Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 10.12.2025 [2C_706/2025]

A. A.________ est propriétaire d’un immeuble sis rue [aaa] à Z._______ comprenant plusieurs appartements. Par ordre sanitaire du 26 mars 2013 de la Commission de police de feu et de salubrité publique de la commune Y.________ confirmé par une décision sur opposition du 8 juillet 2013, laquelle a ensuite elle-même été confirmé par une décision du 22 avril 2014, non contestée, de l’ancien Département des finances et de la santé, l’intéressé a été astreint à éliminer des traces de moisissures et à poser un revêtement fongicide dans certaines pièces d’un appartement locatif dont il est propriétaire. «[ P]our être en conformité avec la décision du 22 Avril 2014 […] », le prénommé a renoncé à louer l’appartement en question.

Dans sa déclaration d'impôt pour l'année 2022, l’intéressé a fait valoir une déduction de 12'000 francs sur le rendement de l’immeuble précité en faisant référence à une « décision du Conseil d’Etat du 22 avril 2014 ». Par taxations définitives du 11 mai 2023, le Service cantonal des contributions (ci-après : SCCO) n’a pas admis cette déduction. L’intéressé a formé réclamation contre ces taxations définitives, laquelle a été rejetée par le SCCO. Il a interjeté recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois (ci-après : CDP) contre cette décision sur réclamation. Dans le cadre de sa réplique du 24 novembre 2023, le prénommé a déclaré « dépose[r] plainte pour tord moral et revendique[r] le montant de 120000 [sic.] ». Par arrêt du 12 juin 2024 (CDP.2023.288-FISC), la CDP a rejeté le recours et a transmis à la Commission cantonale de la responsabilité des collectivités publiques (ci-après : CORESP), comme objet de sa compétence, l’action de droit administratif tendant en paiement d’un montant de 120'000 francs.

Par courrier du 3 septembre 2024, la CORESP a indiqué à l’intéressé qu’il était difficile de savoir sur la base de quels fondements exactement il réclamait le paiement de ces 120'000 francs et l’a rendu attentif au fait que, pour être recevable, une telle demande devait être motivée par écrit et indiquer les conclusions et les moyens de preuve éventuels. La CORESP lui a donc imparti un délai de vingt jours pour clarifier sa demande. Le prénommé a apporté des compléments dans un écrit peu clair et confus daté du 17 septembre 2024, auquel de nombreuses annexes ont été jointes. Une audience de conciliation s’est tenue à laquelle l’intéressé ne s’est pas présenté, ni personne en son nom. L’Etat de Neuchâtel et la Commune Y.________ ont quant à eux conclu au rejet de la demande d’indemnisation. Par décision du 18 novembre 2024, la CORESP a rejeté la demande de l’intéressé. En substance, elle a retenu, tout en laissant ouverte la question de la recevabilité formelle de la demande, que ni la procédure relative à la salubrité de l’appartement propriété de A.________ ni la procédure fiscale n’a conduit à l’annulation d’une décision précédente, de sorte que les conditions de l’article 5 LResp n’étaient pas remplies. Elle a également considéré que les conditions de la responsabilité de la collectivité publique, à savoir un lien de causalité adéquate entre un acte illicite et un dommage, n’étaient pas réalisées en l’espèce. Par conséquent, elle a estimé que ni la responsabilité de l’Etat de Neuchâtel ni celle de la Commune Y.________ ne pouvait être engagée.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public contre la décision précitée en demandant implicitement son annulation, ainsi que la reconnaissance de la responsabilité de la collectivité publique. Les conclusions du recourant ne sont pas formulées avec toute la clarté requise ; il paraît néanmoins solliciter l’octroi d’une indemnité de 120'000 francs.

