A. X.________ a été engagée par la commission communale Y.________ (ci-après : Y.________ ou la commission) en qualité de collaboratrice administrative à 50 % par « contrat de travail de droit privé » de durée indéterminée signé le 6 mars 2017. Le 5 avril 2019, la prénommée a signé un contrat de durée déterminée (en remplacement d’une collègue) d’un taux de 50 % pour la période du 1^er mai au 31 juillet 2019, en sus de son taux habituel de 50 %. Le 29 octobre 2020, elle a signé un nouveau « contrat de travail de droit privé » de durée indéterminée d’un taux de 80 %.

En date du 8 septembre 2021, l’intéressée a fait l’objet d’un avertissement. Il lui a été rappelé de se comporter de manière irréprochable avec ses collègues, les conflits existants n’étant plus tolérables dans un cadre professionnel, et de fournir un travail de qualité. Il lui a également été demandé de porter une attention particulière au respect des horaires, à l’annonce des absences et à leur maîtrise pour préserver les intérêts du service. Il a lui a été signifié qu’elle devait remédier immédiatement à ces manquements, faute de quoi une procédure de licenciement serait initiée.

En décembre 2022, elle a été informée du fait qu’elle ne bénéficierait pas d’une augmentation salariale au 1^er janvier 2023 aux motifs que la qualité de son travail laissait à désirer (notamment des erreurs de mise en page et d’inattention dans les correspondances), qu’elle avait des difficultés à demander, lorsque cela était nécessaire, de l’aide auprès de ses collègues qui avaient d’autres compétences, que son comportement était peu propice à maintenir une bonne ambiance de travail et qu’elle avait des difficultés à s’intégrer à l’équipe. Il lui a été précisé que les différents points cités seraient réévalués durant le premier trimestre 2023. Ledit entretien a eu lieu le 10 juillet 2023. Il a été relevé que l’intéressée avait fait un effort pour améliorer sa collaboration avec l’équipe mais qu’elle devait encore en faire pour améliorer la qualité de son travail (lacunes techniques professionnelles, notamment dans les outils informatiques et la correspondance). Pour ce faire, il lui a été demandé de suivre un « CFC en Art 32 ».

Le 27 septembre 2023, lors d’un entretien avec sa cheffe directe et l’administrateur communal suivi de la remise d’un courrier en mains propres, Y.________ a résilié les rapports de travail de l’intéressée au 31 décembre 2023, en la libérant de son obligation de travailler dès le même jour. Elle a rappelé que celle-ci avait fait l’objet d’un avertissement formel en 2021 et qu’elle n’avait pas été augmentée en 2023. De plus, elle a constaté que, malgré une amélioration sur le plan des absences, celles-ci restaient relativement nombreuses et que les éléments relevés lors de son avertissement et de sa non-augmentation ne s’étaient pas fondamentalement améliorés. Elle a expliqué avoir dû prendre cette décision, afin de préserver le bon fonctionnement du service, dans la mesure où les relations avec ses collègues et sa hiérarchie n’étaient pas satisfaisantes, pas plus que la qualité du travail effectué. La commission a cité, à titre d’exemples, qu’il était inapproprié de refuser de signer un engagement à restituer l’ordinateur qui avaient été mis à sa disposition ainsi que son procès-verbal d’entretien.

B. X.________ recourt contre cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, préalablement, au constat que le contrat la liant à l’autorité intimée est un contrat de droit public, principalement, à l’annulation de la décision entreprise et à sa réintégration à son poste de collaboratrice administrative à 80 %. En préambule, elle invoque que le contrat qu’elle a signé doit être requalifié en rapport de droit public dans la mesure où elle a été engagée pour une durée indéterminée, que son traitement se base sur l’échelle des salaires de l’État de Neuchâtel, que sa caisse de pensions est la caisse de pensions de la fonction publique du canton de Neuchâtel (prévoyance.ne ; aujourd’hui : CPCN), qu’elle est soumise aux règles du statut du personnel communal de la Commune de Z.________ et qu’elle a été engagée pour un poste nécessaire à l’organigramme général de la commune puisqu’elle s’occupe de l’accueil et de l’agence AVS/AI de W.________. Selon elle, elle ne se trouvait pas dans l’une des situations exceptionnelles prévues par le droit cantonal, soit une activité accessoire ou temporaire. De plus, de son point de vue, l’application du droit privé vise à contourner les contraintes posées par le statut de fonctionnaire de droit public. Finalement, elle fait valoir une inégalité de traitement avec ses collègues qui sont vraisemblablement engagés sous l’égide d’un contrat de droit public. Elle demande, à ce titre, la production des dossiers des « collaborateurs de la Commune » engagés sous l’égide d’un contrat de droit privé. En outre, elle fait valoir une violation de son droit d’être entendue et de la procédure d’avertissement préalable. Elle invoque avoir été convoquée à l’entretien du 27 septembre 2023 en fin de journée sans précision de l’objet de la séance et sans avoir fait l’objet d’un avertissement, de sorte qu’elle n’a pas eu la possibilité de consulter le dossier, de se faire accompagner au rendez-vous, de se préparer et de faire valoir ses moyens de défense avant le rendu de la décision de licenciement. En dernier lieu, elle prétend que les motifs de la résiliation de ses rapports de travail sont injustifiés.

