Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 30.01.2025 [1C_636/2023]

A. La Commune d’Hauterive a mis en soumission un marché portant sur la collecte des déchets urbains combustibles pour la période du 1^er janvier 2023 au 31 décembre 2026, singulièrement sur le ramassage et transport des déchets urbains combustibles en conteneurs enterrés et bacs roulants sur le territoire de la commune. Deux sociétés, X.________ SA et A.________ SA, ont déposé une offre. Parallèlement, par courrier du 12 mai 2022, la commune a résilié, avec effet au 31 décembre 2022, le contrat conclu avec X.________ SA relatif à la collecte des déchets urbains combustibles.

Par décision du 21 juin 2022, le Conseil communal de la Commune d’Hauterive a adjugé le marché à A.________ SA dès le 1^er janvier 2023. X.________ SA a recouru contre ce prononcé auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal (CDP.2022.193), en requérant notamment l’octroi de l’effet suspensif au recours. Par décision du 30 septembre 2022, la Cour de céans a rejeté cette demande.

Par courriers des 12 et 22 décembre 2022, la commune a informé les entreprises possédant des containers déchets de la mise en place de nouvelles puces électroniques et du changement de prestataire chargé du ramassage des déchets et du levage des containers, en précisant que les frais de levage ne seraient plus facturés. Confrontée à l’opposition de certaines sociétés, qui faisaient valoir en particulier que leurs déchets n’étaient qualitativement et quantitativement pas équivalents à ceux des ménages et souhaitaient laisser la gestion de leurs déchets à l’ancien prestataire X.________ SA, respectivement à être exonérées de la taxe de base, la commune a rappelé à cette dernière par courrier du 13 janvier 2023 que l’élimination des déchets relevait du monopole communal et qu’elle ne pouvait par conséquent pas se charger des déchets urbains des entreprises sises sur le territoire communal. Elle a par ailleurs demandé à l’entreprise de déposer toutes les clés des cadenas des containers auprès de l’administration communale jusqu’au 18 janvier 2023, sous peine d’exécution par substitution. En l’absence d’exécution par cette dernière, la commune a invité les entreprises à garder les containers ouverts afin de permettre l’élimination des déchets par A.________ SA.

Par décision du 23 janvier 2023, le Conseil communal de la Commune d’Hauterive a sommé X.________ SA de déposer toutes les clés des cadenas des containers concernés auprès de l'administration communale avant mercredi 25 janvier 16 h 30 (ch. 1), dit que faute d'exécution dans ce délai, la commune fera procéder à l'enlèvement des cadenas aux frais de X.________ SA (ch. 2), a interdit avec effet immédiat à X.________ SA de procéder à la collecte des déchets urbains dans sa commune (ch. 3), assorti cette décision de la menace de la peine d'amende prévue par l'article 292 CP (ch. 4) et retiré l'effet suspensif à un éventuel recours en raison de l'intérêt public à la collecte régulière et sans entrave des déchets urbains dans la commune (ch. 5). En substance, le conseil communal a fait valoir que la collecte des déchets urbains relevait du monopole communal, incluant celle des entreprises de moins de 250 emplois à plein temps (EPT) qui n’occasionnaient pas une charge de travail excessivement élevée, qu’elle n’a autorisé aucune entreprise à éliminer elle-même ses déchets urbains, de sorte que X.________ SA ne pouvait pas continuer à collecter les containers d’entreprises dans la commune. Par décision du 26 mai 2023, le Département du développement territorial et de l’environnement (ci-après : DDTE ou département) a rejeté le recours interjeté par X.________ SA. Ecartant toute violation du droit d’être entendu, le DDTE a confirmé que les déchets versés dans les containers des entreprises litigieuses étaient équivalents qualitativement et quantitativement à des déchets ménagers relevant du monopole communal en matière de collecte. Elle a par ailleurs constaté que le grief relatif aux frais de levage sortait de l’objet de la contestation.