C. Le 20 décembre 2024, le recourant dépose un complément comprenant différentes annexes.

D. Sans formuler d'observations, la CORESP s'en remet à sa décision du 18 novembre 2024.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Selon l’article 35 LPJA, le mémoire de recours est adressé en deux exemplaires à l’autorité compétente. Il porte la signature du recourant ou de son mandataire (al. 1) et indique la décision attaquée (al. 2 let. a), les motifs (al. 2 let. b), les conclusions (al. 2 let. c) et les moyens de preuve éventuels (al. 2 let. d). Si le mémoire de recours n’est pas conforme à l’alinéa 2, l’autorité compétente impartit un délai convenable au recourant pour combler les lacunes, en l’avertissant qu’en cas d’inobservation le recours sera déclaré irrecevable (al. 3).

En l’espèce, si on peut s’interroger sur la recevabilité du recours en tant que sa motivation et ses conclusions sont peu claires, cette question peut néanmoins rester ouverte, dès lors que le recours doit être rejeté.

2. a) En vertu de l'article 5 LResp, la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur fonction sans égard à la faute de ces derniers (al. 1). Elle ne répond pas des dommages résultant des décisions de jugement ayant acquis force de chose jugée (al. 2). Les décisions et jugements modifiés après recours entraînent la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (al. 3). Aux termes de l’article 6 LResp, aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'actes illicites, une indemnité équitable peut être allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de réparation morale. Cette disposition renvoie ainsi aux articles 47 et 49 CO, qui permettent d’allouer une somme d’argent à titre de réparation morale à la victime de lésions corporelles (art. 47 CO) ou à celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité pour autant que la gravité de l’atteinte le justifie (art. 49 CO) (arrêt de la CDP du 08.10.2018 [CDP.2017.141] cons. 5a).

b) La responsabilité de la collectivité publique est engagée lorsque trois conditions sont réalisées, à savoir l’existence d’un acte illicite, d’un dommage et d’un rapport de causalité naturelle et adéquate entre ces derniers. Ces conditions doivent être remplies cumulativement (ATF 150 II 225 cons. 4.1 et les réf. cit., 148 II 73 cons. 3.1). La preuve en incombe au demandeur. La rigueur de cette exigence est atténuée en ce qui concerne la causalité naturelle, en ce sens que le juge peut se contenter de la vraisemblance prépondérante, mais non pas de la simple possibilité d'un tel lien (RJN 2005, p. 175 cons. 3a ; ATF 133 III 462 cons. 4.4.2 et les réf. cit.). Comme la LResp ne définit pas de manière précise les notions précitées et que l'article 3 LResp renvoie aux dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit cantonal supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (arrêt de la CDP du 14.06.2024 [CDP.2023.143] cons. 2b et la réf. cit.).

b/aa) La condition de l'illicéité (« sans droit ») suppose la violation par l'Etat, au travers de ses organes ou agents, d'une norme protectrice des intérêts d'autrui en l'absence de motifs justificatifs (consentement, intérêt public prépondérant, etc.). La jurisprudence a également considéré comme illicite la violation de principes généraux du droit ou encore, selon les circonstances, un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation conféré par la loi. L'illicéité est en revanche exclue quand un comportement déterminé est exigé par les devoirs de service et qu'aucune faute n'a été commise dans l'exercice de cette activité (ATF 116 Ib 195 cons. 2a). L'illicéité peut d'emblée être réalisée si le fait dommageable découle de l'atteinte à un droit absolu (vie, santé ou droit de propriété), sans qu'il soit nécessaire de rechercher si et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement spécifique ; on parle à ce propos d'illicéité par le résultat (« Erfolgsunrecht »). Si, en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre intérêt (par exemple le patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique lésé ; c’est ce qu’on appelle l’illicéité par le comportement (« Verhaltensunrecht ») (arrêt du TAF du 24.05.2024 [A-128/2023] cons. 6.3.1 et les réf. cit. ; arrêts du TF des 12.03.2025 [2C_356/2024] cons. 5.1 et 11.11.2021 [2E_3/2020] cons. 7.1 et les réf. cit.). C’est l’exigence dite de la relation d’illicéité (« Rechtswidrigkeitszusammenhang »). Elle suppose un lien de connexité entre la violation de la norme de comportement et l’atteinte aux intérêts de la victime. En d’autres termes, il ne suffit pas que le comportement de l’auteur ait été interdit, il faut en plus qu’il l’ait été dans le but de protéger la personne lésée contre un dommage à un autre intérêt qu'un droit absolu, tel que par exemple contre un dommage purement patrimonial (RJN 2009, p. 219 cons. 2 et les réf. cit.).

