Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 30.04.2024 [9C_213/2024]

A. A.X.________ et B.X.________ sont mariés et parents de deux enfants, nés en 2003 et 2008. Pour la période fiscale 2020, ils ont déclaré un revenu net imposable de 67'723 francs et une fortune nette de 103'503 francs. Sous chiffre 6.8 de leur déclaration, ils ont déduit un montant de 6'400 francs à titre de primes d’assurances-vie, maladie, accidents et intérêts des capitaux d’épargne.

Se ralliant aux montants déclarés (arrondis à CHF 67'700 et CHF 103'000), le Service des contributions (ci-après : le service) leur a notifié, en date du 2 décembre 2021, notamment une décision de taxation définitive pour l’année 2020 fixant l’impôt direct cantonal et communal (ci-après : ICC) à hauteur de 8'930.65 francs.

Les intéressés ont adressé au service une réclamation contre cette décision, en alléguant notamment avoir payé pour toute la famille environ 16'000 francs de primes pour l’assurance obligatoire des soins, sans toucher de subsides LAMal, et n’avoir pu déduire fiscalement qu’un montant de 6'400 francs à ce titre. Critiquant le fait que les forfaits prévus par la loi neuchâteloise n’avaient pas été adaptés (ou que faiblement dans le cadre de la compensation de la progression à froid), quand bien même les primes de l’assurance-maladie obligatoire avaient fortement augmenté ces dernières années, ils ont dénoncé une diminution de leur pouvoir d’achat et une imposition inéquitable contraire aux principes constitutionnels de la capacité contributive et de l’égalité de traitement entre les contribuables. Considérant qu’ils devaient, comme pour les autres prélèvements sociaux obligatoires, pouvoir déduire la totalité des primes de l’assurance-maladie obligatoire payées, ils ont demandé à ce qu’une nouvelle taxation soit émise à leur égard à hauteur de 51’700 francs. Par ailleurs, ils ont fait valoir, sur la base d’une simulation de calcul de la charge fiscale, qu’ils avaient été imposés en tant que couple marié de manière plus défavorable que s’ils vivaient en concubinage, ce qui était contraire au principe de l’égalité de traitement.

Par décision sur réclamation du 9 février 2022, le service a confirmé que la taxation des intéressés avait été établie conformément aux dispositions légales et a rejeté leur réclamation.

B. A.X.________ et B.X.________ interjettent recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision sur réclamation dont ils demandent l’annulation en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que celle-ci soit remplacée par une nouvelle décision relative à l’impôt cantonal et communal 2020 en arrêtant le revenu imposable de l’année 2020 à 56'700 francs. Reprenant en substance les arguments développés dans leur réclamation concernant les déductions forfaitaires des primes d’assurance-maladie et le barème de l’impôt sur le revenu prévus dans la législation cantonale, ils allèguent toutefois un montant différent s’agissant du montant payé à titre de primes pour l’assurance obligatoire des soins (CHF 11'000 au lieu de CHF 16'000) et adaptent en conséquence le montant du revenu imposable sur lequel ils demandent à être taxés (CHF 56'700 au lieu de CHF 51'700).

C. Sans formuler d’observations, le service intimé conclut au rejet du recours.

D. Sans passer par leur mandataire, les recourants déposent notamment une copie de leur déclaration fiscale 2021, une simulation de calcul de la charge fiscale pour 2021 et les décisions de taxation définitive pour la période 2021 (ICC et impôt fédéral direct [ci-après : IFD]) qui leur ont été notifiées en date du 9 décembre 2022 et dont ils contestent également la contenance.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) La décision attaquée délimite à l'égard du recourant le cadre matériel admissible de l'objet du litige. Elle constitue ainsi la base de la procédure devant l'instance judiciaire, en même temps qu'elle en pose les limites (ATF 122 V 34 cons. 2a). La contestation ne saurait excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou, d'après une interprétation correcte de la loi, aurait dû se prononcer de manière contraignante. L'objet d'une procédure ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances (Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 554 ss).

b) En l’espèce, la décision sur réclamation du 9 février 2022 fixe le cadre du litige pouvant être porté devant la Cour de céans. Or, celle-ci ne traite que de la taxation définitive relative à l’ICC pour la période fiscale 2020. Les décisions de taxation concernant l’année 2021 et les griefs élevés à cet égard après le recours, excèdent par conséquent l’objet de la contestation sur laquelle la Cour de céans peut ici se prononcer.