C. Dans ses observations, la commission conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement, à son rejet. S’agissant de la question de la recevabilité, elle fait valoir en substance que le règlement de fonctionnement du Guichet social régional de W.________ (ci-après : règlement de fonctionnement) prévoyait, en conformité avec le Titre IV du règlement concernant le statut du personnel communal de la Commune de Z.________ (ci-après : règlement communal), la possibilité d’engager des employés par contrat de droit privé, que de ce fait tous les employés dudit guichet étaient engagés par contrat de droit privé, que les actes d’engagement énonçaient clairement un contrat de droit privé en application des articles 319 et suivants CO et que les termes de « personne engagée », « employée », « résiliation » ou « contrat de travail » y figuraient , ce qui est caractéristique d’une relation de nature contractuelle comme cela a été relevé par un arrêt de la Cour de droit administratif et public vaudoise (arrêt du 25.01.2021 [GE.2020.0172]). Dans ces conditions, elle fait valoir que la Cour de céans est incompétente. Concernant la violation du droit d’être entendu invoquée, l’autorité intimée précise que seules les dispositions du droit du travail du CO – qui ne prévoient pas d’entendre l’employé avant de le licencier – s’appliquent. Au surplus, elle évoque qu’elle a signifié à trois reprises à son employée l’injonction d’améliorer son attitude et la qualité de son travail, faute de quoi son contrat serait résilié. À propos des motifs de licenciement, l’intimée, citant l’article 336 CO, évoque pour l’essentiel que l’intéressée n’a pas démontré le caractère abusif de son congé.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. La compétence de la Cour de droit public pour connaître de ce litige est remise en cause par l’intimée. Il s'agit ainsi de déterminer si les relations de travail nouées entre la recourante et la commission ressortissent au droit public ou au droit privé.

a) La Constitution fédérale ne règle pas la nature juridique des rapports de travail des employés des collectivités publiques. Les motifs qui plaident en faveur du rapport de droit public résident notamment dans la nature particulière de l'État et des tâches exercées par son personnel, les contraintes constitutionnelles qui pèsent sur l'État employeur, ainsi que l'absence de besoin d'un recours au droit privé. Aussi bien la doctrine majoritaire privilégie-t-elle le droit public pour régler les rapports de travail du personnel de l'État tout en admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilité de recourir aux contrats de droit privé pour certains salariés (arrêts du TF des 05.05.2020 [8C_295/2019] cons. 3.1 et 18.02.2015 [8C_227/2014] cons. 4.2.2 et les nombreuses réf. doctrinales).

b) Le Tribunal fédéral a estimé qu’il serait douteux que les cantons puissent, d’une manière générale, soumettre les rapports juridiques entre des entités publiques et leurs employés au droit privé. Cela étant, lorsque tel est le cas, la soumission de ces rapports au droit privé doit se fonder sur une norme cantonale ou communale claire, dépourvue d’équivoque (ATF 118 II 213, JdT 1993 I 635, cons. 3 et les réf. citées). Aussi, le Tribunal fédéral n’exclut pas a priori la possibilité pour les collectivités publiques de soumettre au droit privé, sous certaines conditions toutefois, les rapports de travail qui les lient à certains collaborateurs, un tel engagement de droit privé supposant en tous les cas qu’il trouve un fondement dans une réglementation cantonale ou communale claire et sans équivoque et qu’il ne soit pas exclu par le droit applicable (ATF 142 II 154 cons. 5.2, 118 II 213 cons. 3 ; arrêt du TF du 18.02.2015 [8C_227/2014] cons. 4.2.3). Il ressort ainsi de la jurisprudence du Tribunal fédéral que le législateur peut, en édictant une norme claire à cet effet, décider de soumettre au droit privé ou permettre à l'autorité d'application de soumettre au droit privé certains rapports de travail du personnel étatique (Tanquerel, Droit public et droit privé : unité et diversité du statut de la fonction publique, in: Tanquerel/Bellanger [édit], Les réformes de la fonction publique, 2012, p. 71).

c) Pour déterminer si un rapport juridique relève du droit privé ou du droit public, on ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilisée par les parties. Ce qui est décisif, c'est le contenu réel du rapport de droit. La qualification des parties n’est ainsi pas déterminante si elle ne correspond pas à la nature juridique réelle de la relation (arrêts du TF des 05.05.2020 [8C_295/2019] cons. 3.2 et 18.02.2015 [8C_227/2014] cons. 4.2.3). Le renvoi aux dispositions du CO n’est pas non plus un élément décisif qui permettrait de conclure au caractère privé de la relation de travail dans la mesure où le CO peut être appliqué à titre de droit public supplétif (arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois du 10.10.2016 [601 2016 32] cons. 3b et les réf. citées). Si une autorité est partie audit rapport de droit, le droit public est présumé applicable (ATF 142 II 154 cons. 5.2 et les réf. citées) et si le contrat est directement lié à l’accomplissement d’une tâche d’intérêt public ou concerne un objet réglé par le droit public, il s’agit d’un contrat soumis au droit public (ATF 128 III 250, cons. 2b et les arrêts cités). Une partie de la doctrine estime que ce qui est déterminant, c’est la nature publique de la commission qui, pour cette raison, n’est jamais vraiment sur un pied d’égalité avec son personnel et est soumis à des contraintes constitutionnelles particulières. C’est pourquoi, a contrario, le personnel d’une entité de droit privé sera régi par le droit privé, même si cette entité s’est vu confier l’exécution de tâches publiques (Tanquerel, op. cit., p. 73 et les réf. citées).

