Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 08.04.2024 [9C_623/2023]

 

 

 

 

A.                               X.________, titulaire d’une raison individuelle a adressé le 31 décembre 2022 à la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) des formulaires de « demande d'allocation pour perte de gain COVID-19 en cas de perte de gain à partir du 17 septembre 2020 » pour les mois d'octobre 2020 à janvier 2021 et de mars 2021 à avril 2022 en raison d'une limitation significative de son activité indépendante. Par décision du 5 janvier 2023, la CCNC a indiqué ne pouvoir prendre en considération ces demandes étant donné qu'elles auraient dû lui parvenir au plus tard le 31 mai 2022. Elle a confirmé ce prononcé par décision sur opposition du 20 avril 2023.

B.                               X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition précitée en concluant à sa révision et à ce que lui soit reconnu son droit à l'indemnité d'allocation de perte de gain (ci-après : APG) pour la période demandée. Il fait valoir qu'il n'a pas été informé de la date limite pour déposer une telle demande et que le délai habituel de 5 ans est dès lors applicable. Il fait également valoir une violation du principe de l'égalité de traitement, les demandes d'APG étant traitées différemment en fonction du type d'assurance et invoque des « droits acquis et légitime confiance » étant donné qu'il n'a pas été informé du délai spécifique.

C.                               La CCNC conclut au rejet du recours sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                                Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                                a) La loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (loi COVID-19, RS 818.102), adoptée par le Parlement le 25 septembre 2020, a, à son article 15 (entré en vigueur avec effet rétroactif au 17.09.2020), fourni la base légale nécessaire pour la prolongation de l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus au-delà du 16 septembre 2020 (échéance de la validité de l’ordonnance sur les pertes de gain en cas de coronavirus fondée sur le droit de nécessité), tout en redéfinissant les conditions d’octroi.

Conformément à l’article 15 de la loi COVID-19, dans sa teneur applicable dès le 17 septembre 2020 (modifiée depuis lors), le Conseil fédéral peut prévoir le versement d’allocations pour perte de gain aux personnes qui doivent interrompre ou limiter de manière significative leur activité lucrative à cause de mesures prises pour surmonter l’épidémie de COVID-19. Seules les personnes frappées par une perte de gain ou de salaire et qui, dans leur entreprise, ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 55 % par rapport au chiffre d’affaires moyen des années 2015 à 2019 sont considérées comme ayant dû limiter de manière significative leur activité lucrative (al. 1). Ont également droit à l’allocation notamment les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’article 12 LPGA et les personnes qui occupent une position assimilable à celle d’un employeur (al. 2).

Fondée désormais sur l’article 15 de la loi COVID-19, l’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures en cas de perte de gain en lien avec le coronavirus (COVID-19) (ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, RS 830.31), entrée en vigueur avec effet rétroactif au 17 mars 2020, a ainsi subsisté, tout en étant adaptée aux changements introduits par la loi.

b) Selon l’article 2 al. 3 en relation avec l’article 2 al. 1^bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, dans leur teneur depuis le 17 septembre 2020, les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’article 12 LPGA et les personnes visées à l’article 31 al. 3 let. b et c LACI ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement au sens de la LAVS, respectivement, si elles doivent interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, et si elles subissent une perte de gain ou une perte de salaire. Visant les cas de rigueur, l’article 2 al. 3^bis en relation avec l’article 2 al. 1^bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, dans leur teneur depuis le 17 septembre 2020, prévoit que les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’article 12 LPGA et les personnes visées à l’article 31 al. 3 let. b et c LACI, mais qui ne sont pas concernées par l’article 2 al. 3 précité, ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement au sens de la LAVS, si leur activité lucrative est significativement limitée en raison de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, si elles subissent une perte de gain ou une perte de salaire, et si elles ont touché pour cette activité au moins 10 000 francs à titre de revenu soumis aux cotisations AVS en 2019 ; cette condition s’applique par analogie si l’activité a débuté après 2019 ; si celle-ci n’a pas été exercée pendant une année complète, cette condition s’applique proportionnellement à sa durée.

L’article 5 al. 1 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 prévoit que l’indemnité journalière est égale à 80 % du revenu moyen de l’activité lucrative obtenu avant le début du droit à l’allocation. A son alinéa 2 (dans sa teneur au 17.09.2020), cette disposition précise que pour déterminer le montant de ce revenu, l’article 11 al. 1 LAPG s’applique par analogie. Il ressort pour l’essentiel de cette disposition que le revenu moyen est le revenu déterminant pour le calcul des cotisations dues conformément à la LAVS. L’article 5 al. 2^bis de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, dans sa teneur depuis le 17 septembre 2020, énonce quant à lui que, pour les ayants droit exerçant une activité lucrative indépendante au sens de l’article 2 al. 1^bis let. b ch. 2, al. 3 ou 3^bis, qui ont déjà perçu une allocation en vertu de la version de la présente ordonnance qui était en vigueur jusqu’au 16 septembre 2020, la base de calcul reste la même.