Par ailleurs, ces décisions de taxation, qui ouvrent la voie d’une réclamation dans les 30 jours auprès du Service des contributions, ne peuvent sans un tel préalable être prises en considération dans la présente procédure de recours. Cela étant, on relèvera que les justiciables, qui se sont à tort adressés le 27 décembre 2022 à la Cour de céans, ont fait parvenir le même envoi recommandé à leur mandataire et au service intimé, de sorte que, quoi qu’il en soit, le délai de réclamation a, cas échéant, été sauvegardé et que le service compétent, d’ores et déjà saisi, peut statuer sur cette question sans que la contestation formulée à cet égard ne doive lui être formellement transmise.

3. Les recourants critiquent le plafonnement de la déduction cantonale des primes de l'assurance obligatoire des soins, qu’ils estiment contraire à la Constitution fédérale (art. 8 et 127 al. 2 Cst. féd.) et à la Constitution cantonale (art. 8 Cst. NE). Ils font valoir qu’en raison de son inconstitutionnalité, cette déduction ne peut leur être appliquée (art. 190 Cst. féd. et 86 Cst. NE).

a) En matière fiscale, le principe d’égalité de l’article 8 al. 1 Cst. féd. (et, par analogie, de l’art. 8 Cst. NE de même teneur) est concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par celui de l'imposition selon la capacité économique. Le principe de la généralité de l'impôt exige que toute personne ou groupe de personnes soit imposé selon la même réglementation juridique : les exceptions qui ne reposent sur aucun motif objectif sont inadmissibles. D'après le principe d'imposition selon la capacité économique de l'article 127 al. 2 Cst. féd., toute personne doit contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge fiscale doit être adaptée à la substance économique à la disposition du contribuable (ATF 141 II 338 cons. 3.2, 136 II 88 cons. 5.2, 133 I 206 cons. 6 et 7, 99 Ia 638 cons. 9).

Chaque personne ou groupe de personnes ayant un revenu identique doit payer un montant d'impôt équivalent (équité fiscale horizontale); les personnes qui ont des revenus différents doivent être imposées différemment. Un contribuable qui a un revenu bas ne saurait devoir payer autant d'impôts qu'un contribuable qui a un revenu élevé (équité fiscale verticale). Il n'est que justice de ne pas réclamer le paiement d'un impôt à quelqu'un qui n'en a pas les moyens. Avec ces trois règles fondamentales, le principe permet de donner un contenu à la notion de justice fiscale aussi bien horizontale que verticale. Il faut néanmoins relever que le principe de la capacité économique (comme la notion de justice fiscale) constitue un concept juridique indéterminé. Sous l'angle de la capacité économique et de la charge fiscale, la situation des différents contribuables se prête relativement facilement à une comparaison horizontale, soit entre contribuables ayant à disposition un même revenu. En revanche, à la lumière du principe de la capacité économique, il est plus difficile de déterminer de combien l'impôt doit augmenter lorsque le revenu augmente d'un montant déterminé, de façon à établir des conditions d'imposition comparables sous l'angle de la capacité économique. Dans ces conditions, il est plus difficile de procéder à une comparaison verticale, ce qui confère au législateur une marge d'appréciation (ATF 141 II 338 cons. 3.2, 133 I 206 cons. 7.2).