En définitive, la seule véritable limite constitutionnelle au choix des collectivités en la matière est le principe d’égalité de traitement : l’existence de statuts différents – de droit privé ou de droit public – doit reposer sur des motifs objectifs suffisants. C’est dans ce sens qu’il faut prendre en considération l’exigence parfois posée par la jurisprudence selon laquelle le recours au droit privé n’interviendra que dans des situations exceptionnelles, les exemples cités étant ceux des emplois de brève durée, des emplois d’auxiliaires, des emplois à taux d’activité très partiels ou des tâches spéciales. Il s'agit, dans ces exemples, de motifs objectifs qui peuvent justifier un recours au droit privé, du point de vue de l'égalité de traitement, en dérogation à la règle générale de droit public (Tanquerel, op. cit., p. 74, Défago Gaudin, Les obstacles à la privatisation de la fonction publique, in : Le droit de la relation de travail à la croisée des chemins : Dunand/Mahon/Perrenoud, Convergences et divergences entre le droit privé du travail et le droit de la fonction publique, 2016, p. 265 ss).

d) Quant à la jurisprudence cantonale, elle a relevé que l'État pouvait exceptionnellement engager du personnel par contrat de droit privé lorsqu'un des cas prévus à l'article 7 al. 1 LSt était réalisé, soit pour l'exécution de tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique. Ce type d'engagement doit rester exceptionnel et n'être utilisé que lorsqu'il correspond au but poursuivi (arrêt de la Cour de céans du 21.10.2015 [CDP.2015.235] cons. 1a ; RJN 1998, p. 199 cons. 1b). Dans le cas d'une relation juridique entre un ouvrier de voirie-chauffeur et une administration communale, la Cour de cassation civile (RJN 2003, p. 242) s'est référée à la jurisprudence de la Cour de droit public (qui a succédé au Tribunal administratif), la législation communale comprenant un article similaire à l'article 7 LSt. Elle a ajouté que les rapports de service relevaient du droit public également selon les autres critères définis par la doctrine et la jurisprudence, notamment si l'employé a un devoir de fidélité particulier, s'il est soumis à des sanctions disciplinaires ou si sa rémunération est fixée selon le statut de la fonction publique.

Il faut donc examiner de cas en cas si une relation de travail relève du droit public ou privé, et ce en fonction des circonstances concrètes, la soumission du litige au droit public ou au droit privé étant par ailleurs déterminante pour la compétence juridictionnelle (arrêt de la Cour de céans du 17.05.2013 [CDP.2012.152] cons. 2a ; RJN 1998, p. 199, 1997, p. 214 et les réf. citées ; cf. aussi RJN 2003, p. 242, 2000, p. 126 cons. 1). Le Tribunal cantonal a ainsi déjà eu l'occasion de dire que ne relevaient pas du droit public les rapports de travail d'une géologue (arrêt du Tribunal administratif du 16.03.2004 [TA.2003.70]) ou d'une archéologue (arrêt du Tribunal administratif du 23.08.2006 [TA.2006.230] engagées par contrats de droit privé, dont l'activité s'exerçait dans le cadre d'un ouvrage spécifique d'une importance exceptionnelle, de durée certes longue mais limitée, telle que la construction de la route nationale. Il en a fait de même s'agissant de l'engagement par contrat de droit privé d'une vétérinaire cantonale adjointe (RJN 1997, p. 214) en raison de la réorganisation du service vétérinaire cantonal et de la mise à l'épreuve du nouvel organigramme de ce service. Il a en revanche retenu que les conditions légales pour conclure un contrat de droit privé n'étaient pas données dans le cas d'un juriste et adjoint de direction, dont l'activité au sein de l'Établissement cantonal d’assurance immobilière n'était ni limitée dans le temps ni exceptionnelle (RJN 1998, p. 199) ou encore dans celui d'un collaborateur spécialisé dont les tâches relevaient toutes des activités ordinaires de l'office de la procédure d'asile (arrêt du Tribunal administratif du 19.11.2004 [TA.2004.236]).

e) En l’occurrence, la recourante a signé les 6 mars 2017 et 29 octobre 2020, selon les termes mentionnés, des contrats de droit privé de durée indéterminée. Ces contrats mentionnaient notamment l’application des dispositions 319 et suivantes du CO, la fonction exercée – soit collaboratrice administrative à 50 % puis à 80 %, l’application du secret de fonction, le traitement selon l’échelle des salaires de l’État de Neuchâtel (dont à déduire les charges sociales obligatoires ainsi que les cotisations LPP à Prévoyance.ne [aujourd’hui : CPCN]), la couverture par l'assurance-maladie et accidents, le droit aux vacances de 25 jours, le congé maternité de 4 mois, la justification des absences de plus de 3 jours et les horaires de travail. Il était encore précisé que la personne engagée bénéficiait d’un contrat de droit privé et était soumis au statut du personnel communal de la Commune de Z.________. En dernier lieu, il était mentionné que, en application de l’article 337 CO, le licenciement pour justes motifs restait réservé.