B. X.________ SA saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’un recours contre cette décision, dont elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Elle conclut principalement à ce qu’il soit constaté que le monopole communal sur l’élimination des déchets urbains des entreprises est limité à celles qui ont moins de 250 EPT et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers, que X.________ SA peut se charger de l’enlèvement, de la collecte, du traitement et de toute prise en charge des déchets non urbains provenant des entreprises situées sur le territoire communal d’Hauterive, qu’il appartient à la commune de procéder à une analyse des déchets de chaque entreprise si elle entend les soumettre au monopole communal, à défaut de dire que X.________ SA peut se charger de l’enlèvement, de la collecte, du traitement et de toute autre prise en charge, en respect du plan cantonal de gestion des déchets et à ordonner au DDTE, subsidiairement à la Commune d’Hauterive d’adresser une copie de la décision à toutes les entreprises concernées. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle requiert la restitution de l’effet suspensif. Elle soulève des violations de son droit d’être entendue, en reprochant une appréciation anticipée des preuves erronée et un manque de motivation de la décision communale, en particulier pour le motif que la commune ne mentionne pas un entretien téléphonique que son mandataire a eu avec la commune avant la notification de la décision. Elle invoque par ailleurs une violation de la liberté économique en raison de la suppression des frais de levage incombant aux entreprises dont les déchets sont traités par la collectivité publique. Elle demande que cet argument, qui est étroitement lié à l’objet du litige, soit traité par l’autorité judiciaire. Elle reproche encore au département et à la commune de faire une mauvaise interprétation de la notion de déchets urbains. Elle soutient que lors de l’annonce du changement de prestataire, plusieurs entreprises ont souhaité poursuivre leur relation contractuelle avec X.________ SA pour le traitement de leurs déchets, qu’elles étaient en droit de le faire dans la mesure où ceux-ci correspondaient à des déchets liés au type d’exploitation. Elle fait grief aux autorités inférieures de ne pas avoir déterminé la nature et la quantité des déchets et soutient que même à supposer que les déchets liés au type d’exploitation étaient comparables à des déchets ménagers, les sociétés avaient le droit de choisir leur prestataire chargé de les éliminer. Finalement, elle considère que la menace d’une sanction pénale est disproportionnée. A titre de moyens de preuve, X.________ SA requiert que les Communes de Neuchâtel, Milvignes et Lignières se déterminent sur leur manière de gérer l’élimination des déchets. La recourante dépose ultérieurement un courrier de l’intimé à B.________ SA ainsi que des photographies de containers dont elle déduit que les déchets en question ne sont pas soumis au monopole.

C. Dans ses observations, le DDTE conclut au rejet du recours. Dans les siennes, l’intimé conclut également au rejet du recours avec suite de frais judiciaires et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa violation conduit à l'annulation de la décision entreprise indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Il comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 cons. 4.1.1, 140 I 285 cons. 6.3.1 et les références citées).

Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Selon la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son raisonnement. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 130 II 530 cons. 4.3 et les arrêts cités).

Une violation du droit d'être entendu peut être réparée dans une instance ultérieure si l'autorité exerce un pouvoir d'examen complet et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1).

b) En l'espèce, la recourante fait tout d’abord grief à l'intimé de ne pas avoir fait référence à un entretien téléphonique qu’elle a eu avec son conseil juridique avant la notification de la décision, lors duquel il aurait été fait mention de l’importance de la distinction entre déchets urbains soumis au monopole communal et autres déchets. Elle en déduit que l’interdiction générale de collecte des déchets au sein de la commune constitue une violation de son droit d’être entendue.

Le dossier ne fait nulle part mention de cet entretien. La décision de la commune ne s’y réfère toutefois pas et, contrairement à l’opinion de la recourante, l’intimé n’a pas interdit à la société de collecter les (autres) déchets des entreprises, mais uniquement les déchets urbains contenus dans les containers litigieux (ch. 3 de la décision de la commune). Par conséquent, on ne voit pas en quoi le contenu de l’entretien téléphonique aurait dû figurer dans le dossier officiel de la cause et l'autorité n’était pas davantage tenue de discuter de ce point dans sa décision.

La recourante reproche par ailleurs à la commune et au département de ne pas avoir donné suite à sa réquisition consistant à connaître les positions d’autres communes du canton (Neuchâtel, Milvignes, Lignières) sur la manière de traiter les déchets des entreprises. Ce grief portant sur l'administration des preuves se confond avec celui de constatation manifestement inexacte ou incomplète des faits pertinents et sera examiné avec le fond du litige.

3. a) Le litige porte sur l’interdiction faite à X.________ SA de collecter des déchets urbains dans la Commune d’Hauterive et les sommations à restituer les clés des cadenas des bennes à déchets, sous peine d’être sanctionnée d'une amende prévue par l'article 292 CP. Cela suppose d’abord d’examiner le régime d'élimination des déchets urbains auquel les entreprises sont soumises dès le 1^er janvier 2023 au regard de la réglementation en la matière.