Les principes découlant de l'article 127 Cst. féd. sont des droits fondamentaux au même titre que le droit général à l'égalité (art. 8 Cst. féd. et art. 8 Cst. NE). Le législateur cantonal est par conséquent aussi tenu de les respecter dans l'aménagement de son système fiscal, en particulier dans celui des impôts directs (ATF ATF 141 II 338 cons. 3.2, 133 I 206 cons. 6.2 et les références citées).

b) Les tribunaux appliquent le droit fédéral et le droit cantonal. Ils n’appliquent pas les dispositions législatives ou réglementaires qui sont contraires à un droit supérieur. Sont réservées les règles du droit fédéral relatives à l’application des lois fédérales (art. 86 Cst. NE). Selon la jurisprudence, les tribunaux cantonaux ont l'obligation, sur demande, de contrôler à titre préjudiciel la compatibilité du droit cantonal applicable avec la Constitution fédérale (ATF 127 I 185 cons. 2). Si, à l'issue d'un tel contrôle, la norme s'avère inconstitutionnelle, la juridiction compétente ne saurait formellement annuler celle-ci, mais pourrait modifier la décision qui l'applique (arrêt du TF du 21.04.2020 [6B_99/2020] cons. 2.3 et les références citées).

A teneur de l'article 190 Cst. féd., le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer les lois fédérales. Selon la jurisprudence, même s'il doit appliquer les lois fédérales, le Tribunal fédéral est habilité à en contrôler la constitutionnalité. Il peut procéder à une interprétation conforme à la Constitution d'une loi fédérale, si les méthodes ordinaires d'interprétation laissent subsister un doute sur son sens. L'interprétation conforme à la Constitution trouve toutefois ses limites lorsque le texte et le sens de la disposition légale sont absolument clairs, quand bien même ils seraient contraires à la Constitution. Lorsqu'une violation de la Constitution est constatée, la loi doit néanmoins être appliquée et le Tribunal fédéral ne peut qu'inviter le législateur à modifier la disposition en cause. L'obligation d'application de l'article 190 Cst. féd. ne vaut en principe pas pour les lois cantonales, sauf lorsque le droit cantonal constitue un acte d'exécution de la législation fédérale. Tel est le cas lorsque la loi fiscale cantonale reprend sans le modifier le droit harmonisé de la Confédération tel qu'il est prévu par la loi sur l'harmonisation fiscale (arrêt du TF du 21.07.2010 [2C_162/2010] cons. 2.4 et les références citées).

c) La Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes; elle prend en considération les efforts des cantons en matière d'harmonisation (art. 129 al. 1 Cst. féd.). L'harmonisation s'étend à l'assujettissement, à l'objet et à la période de calcul de l'impôt, à la procédure et au droit pénal en matière fiscale. Les barèmes, les taux et les montants exonérés de l'impôt, notamment, ne sont pas soumis à l'harmonisation fiscale (art. 129 al. 2 Cst. féd.).

Sur cette base constitutionnelle, le législateur a adopté la LHID, qui désigne les impôts directs que les cantons doivent prélever et fixe les principes selon lesquels la législation cantonale les établit (art. 1 al. 1 LHID).

L'article 9 LHID traite des déductions pouvant être défalquées du revenu imposable et les énumère. Il ressort de la lettre de cette disposition que les déductions autorisées sur le revenu y sont réglées exhaustivement. Ainsi les dépenses d'acquisition du revenu sont définies à l'article 9 al. 1 LHID. L'article 9 al. 2 LHID donne une liste exhaustive des déductions sociopolitiques autorisées (déductions générales ou anorganiques). En font partie les versements, cotisations et primes d'assurance-vie, d'assurance-maladie et d'assurance-accidents ainsi que les intérêts des capitaux d'épargne du contribuable et des personnes à l'entretien desquelles il pourvoit, jusqu'à concurrence d'un montant déterminé par le droit cantonal, qui peut revêtir la forme d'un forfait (art. 9 al. 2 let. g LHID). Les cantons ont l'obligation de reprendre ces déductions au plan cantonal, une compétence cantonale n'étant réservée que dans certains cas et son étendue expressément limitée au choix des montants des déductions. Il résulte en particulier du texte de la LHID, qui prévoit la déduction "jusqu'à concurrence d'un montant déterminé par le droit cantonal", que les cantons sont tenus de limiter le montant des déductions générales prévues à l'article 9 al. 2 let. g LHID, de manière à respecter le sens et l'esprit de cette disposition, même si la LHID ne donne aucune précision sur le montant que les cantons doivent fixer dans leur législation (arrêt du TF du 04.01.2022 [1C_297/2021] cons. 3.2.1 et la référence citée).