La situation des collaborateurs du Guichet social régional de W.________ (ci-après : GSR), qui est un regroupement de communes de W.________ au sens des articles 15a LASoc dirigé par Y.________ (art. 15b LASoc), est également régie par le règlement de fonctionnement du guichet, adopté le 14 janvier 2014. Celui-ci prévoit, à son article 6 al. 2, que « le personnel engagé du GSR-W.________ bénéficie d’un contrat de droit privé et est soumis au statut du personnel communal de la commune siège ». Le règlement communal de la Commune de Z.________ prévoit, à son Titre IV, ce qui suit :

Rapports de travail de droit privé

Engagement

Article 54

1. Le Conseil communal peut engager du personnel par contrat de droit privé.

2. Les dispositions du code des obligations sont alors applicables, sous réserve des dérogations prévues par le présent règlement.

Durée de l'engagement

Article 55

1. Sauf disposition contraire, les rapports de travail sont présumés être conclus pour une durée indéterminée.

2. Les trois premiers mois sont considérés comme temps d'essai.

Délais de congé

Article 56

1. Chacune des parties peut résilier par écrit le contrat de travail en respectant les termes et délais de congé suivants :

a) 7 jours pour n'importe quel terme pendant le temps d'essai,

b) 1 mois pour la fin d'un mois pendant la première année de service,

c) 2 mois pour la fin d'un mois de la deuxième à la neuvième année de service,

d) 3 mois pour la fin d'un mois ultérieurement.

2. Les dispositions particulières prévues par le contrat de travail sont réservées.

Devoirs

Article 57

Les articles 12 et 13, 15 et 16, 19, 22 et 24 à 29 du présent règlement sont applicables par analogie.

Rémunération

Article 58

La rémunération du personnel engagé par contrat de droit privé intervient conformément au chapitre 5, Titre III, du présent règlement.

Autres dispositions applicables

Article 59

Au surplus, les articles 30 à 37 du présent règlement sont applicables au personnel engagé par contrat de droit privé.

S’agissant des voies de recours, ce règlement prévoit que les fonctionnaires communaux peuvent recourir contre les décisions du Conseil communal au Tribunal administratif conformément à la loi sur la procédure et la juridiction administrative (art. 61 ; procédure relative au statut de fonctionnaire) mais que tout litige découlant de l'application du Titre IV du présent règlement sera soumis à la juridiction du tribunal des Prud'hommes du for du domicile du défendeur ou du district de Neuchâtel (art. 62 al. 1 ; procédure relative aux rapports contractuels de droit privé).

f) Aussi, le règlement de fonctionnement et le règlement communal susmentionnés prévoient la possibilité d’engager du personnel par le biais de contrats de droit privé. Il s’agit de bases légales claires et sans équivoque. Toutefois, elles ne précisent pas sous quelles conditions le droit privé peut régir les rapports de service et ne posent aucune limite à cette possibilité. Il ressort d’ailleurs du règlement de fonctionnement que tous les employés du GSR sont engagés par contrat de droit privé, ce qui est confirmé par l’intimée.

g) Toutefois, dans la mesure où le pouvoir du législateur (ici communal) de prévoir la soumission du personnel de l’administration au droit privé rencontre certaines limites posées par la jurisprudence et la doctrine (cf. cons. 1a à d), se pose la question de savoir si les conditions sont réalisées en l’espèce ou s’il s’agit de requalifier le contrat de la recourante. Cette question se pose d’autant plus ici que le fait de prévoir l’application du droit privé pour tous les collaborateurs du GSR revient à supprimer sans le dire le statut de la fonction publique – et la protection qu’il prévoit – et viole l’égalité de traitement entre ces collaborateurs et les fonctionnaires communaux ordinaires des communes de W.________, mais également les fonctionnaires des autres guichets sociaux régionaux du canton de Neuchâtel.

En effet, selon la jurisprudence, lorsqu’un collaborateur a été engagé par la collectivité sur la base d’un contrat de travail soumis au droit privé et non pas selon les règles applicables au personnel public en général, et qu’il n’existe aucun élément qui ferait apparaître que cette qualification ne correspondrait pas à la volonté des parties ou à la réalité du contenu de la relation, il convient de se poser la question d’une éventuelle requalification du contrat de droit privé en une relation de droit public. Une requalification peut se justifier s’il apparaît que la réglementation applicable ne laisse pas de place au droit privé ou que les conditions posées pour qu’il soit possible d’y recourir ne soient pas réalisées. Elle peut aussi intervenir en application du principe de l’égalité de traitement s’il n’existe aucune raison objective de faire coexister des statuts différents (de droit privé et de droit public) ; il importe dans de tels cas de ne pas laisser subsister des situations non conformes à la Constitution fédérale (arrêt du TF du 09.10.2017 [8C_755/2016] cons. 6.1).

h) En préambule, il sied de relever que le Titre IV du règlement communal prévoit de très nombreux renvois aux articles applicables aux fonctionnaires, à tel point que, pour l’essentiel, seules la nomination (Titre III, Chapitre 1) et la cessation des rapports de fonction (Titre III, Chapitre 4) ne sont pas régies par le droit public. La réglementation applicable ne laisse ainsi que peu de place au droit privé.