Au 1er janvier 2023, la loi cantonale concernant le traitement des déchets (LTD) a été modifiée et a été pourvue d’un nouveau titre, pour devenir la loi sur les déchets et les sites pollués (LDSP, modification du 03.05.2022). Compte tenu du principe de droit intertemporel selon lequel les dispositions légales applicables sont celles qui étaient en vigueur à l'époque à laquelle les faits juridiquement déterminants se sont produits (à cet égard, cf. notamment ATF 144 V 210 cons. 4.3.1, 129 V 354 cons. 1), la LDSP (aLTD) dans sa teneur en vigueur dès le 1^er janvier 2023 est applicable au présent litige.

b/aa) En droit de l'environnement, auquel la gestion des déchets est rattachée, la Confédération dispose d'une compétence législative générale dotée d'un effet dérogatoire subséquent, les cantons ne pouvant légiférer que dans la mesure où la Confédération ne l'a pas exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst. féd.). Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (ci-après : LPE), de sorte que le droit cantonal couvrant la même matière ou moins étendu a perdu toute signification propre. Le droit cantonal conserve toutefois tout son sens lorsqu'il complète les normes fédérales ou lorsque, dans la mesure où cela est autorisé, il les renforce. L'article 74 al. 3 Cst. féd. relève que l'exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons, sauf disposition contraire de la loi. L'article 36 LPE reprend cette clause et charge les cantons d'exécuter la loi sur la protection de l'environnement, sous réserve des cas mentionnés à l'article 41 LPE, non pertinents en l'espèce. L'article 31 LPE précise la compétence cantonale en matière de planification de la gestion de déchets et l'article 44 de l’ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et l’élimination des déchets (OLED; RS 814.600) charge les cantons de l'exécution de l'ordonnance à moins qu'elle ne soit confiée expressément à la Confédération. L’article 31b al. 1 LPE stipule que les déchets urbains sont éliminés par les cantons. Il faut comprendre par déchets urbains les déchets produits par les ménages (art. 3 let. a ch. 1 OLED), ceux provenant d’entreprises comptant moins de 250 EPT et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a ch. 2 OLED) et les déchets provenant d’administrations publiques et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a ch. 3 OLED). Le détenteur doit disposer ses déchets de telle façon qu’ils puissent être collectés par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les remettre aux points de collecte définis par ces derniers (art. 31b al. 3 LPE). Les autres déchets doivent être éliminés par le détenteur. Il peut charger un tiers d’assurer cette élimination (art. 31c al. 1 LPE).

b/bb) En exécution des dispositions fédérales, la LDSP (et son règlement d’exécution [RLDSP]) prévoit que la collecte et le transport des déchets urbains est une tâche qui revient aux communes, qui sont chargées de leur collecte et de leur transport jusqu’aux installations de tri, de valorisation ou de traitement (art. 5 al. 1 LDSP, cf. également art. 26 al. 1 LDSP). Le droit cantonal ne définit pas la notion de déchets urbains, en se contentant de renvoyer au droit fédéral (art. 2 al. 1 LDSP). Tout déchet doit être déposé dans les lieux de collecte prévus à cet effet selon sa nature. Le littering est interdit (art. 2a al. 1 LDSP). L'élimination des déchets doit être conforme aux prescriptions de la Confédération et du canton, lesquelles définissent les conditions de transport, les méthodes de traitement et les types d'installation nécessaires (art. 3 al. 2 LDSP). Le traitement des déchets spéciaux est du ressort de leur détenteur, qui doit les éliminer par ses propres moyens ou en les acheminant vers un centre de réception de traitement (art. 9 al. 1 LDSP). Les déchets spéciaux sont les déchets dangereux au sens de la LPE (art. 8 let. a LDSP), les déchets et résidus, sous quelque forme que ce soit, qui ne peuvent être valorisés ou éliminés dans des installations de traitement ou des stations d’épuration conventionnelles, ni être entreposés dans des décharges à l'exception de celles spécialement destinées à cet effet, en raison de leur composition ou de leur quantité et dont le traitement ou l'élimination exige des installations spéciales (art. 8 let. b LDSP), les déchets désignés comme tels dans la liste des déchets établie en vertu de l’article 2 de l’ordonnance du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets (OMoD) (art. 8 let. c LDSP). Les déchets qui n’entrent pas dans la catégorie des déchets urbains et des déchets spéciaux sont à éliminer par leur détentrice ou détenteur conformément aux prescriptions, notamment les matériaux provenant de démolition ou d'excavation, les déchets provenant des entreprises de plus de 250 EPT, les déchets naturels provenant de jardins, d’entreprises agricoles, horticoles, viticoles ou sylvicoles (art. 14 LDSP).