b/bb) Quant au dommage juridiquement reconnu, trois types de dommages sont distingués: corporels, matériels et autres. Les premiers découlent d'une atteinte à la vie ou à l'intégrité corporelle, les seconds d'une atteinte à un objet mobilier ou immobilier, les troisièmes recouvrent tous ceux qui ne sont ni corporels, ni matériels. Un tel dommage purement patrimonial ne donne pas nécessairement lieu à réparation, car le patrimoine en tant que tel n'est pas un droit absolu fondant ipso facto l'illicéité lorsqu'il fait l'objet d'une atteinte directe, contrairement en particulier au droit de la propriété. La relation d’illicéité susmentionnée est alors exigée (ATF 148 II 73 cons. 3.2 et les réf. cit. ; RJN 2009, p. 219 cons. 2 et les réf. cit.). S’agissant de ce dommage purement patrimonial, il réside, selon la définition émanant de la jurisprudence, dans une diminution involontaire de la fortune nette ; il correspond à la différence entre le montant actuel du patrimoine du lésé et le montant que ce même patrimoine aurait eu si l'événement dommageable ne s'était pas produit. Il peut se présenter sous la forme d'une diminution de l'actif, d'une augmentation du passif, d'une non-augmentation de l'actif ou d'une non-diminution du passif (ATF 147 III 463 cons. 4.2.1 et les réf. cit.). Le dommage doit en outre être certain, c'est-à-dire qu'il existe déjà ou qu'il se produira inévitablement.

b/cc) Enfin, pour qu'un dommage puisse être réparé, il faut qu'il existe entre celui-ci et les faits reprochés un lien de causalité naturelle et adéquate. Selon la conception généralement admise en droit privé, qui peut être reprise, un fait est la cause naturelle d'un résultat s'il en constitue l'une des conditions sine qua non (ATF 133 III 462 cons. 4.4.2 et les réf. cit.). En d'autres termes, il existe un lien de causalité naturelle entre deux événements lorsque, sans le premier, le second ne se serait pas produit ; il n'est pas nécessaire que l'événement considéré soit la cause unique ou immédiate du résultat (arrêt du TF du 25.08.2025 [5A_98/2024] cons. 3.2 ; ATF 143 III 242 cons. 3.7, 139 V 176 cons. 8.4.1). Le fardeau de la preuve de ce lien incombe au demandeur (arrêt du TF du 19.02.2025 [5D_11/2024] cons. 3.2.1 et les réf. cit.). Un fait constitue la cause adéquate d'un résultat s'il est propre, d'après le cours ordinaire des choses et l'expérience de la vie, à entraîner un résultat du genre de celui qui s'est produit (arrêt du TF précité [5A_98/2024] cons. 3.2 ; ATF 143 III 242 cons. 3.7, 129 II 312 cons. 3.3). Savoir s'il existe un rapport de causalité naturelle est une question de fait que le juge doit trancher selon la règle du degré de vraisemblance prépondérante lorsque, par la nature même de l'affaire, une preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement exigée de celui qui en supporte le fardeau (ATF 133 III 462 4.4.2 et les réf. cit.). En revanche, la méconnaissance du concept même de la causalité naturelle ainsi que l'existence d'un rapport de causalité adéquate constituent des questions de droit (ATF 143 III 242 cons. 3.7 et la réf. cit.).