En outre, le contrat a été passé entre un regroupement de communes et l’intéressée pour un emploi au sein du GSR, celui-ci étant un point d'accès pour toutes demandes de prestations sociales. L’employée, qui fait partie de l’organigramme de la Commune de Z.________, a pour tâche l’accueil du guichet et est en charge de l’agence régionale AVS/AI. Aussi, la commission est de nature publique et le contrat porte manifestement sur des tâches d’intérêt public. En sus, l’intéressée est soumise à différents devoirs inhérents à la fonction de fonctionnaire, comme le devoir de se montrer digne de la fonction officielle et de se soumettre au secret de fonction (paragraphe 3 et 4 du contrat). Elle est rémunérée selon l’échelle des salaires de l’État de Neuchâtel, les dispositions sur les salaires constituant un élément essentiel du contrat (cf. RJN 2003, p. 242, p. 246 et les réf. citées) et bénéficie d’avantages inhérents à la fonction publique allant au-delà des prescriptions du CO (notamment 25 jours de vacances, congé maternité de 4 mois). Elle est affiliée à Prévoyance.ne (aujourd’hui : CPCN). Au vu de ce qui précède, le contenu réel du rapport de droit entre la commission et l’intéressée est de nature publique. Le fait que les contrats renvoient aux dispositions du CO n’y change rien, un tel renvoi n’étant pas un élément décisif. Il sied également de relever ici que l’employée a fait l’objet, dans un premier temps, d’une procédure d’avertissement, qui est une mesure réservée aux fonctionnaires. Au vu de ce qui précède, les éléments de droit public des rapports de service conclus l’emportent donc sur la mention de « contrat de droit privé » qui ressort des décisions d’engagement.

En outre, il n’existait pas de motifs objectifs suffisants pour soumettre la recourante à un contrat de droit privé, en lieu et place d’un contrat de droit public. En effet, celle-ci ne se trouvait pas, à tout le moins pour les deux contrats de durée indéterminée et plus particulièrement pour le contrat d’un taux de 80 %, dans une situation exceptionnelle. Il ne s’agissait pas d’un emploi temporaire, d’une activité accessoire – un taux de 80 % ne pouvant manifestement pas être considéré comme une activité accessoire – ou encore de tâches spéciales – le travail d’une collaboratrice administrative exerçant dans l'activité habituelle du guichet social régional ne constituant pas une tâche spéciale mais un poste permanent nécessaire au bon fonctionnement de cette entité.

i) Au vu de ce qui précède, il doit être retenu que le contrat de travail de l’intéressée a été conclu avec une entité publique, que son réel contenu est de nature publique et qu’il n’existe pas de circonstances exceptionnelles justifiant la conclusion d’un contrat de droit privé. Aussi, il doit être requalifié en contrat de droit public, de sorte que la compétence de la Cour de céans est donnée.

Les arrêts cités par l’autorité intimée, notamment l’arrêt de la Cour de droit administratif et public vaudoise (GE.2020.0172), ne lui sont d’aucune aide et ne sauraient être retenus en l’espèce. En effet, l’application du droit privé ou du droit public ne saurait dépendre, au vu des développements qui précèdent, uniquement des termes utilisés dans le statut du personnel et/ou dans le contrat d’engagement, étant encore précisé que la jurisprudence cantonale vaudoise ne lie pas la Cour de céans.

j) Pour le surplus, interjeté selon les formes et délais légaux, le recours est recevable.

2. Dans un premier argument, la recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendue et de la procédure d’avertissement préalable. Elle invoque avoir été convoquée à l’entretien du 27 septembre 2023 en fin de journée sans précision de l’objet de la séance et sans avoir fait l’objet d’un avertissement, de sorte qu’elle n’a pas eu la possibilité de consulter le dossier, de se faire accompagner au rendez-vous, de se préparer et de faire valoir ses moyens de défense avant le rendu de la décision de licenciement.

a/aa) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd., dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 141 V 495 cons. 2.2, 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée devant une instance supérieure si celle-ci dispose d’un libre pouvoir de cognition et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit toutefois rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée qui n'est pas particulièrement grave. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est en règle générale pas possible de remédier à la violation. Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195 cons. 2.3.2 ; arrêt du TF du 21.07.2014 2C_980/2013 cons. 4.3).

