Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 12.11.2025 [2C_350/2025]

A. A.________, ressortissant portugais né en 1981, est entré en Suisse au plus tard le 1^er janvier 1990 avec ses parents, son frère et sa sœur. Il s’est d’abord vu délivrer une autorisation de séjour, puis une autorisation d’établissement à partir du 11 février 1999. Suite au départ de sa mère et de l’incarcération de son père, il a passé une grande partie de son enfance dans un foyer à Z.________. Au bénéfice d’aucune formation, il n’a jamais travaillé hormis quelques missions temporaires et stages d’insertion et émarge à l’aide sociale depuis de nombreuses années. Il est célibataire et père de trois enfants, aujourd’hui majeurs.

Par courrier des 7 août 2020, le Service des migrations (ci-après : SMIG) a écrit à l’intéressé avoir été informé de sa dépendance de l’aide sociale (montants versés excédant CHF 225'000). Il lui a indiqué vouloir examiner sa situation et l’éventuelle révocation de son autorisation d’établissement ou une rétrogradation en autorisation de séjour. A.________ a répondu avoir vainement effectué de nombreuses postulations; avoir entamé une formation dans un cabinet d’architecte avant de se rendre compte que cette entreprise n’était pas reconnue par l’office de formation et souffrir de psoriasis sévère rendant plus difficiles ses recherches d’emploi. Il a précisé que ses enfants, ses sœurs et son frère vivaient en Suisse et qu’il entraînait une équipe de foot à Z.________ (courrier du 17.08.2020). Par courrier du 25 août 2021, le SMIG a invité l’intéressé à communiquer sa situation financière et professionnelle. Le 1^er septembre 2021, ce dernier a envoyé ses justificatifs de recherches d’emploi en précisant que celles-ci étaient restées infructueuses. Dans une lettre d’avertissement du 18 octobre 2021, le SMIG a mis en garde l’intéressé face à sa dépendance à l'aide sociale et lui a conseillé de trouver un emploi, faute de quoi son statut en Suisse pourrait être revu. Par courrier du 16 janvier 2023, suivi d’un rappel du 7 juin suivant, relevant que le montant de l’aide sociale s’élevait dorénavant à 357'000 francs, il a une nouvelle fois demandé à A.________ d’indiquer sa situation actuelle et lui a enjoint de trouver un emploi au moins à mi-temps. Par courrier daté du 23 mars 2023, mais portant le timbre de réception du SMIG du 20 juin 2023, l’intéressé a notamment expliqué vouloir monter une entreprise active dans l’impression 3D et avoir réussi un "brevet d’aptitude de pilote à distance" (drone). Il a joint ses recherches d’emploi et les copies de ses postulations. Le 27 décembre 2023, le SMIG l’a informé du fait qu'il envisageait de révoquer son autorisation d'établissement et de la remplacer par une autorisation de séjour, en raison de sa dépendance large et durable à l'aide sociale. Un délai lui a été octroyé pour lui permettre de prendre position. Au 3 janvier 2024, le montant versé par l’aide sociale s’élevait à 382'936.50 francs. L’intéressé s’est déterminé le 11 janvier 2024 en précisant effectuer un contrat d’insertion professionnelle depuis le 26 juin 2023 dans le secteur de l’impression 3D, lequel devrait prochainement aboutir sur un contrat de travail. Il a relevé être un étranger dans son pays d’origine et ne pas être un criminel.

Par décision du 29 janvier 2024, le SMIG a prononcé la révocation de l’autorisation d’établissement de l’intéressé et lui a octroyé une autorisation de séjour d’une durée de 18 mois assortie de trois conditions (être autonome financièrement et s’être affranchi de l’aide des services sociaux, déposer ses fiches de salaire pour l’année écoulée ou tout document attestant de revenus autres que ceux du travail ainsi qu’une attestation des services sociaux confirmant la clôture de son dossier et ne pas avoir contracté de nouvelles dettes), précisant que si ces conditions ne devaient pas être réalisées à l’échéance de l’autorisation de séjour, cette dernière ne serait pas prolongée et son renvoi de Suisse prononcé. A.________ a déposé un recours contre cette décision qui a été rejeté par le Département de l'emploi et de la cohésion sociale (ci-après : DECS) par prononcé du 19 février 2025.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont il demande l'annulation, en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, au maintien de son autorisation d’établissement. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision. Il conteste que sa dépendance à l’aide sociale est vouée à perdurer et estime avoir consenti à des efforts considérables depuis 2021 pour trouver une activité lucrative (centaine de postulations, obtention d’une mission temporaire en 2022, contrats d’insertion professionnelle, développement et gestion d’une imprimerie 3D). Il invoque la violation du principe de non-rétroactivité puisqu’au moment où le permis d’établissement lui a été octroyé en 1999, il n’avait déjà pas achevé de formation et n’avait pas d’emploi stable. Il estime qu’une rétrogradation nécessite un nouvel état de fait pertinent intervenu après l’entrée en vigueur de l’article 63 al. 2 LEI, lequel tient compte des critères d’intégration. Il fait valoir que depuis 2019 aucun élément nouveau ne démontre une détérioration de son intégration et qu’il a, au contraire, effectué des démarches positives d’intégration en participant à des stages professionnels, en procédant à des postulations régulières et en participant à la création d’une entreprise. Il considère ne pas dépendre de façon fautive de l’aide sociale. Il invoque une atteinte disproportionnée à sa vie privée et familiale, la décision entreprise prévoyant son renvoi de Suisse en cas de non-respect des conditions imposées sans examiner les effets d’un tel renvoi. A cet égard, il soutient, sans toutefois prendre de conclusion formelle, que si la rétrogradation devait être confirmée, le chiffre 5 de la décision litigieuse devrait être réformée dans le sens où un renvoi pourrait seulement être envisagée et non pas ordonné à l’avance. Il sollicite le bénéfice de l’assistance judiciaire.