Selon l’article 22 al. 1 LDSP, les communes sont tenues de couvrir la totalité des coûts d’élimination des déchets urbains par la perception d’une taxe de base et d’une taxe proportionnelle au volume ou au poids des déchets. Si une entreprise produit des déchets, assimilables aux déchets urbains, en très grandes quantités, ou que ces déchets sont difficiles à traiter par la commune en fonction des équipements à disposition, la commune peut autoriser, voire obliger l'entreprise à les éliminer elle-même à ses frais et l’exempter de la taxe à la quantité et de la taxe de base (art. 22e al. 1 LDSP; 25 al. 3 RLDSP).

b/cc) Compte tenu de la délégation législative, la Commune d’Hauterive a établi un règlement relatif à la gestion des déchets (ci-après : RGD). La commune assure la collecte, le transport et le traitement des déchets urbains en fixant et publiant le mode et la fréquence de la collecte des déchets. Elle décide des modalités du service de collecte et de l’endroit où les déchets doivent être déposés (art. 2.1 al. 1 RGD). La commune peut autoriser, voire obliger les entreprises industrielles, artisanales ou commerciales qui produisent de très grandes quantités de déchets, assimilables aux déchets urbains incinérables, à les livrer directement aux usines d’incinération qui desservent le périmètre où elles se situent, à leurs frais, conformément aux prescriptions en vigueur. La commune peut aussi procéder de la sorte si elle éprouve des difficultés à traiter les déchets assimilables aux déchets urbains incinérables produits par les entreprises avec les équipements qui sont à sa disposition (art. 2.4 RGD).

c/aa) L'élimination des déchets urbains incombe ainsi aux cantons. Il s'agit d'un monopole étatique pour lequel le revers est l'existence d'une tâche publique obligatoire, que les cantons peuvent néanmoins déléguer aux communes (ATF 125 II 508 cons. 5-6), ce qui est le cas dans le canton de Neuchâtel. Le monopole est l’exercice exclusif d’une activité. L’Etat dispose d’un monopole de droit lorsque, par des moyens juridiques, il empêche les administrés de se livrer à une activité qu’il se réserve. Il y parvient en interdisant aux tiers de fournir les mêmes prestations que lui (monopole direct) ou en obligeant les administrés à recourir à ses services (monopole indirect). Au regard des principes dégagés ci-dessus, il faut entendre par déchets urbains non seulement ceux produits par les ménages (art. 3 let. a ch. 1 OLED), mais également ceux provenant d'entreprises comptant moins de 250 EPT (ch. 2) et d'administrations publiques (ch. 3), dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (ch. 2 et 3). Cette précision avait pour but de lever partiellement le monopole étatique en vigueur pour l'élimination des déchets urbains, étant cependant relevé que 99,6 % des entreprises en Suisse comptaient moins de 250 EPT et restaient dès lors soumises à ce monopole (cf. Office fédéral de l'environnement, Rapport explicatif du 10.07.2014 concernant la révision totale de l'ordonnance sur le traitement des déchets [OLED], p. 11). La notion de déchets urbains, définie de manière relativement large par le droit fédéral, accorde une marge de manœuvre aux cantons, respectivement aux communes, pour mettre en œuvre des solutions pragmatiques, cohérentes et adaptées aux circonstances locales (cf. réponse du 14.02.2018 du Conseil fédéral à la question de la Conseillère nationale Priska Seiler Graf, "Définition plus précise des déchets urbains", objet n° 17.1082, in Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale, Conseil national, 2018, session de printemps, annexes, p. 319-320). Il n'en demeure pas moins que, selon la définition de l'article 3 let. a ch. 2 OLED, le seuil de 250 EPT au sein de l'entreprise considérée est déterminant pour différencier les déchets urbains, soumis au monopole d'élimination des collectivités publiques (art. 31b al. 1 LPE), des autres déchets dont l'élimination incombe au détenteur en application de l'article 31c al. 1 LPE. Ainsi, les entreprises comptant moins de 250 EPT produisent des déchets urbains devant être collectés et éliminés par le canton, respectivement par la commune, à condition que la composition de ceux-ci soit comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (Office fédéral de l'environnement, Financement de l'élimination des déchets urbains, Aide à l'exécution relative au financement de l'élimination des déchets urbains selon le principe de causalité, in : L'environnement pratique, 2018, p. 16; arrêt du TF du 14.10.2020 [1C_485/2019] cons. 2.4, 2.5).