En matière de fonction publique, le pouvoir de cognition limité de l'autorité de recours (art. 33 let. d LPJA) ne rend en principe pas possible une réparation du vice devant la Cour de céans (arrêts de la CDP des 29.03.2018 [CDP.2017.195] cons. 2a, des 06.02.2018 [CDP.2017.176] cons. 2a et des 30.09.2015 [CDP.2015.131] cons. 2a et les réf. citées), si bien qu’il convient d'examiner le grief de violation du droit d'être entendu avant tout autre (ATF 135 I 279 cons. 2.6.1, arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1).

a/bb) Le droit d’être entendu sert non seulement à établir correctement les faits, mais constitue un droit indissociable de la personnalité garantissant à un particulier de participer à la prise d’une décision qui touche sa situation juridique (arrêt du TF du 09.02.2016 [8C_176/2015] cons. 2.2). Il comprend, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 cons. 2.3 et les réf. citées, 142 III 48 cons. 4.1.1 et les réf. citées, 141 V 557 cons. 3.1, 135 I 279 cons. 2.3). Il comprend ainsi de nombreux éléments qui ont tous un même but : permettre à l'intéressé de comprendre ce qui se passe et de se défendre. Il se subdivise en deux grands ensembles : le droit à l'information et le droit d'agir pour sa défense en s'exprimant et en participant à l'administration des preuves (Steffen, Le droit d'être entendu du collaborateur de la fonction publique : juste une question de procédure ?, RJN 2005, p. 55 et 57). En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe en définitive tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2, 129 II 497 cons. 2.2 et les réf. citées). L'étendue du droit de s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. Doivent en particulier être prises en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de l'administré, telle qu'elle résulte de la décision à prendre et, de l'autre, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative, l'idée maîtresse étant toutefois qu'il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (arrêt du TF du 25.02.2014 [8C_269/2013] cons. 5.2 et les réf. citées ; cf. aussi arrêt du TF du 12.05.2020 [8C_257/2019] cons. 4.2).

a/cc) En matière de rapports de travail de droit public, l'employé doit en particulier connaître l'ensemble des faits qui lui sont reprochés et leurs conséquences probables (arrêts du TF des 12.03.2012 [8C_866/2010] cons. 4.1.2 et 02.09.2009 [8C_158/2009] cons. 5.2 et 6.2, publié partiellement in ATF 136 I 39). Autrement dit, le droit d'être entendu doit pouvoir être exercé avant que la décision ne soit prise. Cela signifie qu'il faut donner la possibilité au collaborateur d'argumenter et de proposer. En invitant l'employé à se prononcer, il faut clairement lui indiquer l'intention de décision. L’employé ou le fonctionnaire ne présentera en effet probablement pas les mêmes arguments s'il pense qu'il ne va être confronté qu'à des reproches ou s'il sait que des mesures sont envisagées à son encontre (Steffen, op. cit., p. 55-56 et 64-65 et les réf. citées). Ce droit d’être entendu avant que l’autorité compétente ne décide existe tout particulièrement lorsque l’autorité envisage de motiver sa décision par des faits ou des comportements qu’elle reproche au collaborateur ou par des insuffisances qu’elle a constatées chez lui. Celui-ci doit être informé des faits qui lui sont reprochés et avoir la possibilité de les contester, d’en atténuer la portée ou, d’une manière générale, de faire valoir des moyens susceptibles de modifier l’appréciation de l’autorité (Bovay, Procédure administrative, 2^e éd., 2015, p. 271-272). Le droit d'être entendu devant ainsi par principe s'exercer avant le prononcé de la décision (ATF 142 II 218 cons. 2.3, p. 222), le collaborateur doit, sauf cas d'urgence, pouvoir disposer de suffisamment de temps pour préparer ses objections. On admet qu'en l'absence de délai uniformisé, un délai de huit à dix jours est raisonnable (arrêts du TF des 14.05.2018 [8C_541/2017] cons. 2.2, 01.03.2018 [8C_301/2017] cons. 3.2, 15.07.2017 [8C_615/2016] cons. 3.2.1 et 09.02.2016 [8C_176/2015] cons. 2.2 et les réf. citées ; cf. aussi Steffen, op. cit., p. 64). Cela vaut tout au moins en présence d'une partie qui est déjà représentée ou qui agit seule. Le délai peut en revanche s'avérer trop court si elle doit choisir un mandataire pendant ce délai (arrêt du TF du 14.05.2018 [8C_541/2017] cons. 2.2). Enfin, si, en vertu de son droit à l'autodétermination, l'intéressé peut renoncer à l'exercice de son droit, une telle renonciation ne doit pas être admise trop facilement, en admettant un peu rapidement un acte concluant (ATF 119 Ia 140, 116 V 32, Steffen, op. cit., p. 60).

Par ailleurs, en matière de rapports de travail de droit public, des occasions relativement informelles de s'exprimer avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en ligne de compte à son encontre (ATF 144 I 11 cons. 5.3 et les réf. citées ; arrêts du TF des 01.03.2018 [8C_301/2017] cons. 3.2, 06.07.2016 [8C_817/2015] cons. 4.3.1, 17.03.2016 [8C_243/2015] cons. 5.5 et les réf. citées). Elle ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés ou plus généralement les faits qui justifient un congé, mais elle doit également savoir qu'une décision allant dans une certaine direction est envisagée à son égard (ATF 144 I 11 cons. 5.3 et les réf. citées ; arrêt du TF du 02.09.2009 [8C_158/2009] cons. 5.2, non publié in : ATF 136 I 39). Le droit d'être entendu devant par principe s'exercer avant le prononcé de la décision, il n'est pas admissible, sous l'angle du droit d'être entendu, de remettre à l'employé une décision de résiliation des rapports de service en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il le désire, ou pire de le convier à un entretien au cours duquel la décision litigieuse, déjà prête et signée, lui est remise. Sauf cas d'urgence, le collaborateur doit pouvoir disposer de suffisamment de temps pour préparer ses objections. Il est admis qu'en l'absence de délai uniformisé, un délai de 8 à 10 jours est raisonnable (arrêts du TF des 01.03.2018 [8C_301/2017] cons. 3.2, 15.07.2017 [8C_615/2016] cons. 3.2.1 et les réf. citées ; Steffen, op. cit., p. 55-56, 64, 65 et les réf. citées). Cela vaut tout au moins en présence d'une partie qui est déjà représentée ou qui agit seule. Le délai peut en revanche s'avérer trop court si elle doit choisir un mandataire pendant ce délai (arrêt du TF du 14.05.2018 [8C_541/2017] cons. 2.2).