Si l'article 9 al. 2 let. g LHID ne laisse aucune marge de manœuvre en faveur des cantons autre que la possibilité de fixer le montant des déductions, ils n'en sont pas moins tenus de plafonner celles-ci, comme le rappelle le texte de cette disposition ainsi que la jurisprudence. Les cantons ne sont pas non plus totalement libres dans la limitation de ce montant. Le Tribunal fédéral a en effet déjà jugé que les primes d'assurances de rente viagère visées à l'article 9 al. 2 let. g LHID ne pouvaient faire l'objet que d'une déduction très partielle, et que des plafonds si élevés qu'ils autorisaient de fait les contribuables à déduire le plus souvent l'intégralité de primes périodiques substantielles ainsi qu'une partie appréciable, voire la totalité, des primes uniques, n'était pas admissible sous l'angle de la LHID. Cette jurisprudence peut aussi s'appliquer à la déduction des primes d'assurance-maladie, visées à l'article 9 al. 2 let. g LHID aux côtés des versements, cotisations et primes d'assurance-vie, comme les primes d'assurances de rente viagère, ainsi que les intérêts des capitaux d'épargne. A cela s'ajoute que le Tribunal fédéral a considéré que l'obligation de souscrire une assurance-maladie ne conduisait pas à une déduction complète des primes relatives à l'assurance obligatoire, contrairement à la pleine déduction des primes des deux piliers obligatoires de la prévoyance vieillesse (arrêts du TF du 04.01.2022 [1C_297/2021] cons. 3.2.3 et les références citées, et du 21.07.2010 [2C_162/2010] cons. 6.4 et les références citées).

De plus, la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct du 14 décembre 1990 (LIFD) prévoit une déductibilité très partielle des primes d’assurance-maladie et d’assurance-accidents à concurrence d’un montant global de 3'500 francs (CHF 3'600 depuis le 01.01.2023) pour les époux vivant en ménage commun et de 1'700 francs (CHF 1'800 depuis le 01.01.2023) pour les autres contribuables. Le principe de cohérence veut que, dans un souci d'harmonisation verticale, le droit cantonal soit interprété de la même manière que le droit fédéral, étant précisé qu'il n'existe aucune différence significative entre l'article 33 al. 1 let. g LIFD et l'article 9 al. 2 let. g LHID (arrêt du TF du 04.01.2022 [1C_297/2021] cons. 3.2.3 et la référence citée).

Une telle interprétation restrictive de la déductibilité des primes d'assurance-maladie s'inscrit dans le cadre de la LHID. Il s'agit en effet de déductions générales ou anorganiques, non liées à l'acquisition du revenu mais à la détermination de la capacité contributive subjective. Les déductions anorganiques sont accordées en général pour des motifs extra-fiscaux, jusqu'à un montant déterminé, les dépenses pour lesquelles elles sont admises constituant une utilisation du revenu. Les déductions anorganiques ont pour but d'adapter – de manière schématique – la charge d'impôt à la situation personnelle et économique particulière de chaque catégorie de contribuables, conformément au principe de l'imposition selon la capacité contributive de l'article 127 al. 2 Cst. féd. Ces déductions doivent être interprétées restrictivement. Par conséquent, elles ne sauraient outrepasser les montants effectivement payés par le contribuable pour ce faire, sous peine de contredire le sens et l'esprit de la LHID et de permettre dans les faits des déductions bien plus importantes que celles exhaustivement énumérées par cette loi (art. 9 al. 4 LHID; arrêt du TF du 04.01.2022 [1C_297/2021] cons. 3.2.3 et les références citées).