c/bb) Les entreprises et les administrations publiques génèrent des déchets soit résultant de leur activité principale, appelés déchets liés au type d’exploitation, soit ne résultant pas de cette activité, appelés déchets non liés au type d’exploitation. En général, les déchets non liés au type d’exploitation d’une entreprise sont comparables aux déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions et doivent être classés parmi les déchets urbains, à condition que l’entreprise considérée compte moins de 250 EPT. En principe, il s’agit de déchets générés par la consommation quotidienne des employés de l’entreprise, comme les déchets de papier (p. ex. journaux) d’un salon d’esthétique ou les ordures (p. ex. contenu des poubelles aux places de travail) d’un bureau d’ingénieurs ou d’une administration publique. Par conséquent, il convient de partir du principe qu’une certaine quantité de déchets urbains est produite de manière générale dans toutes les entreprises et dans toutes les administrations publiques. En principe, les déchets liés au type d’exploitation (p. ex. les déchets de chantier, les déchets de production) ne sont pas comparables aux déchets ménagers pour ce qui est des matières qu’ils contiennent. Ces déchets ne sont donc pas assimilés à des déchets urbains; ils sont classés parmi les "autres déchets" et doivent être éliminés par leur détenteur. Ils sont aussi souvent appelés déchets d’exploitation, déchets provenant de l’artisanat ou déchets industriels. Citons, à titre d’exemple, les copeaux métalliques provenant d’entreprises métallurgiques ou les résidus de bois de menuiseries. Dans certains cas, notamment s’agissant des déchets verts d’établissements horticoles, des déchets en carton provenant du commerce de détail ou des déchets de papier provenant d’une administration publique, les déchets liés au type d’exploitation peuvent renfermer des matières comparables à celles contenues dans les déchets ménagers. Etant donné qu’il s’agit de déchets résultant de l’activité principale d’une entreprise ou d’une administration publique, leurs proportions peuvent être différentes de celles des déchets ménagers. L’appréciation des proportions peut être une tâche difficile pour l’autorité compétente et occasionner une charge de travail excessivement élevée. Pour cette raison, il est recommandé d’astreindre les entreprises ou les administrations publiques à collecter séparément ces fractions de déchets et à les valoriser uniquement si la quantité des déchets concernés pose des problèmes de logistique à la collectivité publique (p. ex. élimination des déchets nécessitant des conteneurs supplémentaires, une évacuation spéciale ou des véhicules spécifiques). Pour des considérations écologiques (p. ex. éviter un accroissement des transports et les émissions qui en résultent), les petites quantités de déchets provenant d’entreprises ou d’administrations publiques continueront, dans la mesure où leur composition est comparable à celle des déchets ménagers, d’être éliminées par la collectivité publique. Dans la mesure où les déchets comparables aux déchets ménagers produits par l’industrie et l’artisanat sont remis triés par type de déchets (par ex. verre, papier, carton), les autorités publiques peuvent contraindre les entreprises à éliminer ces déchets (Office fédéral de l'environnement, Financement de l'élimination des déchets urbains, Aide à l'exécution relative au financement de l'élimination des déchets urbains selon le principe de causalité, in : L'environnement pratique, 2018, p. 18-19).

4. a) Aux termes de l'article 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), la transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres, ce qui a été fait en l’occurrence. Par décision du 21 juin 2022, le Conseil communal de la Commune d’Hauterive a en effet adjugé le marché à A.________ SA dès le 1^er janvier 2023. Même si le recours de X.________ SA est toujours pendant auprès de la Cour de céans (CDP.2022.193), celle-ci a rejeté la demande d’octroi d’effet suspensif, de sorte que, depuis le 1^er janvier 2023, A.________ SA est chargée d’éliminer les déchets urbains de la Commune d’Hauterive tels que définis ci-dessus.