a/dd) Le contenu du droit d'être entendu et les modalités de sa mise en œuvre sont déterminés en premier lieu par les dispositions du droit cantonal de procédure. L'article 21 al. 1 LPJA reprend la formulation générale de l'article 29 al. 2 Cst. féd.; sa portée est identique à celle du droit d'être entendu garantie par cette disposition (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, ad art. 21 LPJA, p. 96 ss).

a/ee) Le règlement communal, applicable en l’espèce au vu de la requalification du contrat de la recourante effectuée ci-dessus (cf. cons. 1), prescrit expressément, à son article 44, qu’avant de prendre l'une des décisions prévues aux articles 38 à 43, le conseil communal entend l'intéressé en lui indiquant les faits ou omissions qui lui sont reprochés ainsi que les moyens de défense dont il dispose, en particulier son droit de consulter le dossier et de se faire assister d'un mandataire (al. 1). Il précise encore que les décisions sont communiquées à l'intéressé par écrit avec indication des motifs (al. 2).

b) Selon l’article 43 al. 2 du règlement communal, à l'appui du licenciement seront invoquées les circonstances ayant pour conséquence l'impossibilité de poursuivre les rapports de service notamment lorsque le fonctionnaire enfreint ses devoirs de services (art. 12 à 28 du présent règlement) à réitérées reprises malgré un avertissement (let. d 2^e phrase).

Selon la jurisprudence relative à l’article 46 LSt, applicable en l’espèce au vu de la teneur similaire de l’article 43 al. 2 let. d du règlement communal, l'avertissement préalable ne constitue pas en lui-même une sanction disciplinaire ; il s'agit en principe d'une étape obligatoire avant le blâme ou avant la résiliation des rapports de service, lorsque les faits qui sont reprochés au titulaire de la fonction publique dépendent de sa volonté et qu'ils ne sont pas graves au point d'envisager d'emblée une sanction disciplinaire (ATF 125 I 122 cons. 2 in fine ; RJN 2004, p. 125). Selon la jurisprudence, le but de l'avertissement est d'amender si possible le fonctionnaire. Il n'existe pas de critère absolu en matière d'avertissement, eu égard à la diversité des situations envisageables. La jurisprudence ne saurait poser de règles rigides sur le nombre et le contenu des avertissements dont la méconnaissance, par le travailleur, est susceptible de justifier un licenciement immédiat. Sont décisives, dans chaque cas particulier, entre autres circonstances, la nature, la gravité, la fréquence ou la durée des manquements reprochés au travailleur, de même que son attitude face aux injonctions, avertissements ou menaces formulées par la commission. Les juridictions cantonales disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (arrêt du TF du 31.08.2005 [2P.163/2005] cons. 7.1 ; cf. arrêt du TF du 08.03.2010 [8C_358/2009] cons. 4.3.1). L’avertissement implique l'octroi d'un délai suffisant pour s'améliorer qui tient compte des exigences posées par le chef de service. Le délai pourra donc être plus ou moins long selon qu'il s'agit d'améliorer des prestations dont les résultats probants ne peuvent se vérifier qu'à moyen, voire à long, terme, ou de modifier un comportement que le fonctionnaire est à même de corriger immédiatement (RJN 2001, p. 203, p. 205).

c) En l’espèce, la recourante a été convoquée à un entretien en date du 27 septembre 2023. Il ne ressort pas du dossier que celle-ci aurait été prévenue à l’avance – elle invoque avoir été avertie oralement à la fin de la journée – et qu’elle aurait été informée de l’objet de cette séance, respectivement de la volonté de la commission de résilier ses rapports de travail – elle évoque qu’elle a été convoquée sans précision. L’autorité intimée ne conteste pas ce qui précède.

Force est ainsi de constater que l’intéressée a été convoquée à l’entretien du 27 septembre 2023 sans préavis et ceci sans savoir sur quoi il porterait. Aussi, il doit être retenu que la commission ne l’a pas informée au préalable de sa volonté de mettre fin aux rapports de travail qui les liaient et ne lui a pas laissé le temps nécessaire afin de se déterminer à ce sujet, étant précisé qu’un délai de plusieurs jours aurait été nécessaire à ce titre (cf. cons. 2b).