La réglementation légale en matière de déductions comprend nécessairement un certain schématisme en raison de la multiplicité des situations individuelles à considérer, ce qui est toutefois, de manière générale, compatible avec les principes ancrés à l'article 127 Cst. féd. Le Tribunal fédéral a retenu à plusieurs reprises qu'il n'est pas réalisable, pour des raisons pratiques, de traiter chaque contribuable de façon exactement identique d'un point de vue mathématique et que, de ce fait, le législateur est autorisé à choisir des solutions schématiques. S'il n'est pas possible de réaliser une égalité absolue, il suffit que la réglementation n'aboutisse pas de façon générale à une charge sensiblement plus lourde ou à une inégalité systématique à l'égard de certaines catégories de contribuables. A cela s'ajoute que les possibilités de comparer les différentes situations restent limitées et qu'en cherchant à résoudre une inégalité, il existe un risque d’en créer de nouvelles (ATF 141 II 338 cons. 4.5 et les références citées; arrêt du TF du 19.11.2020 [2C_380/2020] cons. 4.3).

d) En droit neuchâtelois, la loi du 21 mars 2000 sur les contributions directes (LCDir) régit notamment la perception par le canton de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur la fortune des personnes physiques (art. 1 al. 1 let. a LCDir). L’impôt sur le revenu a pour objet tous les revenus du contribuable, qu’ils soient uniques ou périodiques, en espèces ou en nature et quelle qu’en soit l’origine (art. 19 al. 1 LCDir). Le revenu net se calcule en défalquant du total des revenus bruts les déductions générales et les frais mentionnés aux articles 29 à 36 LCDir, dans la mesure où ils sont effectivement supportés durant la période de calcul (art. 28 LCDir). Font partie des déductions générales, conformément à l’article 36 al. 1 let. g LCDir, les primes d’assurance-vie, d’assurance-maladie, ainsi que les intérêts des capitaux d’épargne au profit du contribuable, le cas échéant de son conjoint et des personnes à sa charge au sens de l’article 39, jusqu’à concurrence d’un montant global de 4'800 francs pour les contribuables mariés vivant en ménage commun et d’un montant de 2'400 francs pour les autres contribuables; ces montants sont augmentés de 25 % pour les contribuables qui ne versent pas de cotisations selon les lettres e et f (i.e. cotisations de prévoyance professionnelle et de prévoyance individuelle liée). Ils sont augmentés de 800 francs pour chaque personne pour laquelle le contribuable peut faire valoir une déduction au sens de l’article 39 al. 1 et 2 LCDir (i.e. enfants mineurs et enfants majeurs poursuivant un apprentissage ou des études dont il assume pour l’essentiel l’entretien).

4. a) En l’espèce, il ressort clairement du texte de l’article 9 al. 2 let. g LHID et de la jurisprudence restrictive du Tribunal fédéral y relative que les cantons ne disposent, en matière de déductibilité des primes de l’assurance obligatoire des soins, que d’une compétence résiduelle limitée. S’ils sont compétents pour fixer le montant des déductions à ce titre, les cantons sont contraints de les plafonner, de manière à n’accorder dans ce cadre qu’une déduction très partielle des primes effectivement payées. Bien plus, le Tribunal fédéral a expressément exclu la possibilité pour les cantons de prévoir une déduction complète des primes relatives à l’assurance obligatoire des soins à l’instar de la pleine déduction des primes des premier et deuxième piliers obligatoires et a précisément considéré que l’obligation de souscrire une assurance-maladie ne pouvait conduire à une telle solution.

Au-delà du cadre imposé aux cantons par l’article 9 LHID, qui énumère et définit de manière exhaustive les déductions anorganiques pouvant être accordées, le Tribunal fédéral a au surplus admis la conformité de cette réglementation légale avec les principes ancrés à l’article 127 Cst. féd., en soulignant qu’en raison de la multiplicité des situations individuelles pouvant se présenter, une égalité absolue n’était pas réalisable et qu’il était par ailleurs difficile de procéder à une comparaison verticale sous l’angle de la capacité économique, ce qui justifiait un certain schématisme et une adaptation de la charge fiscale en fonction de catégories de contribuables.