Dans le cas particulier, il n’est pas prétendu que les entreprises concernées sises sur le territoire communal comptent plus de 250 EPT. Il y a par conséquent lieu de présumer que ces sociétés produisent des déchets urbains (dans le même sens, cf. ATF 125 II 508 cons. 6^e, cons. 3c/aa et 3c/bb ci-dessus). Selon les circonstances, soit en fonction de l’activité des sociétés, des déchets mélangés (déchets ménagers et liés au type d’exploitation) sont par ailleurs considérés comme des déchets urbains (ATF 125 II 508 cons. 6, cons. 3c/aa et 3c/bb ci-dessus). Dans cette mesure, les entreprises sises sur le territoire communal comptant moins de 250 EPT doivent recourir au service de l’Etat pour la collecte de ses déchets urbains et ne peuvent se libérer de ce monopole, à moins d’obtenir une autorisation de la collectivité publique ou d’y être tenue par celle-ci. Ce mécanisme de libération, entraînant également l’exonération de la taxe, est expressément prévu par la loi, mais est soumis à conditions (art. 22e al. 1 LDSP, 2.4 RGD). Il suppose que la composition des déchets ne soit pas comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a OLED), soit que le volume de déchets urbains (incluant les déchets liés à l’exploitation dont les matières sont similaires aux déchets ménagers) est trop important et que la collectivité publique n’arrive pas ou peine à exécuter correctement sa tâche (art. 22e LDSP). Il appartient à celle-ci d’apprécier la situation (cons. 3b/cc ci-dessus) et, le cas échéant, de rendre des décisions susceptibles de recours individuellement, soit d’office, soit sur demande d’une entreprise, et non pas aux sociétés, lesquelles ne peuvent pas librement décider avec quel prestataire elles entendent collecter leurs déchets urbains. A défaut, cela reviendrait à contourner les règles des marchés publics et le monopole de l’Etat.

b) Selon la compréhension de la Cour de céans, les bennes litigieuses étaient jusqu’au moment du changement de prestataire utilisées par les entreprises comme containers à déchets urbains (ou mélangés) et pris en charge par X.________ SA, en sa qualité de prestataire pour la période antérieure à 2023. Il n’y a donc aucune raison de s’écarter de l’organisation existante, dans la mesure où, selon les courriers adressés aux entreprises les informant du changement de prestataire, ni A.________ SA ni la commune n’ont posé de nouvelles conditions au ramassage des déchets urbains. La recourante est dès lors malvenue de prétendre que les déchets sont dorénavant exclusivement des déchets liés à l’exploitation des entreprises et, partant, exclus du monopole étatique. Contrairement à l’avis de la recourante, la commune n’est à cet égard pas tenue de "démontrer" que les déchets contenus dans ces bennes sont urbains et, partant, soumis au monopole. L’intéressée ne peut à cet égard rien tirer des jurisprudences qu’elle cite (ATF 125 II 508, arrêt du TF du 11.03.2020 [1C_579/2019] cons. 6.3.2), qui n’ont pas la portée qu’elle leur prête. On rappellera qu’il y a lieu de présumer que les entreprises de moins de 250 EPT produisent des déchets urbains (et mélangés) et qu’elles ont l’obligation (art. 31b al. 3 LPE, art. 2a al. 1 LDSP) de les collecter dans les containers prévus à cet effet, en les séparant si nécessaire des autres déchets (déchets spéciaux et autres déchets, cf. définitions cons. 3b/bb et cc ci-dessus). A cet égard, les déchets mélangés (déchets ménagers et liés au type d’exploitation) des sociétés de moins de 250 EPT sont également présumés urbains, sauf s’ils s’écartent qualitativement et quantitativement des déchets ménagers (à ce sujet cf. cons. 3c/bb ci-dessus) et il appartient à la collectivité publique d’apprécier si les proportions ou la nature des matières entraînent une charge excessive (cons. 4a ci-dessus). Or, il n’est pas prétendu par le nouveau prestataire et la commune que les entreprises concernées ne respecteraient pas leurs obligations sur ce point, étant précisé que l’intimé n’a pas non plus considéré que les déchets déposés dans les bennes litigieuses, même à supposer mélangés, n’étaient pas similaires à des déchets urbains combustibles et qu’ils entraînaient une charge de travail excessive justifiant une exemption en application de l’article 31c LPE (art. 22e al. 1 LDSP, 2.4 RGD).

