A. L’association X.________ (ci-après : l’association), à Z.________, a été instituée héritière de la totalité de la succession de feu A.________. Par décision du 12 avril 2022, le Service des contributions a fixé l’impôt sur les successions dû à 79'200 francs. L’association a élevé réclamation contre cette décision le 11 mai 2022 motivée par le fait que, parallèlement, elle sollicitait du Conseil d’Etat qu’il l’exonère de cet impôt au sens de l’article 10 al. 2 de la loi instituant un impôt sur les successions et sur les donations entre vifs (LSucc), du 1^er octobre 2022. Par courrier du 5 septembre 2022, le Conseil d’Etat a répondu à l’association, en se référant à une décision du 3 avril 2019 rejetant une précédente demande d’exonération, que sa position exposée à cette occasion demeurait valable, à savoir qu’il ne souhaitait pas faire usage de la faculté que lui offrait l’article 10 al. 2 LSucc.

B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, avec ou sans renvoi et à l’admission de sa demande d’exonération du 11 mai 2022. En résumé, elle se prévaut d’une violation, d’une part, de son droit d’être entendue et, d’autre part, de l’article 10 al. 2 LSucc.

C. Dans ses observations, le Conseil d’Etat conclut à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, sous suite de frais. Il relève que sa décision revêt un caractère politique prépondérant et qu’elle échapperait pour ce motif à la sphère de compétence de la Cour de droit public.

D. Les parties répliquent et dupliquent.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est à cet égard recevable.

2. a) L'article 29a Cst. féd. donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent toutefois, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. La garantie d'accès au juge est concrétisée par l'article 86 al. 2 LTF qui impose aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF).

b) En tant qu'exception à la garantie de l’accès au juge découlant de l’article 29a Cst. féd., l'article 86 al. 3 LTF doit être interprété de manière restrictive. Il trouve seulement application si l’aspect politique prévaut sans discussion (ATF 147 I 333 cons. 1 et 141 I 172 cons. 4.4.1). Le fait que la décision émane d'une autorité politique est certes un indice de son caractère politique, mais il n'est pas toujours déterminant. Lorsque des intérêts particuliers sont touchés, l’accès au juge n’est exclu que si les considérations politiques l’emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s’impose de manière indiscutable et relègue à l’arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (ATF 136 I 42 cons. 1.5.3-1.5.4). La notion de caractère politique prépondérant se caractérise notamment par l’absence de justiciabilité (ATF 144 I 81 cons. 5.3.2 ; arrêt du TF du 04.10.2018 [1C_260/2018] cons. 2). Du point de vue de la séparation des pouvoirs, qui joue un rôle dans cette constellation, un autre indice peut tenir au caractère politique de l’autorité ayant pris la décision ; il s’agit plus spécialement des décisions prises par les autorités politiques cantonales supérieures, c’est-à-dire par le parlement ou le gouvernement cantonal. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que le gouvernement est parfois appelé à rendre des décisions sans caractère politique prépondérant, notamment lorsque sa décision porte atteinte à des droits privés. Le fait que, dans la décision entreprise, l’administration puisse jouir d’un certain pouvoir d’appréciation ne saurait permettre de conclure au caractère politique du litige. Tel est en effet fort souvent le cas et intégrer cette circonstance à l’analyse du caractère politique prépondérant aurait pour conséquence de vider de son sens la règle du recours à une autorité judiciaire cantonale supérieure (Donzallaz, in Commentaire de la LTF, 3^e éd., 2022, ad art. 86, ch. 3.5.3 et les références).

