre en compte (modification de l'OPC [actuellement: OPC-AVS/AI] du 12.06.1989; RO 1989 1238), article accompagné d'une disposition transitoire prévoyant que si la renonciation à des parts de fortune est antérieure à l'entrée en vigueur de l'article 17a, les parts de fortune sont soumises à la réduction annuelle dès le 1er janvier 1990 au plus tôt.
Le système de réduction annuelle implique nécessairement un dessaisissement préalable sur lequel s'applique la réduction. Il ne peut pas y avoir de réduction avant la constatation d'un dessaisissement, et la réduction annuelle de 10'000 francs ne peut quoi qu'il en soit pas être supérieure au dessaisissement ou à son solde. Dans le cas d'espèce, la CCNC a retenu un premier dessaisissement en 2003, et depuis lors il est tenu compte d'une réduction annuelle de 10'000 francs. Cette manière de faire est conforme à la législation et n'appelle aucune critique. Le grief de la recourante doit être rejeté.
6. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite, et sans dépens (art. 61 let. a et g a contrario LPGA par renvoi de l'art. 1 LPC).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours dans la mesure de sa recevabilité.
2. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 7 septembre 2023