Certes, le dossier révèle que plusieurs entreprises ont fait valoir dans des courriers – des lettres ont au demeurant une teneur identique laissant penser qu’ils ont été préparés par un tiers pour les besoins de la cause – que les déchets qu’elles produisent ne peuvent pas être assimilés à des déchets urbains. Comme le relève l’intimé dans ses observations, il n’est toutefois pas fait référence dans ces documents aux bennes litigieuses et les propos très généraux ne sont pas suffisamment spécifiques pour permettre de se convaincre que ces sociétés devraient bénéficier d’un régime différent pour traiter les déchets collectés dans ces containers. Par ailleurs, les demandes individuelles des sociétés revendiquant la possibilité d’être exemptées du monopole d’élimination des déchets urbains sortent de l’objet de la contestation. Pour les raisons exposées ci-dessus, ces questions doivent faire l’objet d’une procédure individuelle. Il n’en demeure pas moins qu’en l’absence d’autorisation d'éliminer les déchets urbains (et mélangés) elles-mêmes (art. 22e al. 1 LDSP, 2.4 RGD), ces sociétés restent tenues de les collecter dans les bennes prévues à cet effet, ce qui leur a été signifié dans les courriers explicatifs en décembre 2022. Pour ces motifs, il n’y a pas lieu de s’attarder sur l’échange entre B.________ SA et l’intimé, auquel la recourante se réfère et selon lequel celle-là entreposerait des déchets uniquement liés au type d’exploitation dans les bennes litigieuses, ce qui n’apparaît d’ailleurs pas évident si l’on se réfère aux photographies.

c) Compte tenu des éléments ci-dessus, A.________ SA devait avoir accès aux containers litigieux afin qu’elle puisse mener à bien la tâche confiée par la commune. Face aux difficultés rencontrées avec l’ancien prestataire, qui refusait de rendre ces containers accessibles, l’intimé était légitimé à prendre les mesures qui s’imposaient. En particulier, il pouvait interdire à X.________ SA de procéder à la collecte de ces bennes, dans la mesure où elles étaient présumées contenir des déchets urbains (ou mélangés assimilés à des déchets urbains), exiger d’elle de déposer toutes les clés des cadenas des containers concernés auprès de l'administration communale, la menacer d’une exécution par substitution faute d'exécution dans le délai imparti, tout en assortissant cette menace de la peine prévue à l’article 292 CP en cas de non-respect.

5. La recourante se prévaut encore d’une violation de la liberté économique, pour le motif que la suppression des frais de levage ne respecterait pas l’article 5.1 RGD, aux termes duquel la commune finance l’élimination des déchets urbains des entreprises par une taxe au sac, une taxe de base annuelle et des frais de levage.

La décision de la commune ne porte pas sur cette question, qui sort par conséquent de l’objet de la contestation. C’est dès lors à juste titre que le département a déclaré la conclusion de la recourante à ce sujet irrecevable. Il n’y a pas lieu d’étendre l’objet du litige sur ce point, dès lors que cette question, doit, le cas échéant, être traitée dans le cadre du recours pendant auprès de la Cour de céans relatif à l’adjudication du marché public (CDP.2022.193). En effet le cahier des charges du 29 avril 2022 de l’intimé exige expressément un tarif à la tonne et ne prévoit plus de frais de levage. On ne voit en outre pas en quoi la recourante pourrait obtenir l’admission de ses prétentions sur la base de ce grief.

6. La Cour de céans ayant pu statuer en l’état du dossier, il n’est pas utile de mettre en œuvre la mesure d’instruction sollicitée par la recourante. Celle-ci étant superflue, le reproche adressé à l’intimé et au département de ne pas avoir administré cette preuve tombe à faux (sur la notion d’appréciation anticipée des preuves; cf. ATF 131 I 153 cons. 3).

7. Le présent arrêt rend sans objet la demande de restitution de l’effet suspensif.

8. Le recours est rejeté. La décision litigieuse est confirmée. La recourante qui succombe doit supporter les frais judiciaires (art. 47 LPJA). Elle n’a pas droit à des dépens, pas plus que l’intimé (art. 48 LPJA a contrario).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours dans la mesure de sa recevabilité.

2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 1’000 francs et les débours par 100 francs, montants partiellement compensés par son avance de frais.

3. Dit que la demande de restitution de l’effet suspensif est sans objet.

4. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 24 octobre 2023