3. a) Dans le cas d’espèce, l’objet du litige porte sur la question de savoir si l’autorité précédente a, à juste titre, rejeté la demande d’indemnisation déposée par le recourant le 24 novembre 2023 dans le cadre de la procédure fiscale (CDP.2023.288-FISC). En d’autres termes, il s’agit d’examiner si l’Etat de Neuchâtel et/ou la Commune Y.________ devrait lui allouer une indemnité à hauteur de 120'000 francs pour couvrir le dommage qu’il aurait subi, tel qu’allégué dans son recours. Il y a lieu de relever que, devant l’instance précédente, l’intéressé a chiffré ses prétentions à 150'000 francs, dont 30'000 francs à titre de réparation morale. Eu égard à cette divergence, le montant exact de ses conclusions ne peut être déterminé avec certitude. Dans la mesure où cette question demeure sans incidence sur l’issue du litige, elle peut toutefois rester indécise.

b) Sans discuter la décision entreprise ni indiquer précisément les motifs qui commandent une autre décision, l’intéressé se contente de soutenir, aux termes de son recours et dans une argumentation confuse et peu compréhensible, qu’une indemnité devrait lui être versée en raison de la « torture morale subie », plus particulièrement en compensation des loyers non perçus et en guise de réparation du tort moral. Il soutient ce qui suit : « [c]omme il s’agit de 12000.- annuel de revenus fiscaux pour la déclaration d’impôt que me refuse de porter en déduction sur ma déclaration le service des contributions ? C’est à juste titre que vu qu’il m’avait été octroyé une indemnité de départ 25000.- en 2000 pour les raisons évoquées ci dessus celle-ci mérite d’être adaptée à la situation du moment ! Adaptée au changement de politique ! 120 000.- aditionné de voir 29 [sic.] ». Dans son courrier du 17 septembre 2024 destiné à préciser les contours de sa demande devant l’autorité précédente, le recourant avait en outre indiqué ce qui suit : « Alors qu’on m’ordonne des travaux irréalisable en plus du ton méprisant dictatoriel utilisé dans l’appartement B.________ […] Ça qui a servi de prétexte pour venir espionner le montant des loyers payé par mes locataires dû au fait que je m’étais dénoncé spontanement au fisc pour des revenus non déclaré ? Si fraude elle [i. e. : secrétaire de direction de la Commune Y.________ présente lors de l’inspection des locaux en 2012] avait découvert c’est 10 fois le montant soustrait dont j’aurais été pénalisé ? Soit 10 x 12000.-= 120000.- Sans compter l’amende ?? 12000.- c’est les revenus locatifs annuel que je ne peux pas percevoir pour être en conformité avec la décision du 22 avril 2014 […] le montant que obéissant à la loi l’administration des contributions refuse que je les porte en déduction sur ma déclaration d’impôt […] Il ne m’appartient pas de juger qui de l’Etat ou de la commune de val de travers est responsable ? C’est le retraité de la fonction publique [i. e. : lui-même] qui pour être en conformité avec la décision du 22 Avril 2014 doit par gain de paix renoncer à des revenu provenant de son bien immobilier ? Raison pour laquelle je revendique une indemnité forfaitaire de 120 000.- pour compenser les revenus locatifs en plus 30000.- pour tort moral Total 150000..- [sic] ».

c) Comme rappelé ci-avant, la responsabilité de l’Etat est engagée lorsque la preuve d’un dommage se trouvant dans un rapport de causalité adéquate avec un acte illicite commis par une autorité, un magistrat ou un fonctionnaire est apportée par le tiers lésé.