c) N'ont ainsi pas été qualifiées de décisions présentant un caractère politique prépondérant, un décret du Grand Conseil du canton de Neuchâtel en tant qu’il portait sur la déclaration d’utilité publique des travaux d’aménagement de la route de contournement est de La Chaux-de-Fonds (arrêt du TF du 10.03.2022 [1C_51/2022]), une décision du Conseil d’Etat du canton de Neuchâtel modifiant les membres du Conseil d’administration du Réseau hospitalier neuchâtelois (arrêt du TF du 14.08.2019 [8C_429/2019]), une décision du Conseil d’Etat du canton de Vaud désignant un conseiller municipal de la Ville de Vevey (arrêt du TF du 14.05.2019 [1C_59/2019]), une décision du Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud refusant de communiquer les noms et adresses des invités à la réception du Président du Grand Conseil (arrêt du TF du 14.11.2018 [1C_597/2018]), un arrêté du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel concernant la planification hospitalière selon l'assurance sociale obligatoire des soins (arrêt du TF du 25.04.2012 [2C_825/2011] cons. 1.2.1) ou encore un arrêté du même Conseil d'Etat concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres équipements de médecine de pointe du canton (arrêt du TF du 10.07.2012 [2C_673/2012] cons. 3.2), ainsi qu’une décision portant sur l'exonération d'une fondation des droits d'enregistrement et/ou de succession (ATF 136 I 42).

La jurisprudence a en revanche admis le caractère politique prépondérant de l’élection d’un juge par le parlement cantonal (ATF 147 I 1), de l’établissement d’un plan directeur (ATF 147 I 433 cons. 2.2 non publié [1C_644/2019] ; 146 I 36), d’un crédit d’étude communal relevant de la politique économique (arrêt du TF du 19.09.2018 [2C_266/2018]), de la haute surveillance parlementaire sur l’activité de l’exécutif (ATF 141 I 172 cons. 4.4), de l’ouverture d’une enquête pénale à l’encontre d’un juge (ATF 135 I 113 cons. 1) ou d’un membre de l’exécutif cantonal (arrêt du TF du 11.11.2021 [1C_367/2021]) ou encore du classement d’une pétition par un parlement cantonal (arrêt du TF du 24.03.2020 [1C_155/2020] cons. 2.2).

d) En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante n’est pas une Eglise reconnue selon l’article 98 al. 1 Cst. NE et que, pour ce motif, elle n’est pas d’office exonérée de l’impôt sur les successions et les donations conformément à l’article 10 al. 1 let. e LSucc). Certes, l’alinéa 2 de cette disposition donne au Conseil d’Etat la faculté (« peut ») d’exonérer les autres communautés religieuses qui ont leur siège dans le canton. Dans la décision entreprise devant la Cour de céans, le Conseil d’Etat a toutefois indiqué ne pas souhaiter « faire usage de la faculté offerte par cette disposition légale ». D’une part, ce refus émane du gouvernement cantonal, soit une autorité politique supérieure et il ne prive pas la recourante d’un droit que la LSucc lui reconnaîtrait. D’autre part, l’article 10 al. 2 LSucc n’est pas une norme justiciable et la question de l’exonération fiscale des communautés religieuses non reconnues d’intérêt public présente à l’évidence un caractère politique prépondérant qui relègue à l’arrière-plan l’intérêt privé en jeu. Au-delà de l’intérêt financier de la recourante à obtenir l’exonération des droits de succession sur les biens dont elle a été instituée héritière par feu l’une de ses membres, c’est avant tout l’intérêt politique consistant à mettre, du point de vue fiscal, sur le même pied d’égalité Eglises reconnues et communautés religieuses non reconnues qui prédomine. On ne saurait par ailleurs nier que les enjeux liés à l’octroi de privilèges fiscaux aux communautés religieuses non reconnues ne sont pas si éloignés de ceux qui président à leur reconnaissance au sens de l’article 99 Cst. NE. Or ce mandat constitutionnel, qui demeure non rempli après le rejet en votation populaire, le 28 septembre 2021, de la loi sur la reconnaissance d’intérêt public des communautés religieuses, présente une composante politique prééminente, dont l’exonération fiscale de ces mêmes communautés n’est pas moins empreinte.

e) Il suit de ce qui précède que la décision du Conseil d’Etat du 5 septembre 2022 revêtant un caractère politique prépondérant, elle constitue de ce fait une exception à la garantie de l’accès au juge prévue à l’article 29a Cst. féd., respectivement à l’article 86 al. 3 LTF, et ne peut pas faire l’objet d’un recours à la Cour de droit public.

Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable, aux frais de la recourante (art. 47 al. 1 LPJA) et sans allocation de dépens (art. 48 LPJA a contrario).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Met à la charge de la recourante les frais de la cause par 2'750 francs, montant compensé par son avance.

Neuchâtel, le 15 décembre 2023