Le fait que celle-ci ait été l’objet d’un avertissement en septembre 2021, qu’elle n’ait pas été augmentée pour 2023 ou qu’un entretien d’évaluation ait eu lieu en juillet 2023 ne change rien à ce qui précède. En effet, l’avertissement formel du 8 septembre 2021 a été donné presque deux ans auparavant. L’intéressée ne pouvait dès lors pas s’imaginer que la commission entendait mettre en œuvre la procédure de licenciement mentionnée plusieurs années auparavant. Ceci d’autant plus que celle-ci a été sommée, dans le courrier du 8 septembre 2021, de « remédier immédiatement aux manquements constatés faute de quoi une procédure de licenciement sera initiée ». Cette formulation sous-entend que si des manquements devaient subsister dans les prochains jours, voire les prochaines semaines, la procédure de licenciement mentionnée serait mise en œuvre. Une éventuelle procédure de résiliation des rapports de travail aurait donc dû au besoin être mise en œuvre à brève distance de l’avertissement prononcé, ce qui n’a pas été le cas ici. Il ressort d’ailleurs du dossier que la hiérarchie de l’intéressée a été satisfaite du travail effectué dans les suites de son avertissement. Il ressort ainsi du dossier que la commission a renoncé implicitement à mettre fin aux relations de travail qui la liaient à son employée suite à l’avertissement prononcé.

Ceci est confirmé par le fait que, même s’il subsistait des manquements qui ont été relevés par la commission dans son courrier du 12 décembre 2022, il n’a plus été question d’une procédure de licenciement mais de la non-augmentation salariale de l’intéressée, une telle mesure étant manifestement moins grave. En outre, il a été précisé, dans cette lettre, que les différents motifs évoqués feraient l’objet d’une réévaluation par la hiérarchie de la recourante lors du premier trimestre 2023. Il est à noter ici que cette évaluation n’a pas eu lieu pendant ladite période, comme indiqué, mais en été 2023, preuve en est que la gravité des manquements invoqués dans le courrier du 12 décembre 2022 ne nécessitait pas de prendre des mesures urgentes.

S’agissant de cette évaluation, il est à relever qu’aucun point ne figure dans la colonne de droite, c’est-à-dire dans la colonne « insatisfaisant ». Seule quelques catégories (régularité/ponctualité, capacité à travailler en équipe, flexibilité et autonomie) figurent dans la case du milieu, soit dans la catégorie « moyennement satisfaisant ». Il a d’ailleurs été relevé que l’intéressée avait fait des efforts pour améliorer sa collaboration avec l’équipe. Malgré la mention selon laquelle celle-ci devait encore faire des efforts pour améliorer la qualité de son travail (lacunes techniques professionnelles, notamment dans les outils informatiques et la correspondance), encore une fois, il n’a plus été ici question d’un éventuel licenciement. Il a d’ailleurs été demandé à la recourante de suivre un « CFC en Art 32 » afin de développer ses compétences professionnelles. Il ressort d’une telle requête que la commission entendait poursuivre les relations de travail avec son employée et non pas la licencier quelques semaines plus tard. Au vu de tout ce qui précède, l’intéressée ne pouvait pas s’attendre – contrairement à ce qu’invoque l’intimée – à être licenciée lors de l’entretien du 27 septembre 2023.

d) Par conséquent, il convient d’admettre que la recourante n’a pas eu la possibilité d’exercer son droit d’être entendue avant le prononcé de la décision de l’intimée. Une telle violation des droits de procédure est en l’espèce grave au vu des intérêts en jeu – soit la résiliation des rapports de travail – et au vu du fait qu’aucune urgence ne justifiait de procéder ainsi. Partant, le grief invoqué par celle-ci en lien avec une violation de son droit d’être entendue s’avère bien fondé.

Dans la mesure où il revêt un caractère de gravité manifeste, le vice de procédure ne peut, en l’occurrence, pas être réparé et il entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Le renvoi pour réparation de ce vice ne peut, quoi qu’il en soit, pas être considéré comme une vaine formalité, qui aboutirait à un allongement inutile de la procédure.

3. Par conséquent et au vu de ce qui précède, il convient d'admettre le recours sans examiner plus avant les autres griefs soulevés par la recourante et d’annuler la décision attaquée en renvoyant la cause à Y.________, qui devra, après avoir accordé un droit d'être entendue dans le sens des considérants ci-dessus, rendre le cas échéant une nouvelle décision, dûment motivée et étayée.

À noter qu’au vu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la recourante de produire les dossiers des collaborateurs de la commune engagés sous l’égide d’un contrat de droit privé.

4. Il est statué sans frais dans la mesure où les autorités n'en paient pas (art. 47 al. 2 LPJA).

Vu le sort de la cause, la recourante, assistée par une mandataire professionnelle, a droit à une indemnité de dépens (art. 48 LPJA). Celle-ci doit être fixée en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais, par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Me A.________ n’ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais). Tout bien considéré, l’activité déployée par cette dernière peut être évaluée à quelques 12 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 3’360), des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 63 LTFrais ; CHF 336) et de la TVA au taux de 7,7 % (CHF 284.60) pour l'activité déployée, l'indemnité de dépens doit être fixée à 3'980.60 francs.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Annule la décision de la commission du 27 septembre 2023 et lui renvoie la cause au sens des considérants.

3. Statue sans frais et ordonne la restitution à la recourante de son avance de frais.

4. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 3'980.60 francs à la charge de l'intimée.

Neuchâtel, le 28 décembre 2023