Au vu de ce qui précède, force est de constater que les forfaits limités prévus par l’article 36 al. 1 let. g LCDir sont conformes au sens et à la lettre de l’article 9 al. 2 let. g LHID et qu’il sont également compatibles avec les principes constitutionnels régissant l’imposition ancrés à l’article 127 Cst. féd., respectivement avec le droit général à l'égalité (art.129 et art. 8 Cst. NE). Plus généreux que les montants prévus par le législateur fédéral pour l’IFD (art. 33 al. 1 let. g LIFD), ces forfaits prévoient une déductibilité partielle des primes d’assurances et des intérêts d’épargne sous forme schématique, sans créer d’inégalité systématique à l’égard de certaines catégories de contribuables. Dans ces circonstances, l’argumentation des recourants visant à assimiler les déductions des primes d’assurance-maladie aux autres prélèvements obligatoires, au titre de l’obligation de souscrire une telle assurance, ne s’inscrit pas dans la systématique voulue et dictée par le législateur fédéral et le constat que les primes augmentent plus rapidement que le montant des déductions accordées à l’article 36 al. 1 let. g LCDir ne permet pas de sanctionner le droit cantonal pour violation de l’article 127 al. 2 Cst. féd. Enfin, on relèvera que le montant des primes de l’assurance-maladie n’est ni lié ni proportionnel à un éventuel revenu et que les déductions accordées à ce titre, fondées sur des motifs généraux et extra-fiscaux, le sont en fonction de la situation personnelle du contribuable, indépendamment de son pouvoir d’achat. Ainsi, les recourants, qui peuvent prétendre, sous réserve du versement de subsides, à l’application des mêmes forfaits qu’un autre couple marié avec deux enfants à charge, ne sauraient sous cet angle se prévaloir d’une quelconque discrimination.

b) Par ailleurs, on ne saurait non plus admettre le grief relatif au traitement défavorable des couples mariés, par rapport aux couples vivant en concubinage (sur la question de l’égalité de traitement, cf. cons. 3a et 3c ci-dessus). Comme pour les déductions, la jurisprudence admet pour les barèmes une adaptation schématique de la charge d’impôt, par catégories de contribuables et en fonction de la situation personnelle et économique, et considère, faute de pouvoir atteindre une égalité absolue, qu’une réglementation légale est compatible avec les principes de l’article 127 Cst. féd., pour autant qu’elle n’aboutisse pas de façon générale à une charge sensiblement plus lourde ou à une inégalité systématique à l’égard de certaines catégories de contribuables (cf. ATF 141 II 338 précité cons. 4.5). En l’occurrence, la simulation de calcul produite par les recourants constitue une hypothèse théorique parmi la multiplicité des situations individuelles qui pourraient se présenter et ne saurait démontrer une discrimination générale en défaveur des couples mariés. Le fait de comparer leur taxation à titre d’époux à un cas d’espèce différent, où la fortune, l’entretien des enfants et les déductions y relatives seraient attribués au seul recourant, respectivement où la recourante serait imposée à titre de personne seule sans fortune ni enfant à charge, met en balance deux constellations personnelles et familiales qui ne sont pas soumises à la même approche en matière d’imposition (taxation conjointe des époux / taxation séparée). Conforme aux ajustements légaux et aux distinctions schématiques destinées à assurer une "certaine" égalité de traitement, l’article 40b^bis LCDir, qui prévoit un système progressif par catégories en fonction de la situation économique (al. 1 et 2) et de la situation personnelle des contribuables (al. 3) et qui est appelé à s’appliquer à tous les cas de figures susceptibles de se présenter, ne saurait être considéré comme contraire à l’article 127 Cst. féd., sur la base de l’unique exemple fictif ici envisagé. Faute de désigner une inégalité manifeste et systématique à l’encontre d’une catégorie particulière de contribuables, la différence de traitement invoquée par les recourants, qui sont d’ailleurs soumis au même barème et à la même charge d’impôt que les autres époux avec enfants présentant une situation économique équivalente, ne prête pas non plus le flanc à la critique.

5. Pour toutes ces raisons, le recours doit être rejeté et la décision sur réclamation attaquée confirmée.

Vu le sort de la cause, les frais sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 47 al. 1 LPJA) et il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 1'200 francs et les débours par 120 francs, montants compensés par leur avance de frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 13 février 2023