L'ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation particulière (ordonnance COVID-19 situation particulière) du 16 février 2022 a abrogé l'article 2 al.1 à 3 de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 précité et modifié l'alinéa 3^bis en ce sens que les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l'article 12 LPGA et les personnes visées à l'article 31, al.3, let. b et c, de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance chômage (LACI) qui sont actives dans le domaine de l'événementiel ont droit à l'allocation à certaines conditions. L'article 3 al. 4 de l'ordonnance COVID-19 qui prévoyait que pour un ayant droit au sens de l'article 2, al. 1^bis, let. a, ch. 1, ou de l'article 2, al. 3 ou 3^bis, le droit à l'allocation prend fin lorsque les mesures ordonnées sont levées a été abrogé. L'article 6 prévoit qu'en dérogation à l'article 24 al. 1 LPGA le droit aux prestations non perçues s'éteint à la fin du troisième mois qui suit la date à laquelle la disposition sur laquelle il se fonde cesse de produire effet (annexe 3 de l'ordonnance COVID-19 situation particulière du 16 février 2022, avec effet au 17 février 2022 [RO 2022.97]).

3.                                a) A tort, le recourant estime que le délai pour demander les allocations pour perte de gain est de 5 ans en droit des assurances sociales. En effet, l'article 1 de la loi fédérale sur les allocations pour perte de gain (LAPG), du 25 septembre 1952, prévoit que les dispositions de la LPGA sont applicables à moins que la présente loi n'y déroge expressément. L'article 20 LAPG prévoit des cas dérogeant à l'article 24 LPGA, qui ne concernent toutefois pas le cas d'espèce. Selon l'article 24 LPGA, le droit à des prestations s'éteint 5 ans après la fin du mois pour lequel la prestation était due (al. 1). Toutefois, comme mentionné ci-dessus, l'ordonnance COVID-19 situation particulière prévoit à l'article 6 qu'en dérogation à l'article 24 al. 1 LPGA le droit aux prestations non perçues s'éteint à la fin du troisième mois qui suit la date à laquelle la disposition sur laquelle il se fonde cesse de produire effet. Le grief relatif à l'inégalité de traitement est également mal fondé vu l'article 6 précité relatif à la situation particulière liée à la pandémie de Coronavirus.

b) Le recourant se prévaut par ailleurs de l'absence d'information claire et précise sur le délai de dépôt de ses demandes d'allocations pour perte de gain et invoque la protection de la confiance légitime.

Aux termes de l’article 27 LPGA, applicable par renvoi de l’article 1 al. 1 LACI, dans les limites de leurs compétences, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. L'article 27 al. 2 LPGA prévoit par ailleurs le droit pour chacun d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (1^re ph.). Le devoir de conseil de l'assureur social comprend en ce sens l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 cons. 4.3). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur. Le devoir de conseil s'étend non seulement aux circonstances de faits déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration (arrêt du TF du 07.09.2009 [8C_66/2009] cons. 8.3, non publié in ATF 135 V 339).

Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité (en l'espèce l'assureur) à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd. (ATF 131 V 472 cons. 5). D'après la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 cons. 6.1 et les références citées). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 cons. 5 ; arrêt du TF du 07.09.2009 [8C_66/2009] cons. 8.4, non publié in ATF 135 V 339).

En l'espèce, lors des échanges que le recourant a eus avec la CCNC en janvier 2022, cette dernière ne pouvait l'informer du délai de 3 mois précité puisque l'ordonnance COVID-19 situation particulière n'existait pas encore. Par ailleurs, aucune des conditions précitées pour protéger l'administré dans sa bonne foi n'est en l'occurrence réalisée.

Il ressort de ce qui précède que c'est à juste titre que la CCNC a qualifié la demande du 31 décembre 2022 de tardive puisque le droit aux allocations fondé sur la limitation significative de l'activité a été abrogé au 16 février 2022 et que le délai de 3 mois prévu par l'article 6 précité n'a pas été respecté, ce qui a entraîné l'extinction du droit.

5.                     Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition attaquée confirmée.

Il est statué sans frais, la loi spéciale n'en prévoyant pas (art. 61 let. f^bis LPGA), et vu le sort de la cause, il n'est pas alloué de dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Statue sans frais.

3.    N'alloue de dépens.

Neuchâtel, le 22 août 2023