En premier lieu, il convient d’examiner la condition de l’illicéité. En l’occurrence, l’existence de l’acte illicite n’a pas été alléguée ni même été évoquée par le recourant. Il s’est contenté d’établir un parallèle difficilement compréhensible entre l’indemnité perçue lors de son départ anticipé à la retraite, les changements politiques survenus dans le canton ainsi que la perte de revenus locatifs – qu’il estime à 12'000 francs par an – consécutive à sa décision de ne plus louer son appartement afin de se conformer à l’ordre sanitaire ; perte qui aurait, selon lui, dû être fiscalement déductible. Il n’a, en particulier, allégué aucun élément qui permettrait de supposer la violation d’une prescription ou d’une norme de comportement ou encore que l’autorité aurait excédé ou abusé de son pouvoir d’appréciation. En effet, pour démontrer la responsabilité étatique, il s’est limité, dans une argumentation très confuse, à critiquer de manière générale les décisions des autorités neuchâteloises, de même que leur politique, et à évoquer la présence d’une secrétaire de direction de la Commune Y.________ lors de l’inspection des locaux en 2012, sans toutefois que l’on parvienne à comprendre l’acte illicite qui lui est reproché. Son obligation de collaborer lui imposait pourtant de décrire, au moins dans leurs contours essentiels, les agissements qu'il considérait comme constitutifs d’une violation de la loi. La Cour de céans relève en outre que l’ensemble des procédures de recours engagées par l’intéressé ont systématiquement conduit à la confirmation des décisions antérieures. Dans ces conditions et à l’instar de l’intimée, la Cour de céans considère qu’il ne peut être reproché aux autorités étatiques d’avoir commis un acte illicite. L’appréciation de l’instance précédente quant à l’absence d’illicéité ne prête donc pas le flanc à la critique.

Aucun acte illicite ne pouvant être imputé à l’Etat de Neuchâtel ou à la Commune Y.________, il n’est pas nécessaire d’examiner si les autres conditions de la responsabilité au sens de l’article 5 LResp sont remplies (preuve du dommage et d’un lien de causalité), l’absence d’acte illicite permettant, à elle seule, d’exclure la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents. La Cour de céans estime, en tout état de cause, que l’examen de ces autres conditions effectuée par l’autorité précédente est irréprochable et qu’il convient dès lors de s’y référer.

d) Au surplus, il y a lieu de relever que selon l'article 5 al. 2 LResp, la collectivité publique ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée. Il ne serait en effet pas admissible que, par le biais de l'action en responsabilité, on puisse remettre en cause l'autorité d'une décision rendue après une procédure régulière (arrêt du Tribunal administratif de Neuchâtel du 30.10.2009 [TA.2007.439] cons. 2 et la réf. cit. ; Egli, L'acte illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre, p. 19 ; Grisel, Traité de droit administratif, II, p. 798 ; Moor, Droit administratif, II, p. 726 ; cf. aussi ATF 123 II 577, cons. 4dd). Or, la décision initiale dont le recourant soutient qu’elle lui aurait causé un dommage, soit l’ordre sanitaire du 26 mars 2013 de la Commission de police du feu et de salubrité publique de la commune, lequel lui imposait de procéder à certains travaux dans un appartement dont il est propriétaire à Z.________, doit être considérée comme une décision ayant acquis force de chose jugée. En effet, sans paraphraser l’autorité précédente, la Cour de céans ne peut que constater que dite décision n’a pas été annulée et a même été confirmée par une décision sur opposition du 8 juillet 2013, elle-même ensuite confirmée par la décision du 22 avril 2014 de l’ancien Département des finances et de la santé, laquelle n’a pas fait l’objet d’un recours ordinaire. Le recourant ne le conteste au demeurant pas. S’agissant des décisions rendues sur le plan fiscal, l’arrêt du 12 juin 2024 de la CDP, qui rejetait le recours du recourant contre la décision précédente, n’a pas fait l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral – ce que l’intéressé reconnaît d’ailleurs – de telle sorte qu’elles devraient également être considérée(s) comme une (des) décision(s) ayant acquis force de chose jugée.

Dans ces conditions et à l’instar de l’autorité intimée, la Cour de céans considère que la demande d’indemnisation du recourant se heurte dans tous les cas à l’article 5 al. 2 et 3 LResp. Partant, c’est sans violer le droit que la CORESP a retenu, également sous cet angle, que la demande du recourant était mal fondée.

4. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté. Les frais sont mis à charge du recourant qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne lui sera pas alloué des dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours, pour autant que recevable.

2. Met à la charge du recourant les frais de la présente procédure par 880 francs, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 12 novembre 2025