C. Sans formuler d’observations, le SMIG et le DECS concluent au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) L'autorisation d'établissement est octroyée pour une durée indéterminée et sans conditions (art. 34 al. 1 LEI) D’après l’article 63 al. 2 LEI, l’autorisation d’établissement peut être révoquée et remplacée par une autorisation de séjour (rétrogradation) lorsque les critères d’intégration définis à l’article 58a LEI ne sont pas remplis. Selon cette disposition, pour évaluer l’intégration, l’autorité compétente tient compte des critères suivants (al. 1): le respect de la sécurité et de l’ordre publics (let. a), le respect des valeurs de la Constitution (let. b), les compétences linguistiques (let. c) et la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation (let. d). Une personne participe à la vie économique lorsque son revenu, sa fortune ou des prestations de tiers auxquelles elle a droit lui permettent de couvrir le coût de la vie et de s’acquitter de son obligation d’entretien (art. 77e al. 1 OASA).

b) Pour interpréter les critères posés par l'article 58a LEI, le Tribunal fédéral s'inspire de la jurisprudence rendue en lien avec la notion d’"intégration réussie" prévue à l'ancien article 50 al. 1 let. a LEtr (arrêts du TF du 07.04.2022 [2C_1053/2021] cons. 5.1 et du 05.04.2022 [2C_847/2021] cons. 3.2.2). Selon cette jurisprudence, il n'y a notamment pas d'intégration réussie lorsque l'étranger n'exerce pas d'activité lucrative qui lui permette de couvrir ses besoins et qu'il dépend des prestations sociales pendant une période relativement longue. Il n'est en revanche pas indispensable qu'il fasse montre d'une carrière professionnelle exemplaire. L'essentiel en la matière est que l'étranger subvienne à ses besoins, n'émarge pas à l'aide sociale et ne s'endette pas de manière disproportionnée. L'impact de l'endettement dans l'appréciation de l'intégration d'une personne dépend du montant des dettes, de leurs causes et du point de savoir si la personne les a remboursées ou s'y emploie de manière constante et efficace. L'évolution de la situation financière doit donc être prise en considération à cet égard (arrêts du TF [2C_1053/2021] précité cons. 5.1; [2C_847/2021] précité cons. 3.2.2 et les nombreux arrêts cités). Par ailleurs, l’évaluation de l’intégration d’un étranger doit s’examiner à l’aune d’une appréciation globale des circonstances (arrêt du TF du 14.01.2025 [2C_382/2024] et les références citées).

La procédure de rétrogradation a une portée distincte de celle de la révocation avec renvoi, en ce qu'elle cherche à remédier (préventivement) à un sérieux déficit d'intégration de l'étranger ("ein ernsthaftes Integrationsdefizit") en l'incitant à modifier son comportement pour mieux s'intégrer en Suisse (ATF 148 II 1 cons. 2.3 et 2.4; arrêt du TF [2C_1053/2021] précité cons. 5.2). Enfin, comme tout acte étatique, la rétrogradation doit respecter le principe de la proportionnalité (aptitude, nécessité et proportionnalité au sens étroit). Par conséquent, un simple avertissement, menaçant de rétrogradation, peut d'abord être envisagé comme moyen moins incisif (ATF 148 II 1 cons. 2.6; arrêt du TF [2C_1053/2021] précité cons. 5.2).

c) Le Tribunal fédéral a précisé que la procédure de rétrogradation peut également concerner les autorisations d'établissement délivrées avant le 1^er janvier 2019, à savoir sous l'empire de la LEtr (ATF 148 II 1 cons. 2.3.1; arrêt du TF [2C_1053/2021] précité cons. 5.3). Compte tenu de l'interdiction de la rétroactivité, la rétrogradation de telles autorisations doit toutefois se fonder essentiellement sur des faits ayant débuté après le 1^er janvier 2019 ou qui se poursuivent après cette date; dans le cas contraire, il y aurait une rétroactivité (proprement dite) inadmissible. Il en découle que la rétrogradation selon l'article 63 al. 2 LEI doit être liée à un déficit d'intégration qui est actuel et d'une certaine importance ("ein aktuelles Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht"); ce n'est qu'à cette condition qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la rétrogradation des autorisations d'établissement délivrées sous l'ancien droit. Les éléments de fait survenus avant le 1^er janvier 2019 peuvent néanmoins être pris en compte afin d'apprécier la nouvelle situation à la lumière de l'ancienne et, en ce sens, de clarifier globalement l'origine et la persistance du déficit d'intégration (ATF 148 II 1 cons. 5.3; arrêts du TF [2C_382/2024] et [2C_1053/2021] précités). En résumé, lors d'une rétrogradation, c'est en premier lieu le comportement ou la persistance de celui-ci après le 1^er janvier 2019 qui doit être pris en compte (arrêt du TF [2C_1053/2021] précité cons. 5.3).

3. a) En l’espèce, il apparaît que le recourant, qui n’a que peu travaillé après sa scolarité, est dépendant de l’aide sociale au moins depuis novembre 2006. Il a perçu entre cette date et le mois d’août 2020 des prestations d’aide sociale de plus de 225'000 francs. Les différents courriers et l’avertissement formel du 18 octobre 2021 sont demeurés sans effet, puisque le montant des prestations versées en faveur du recourant a considérablement augmenté (CHF 157’936.50), pour atteindre la somme considérable de 382'936.50 francs au mois de janvier 2024, à laquelle il convient encore d’ajouter l’aide perçue jusqu’à ce jour dans la mesure où il ressort de sa demande d’assistance judiciaire qu’il émarge toujours à l’aide sociale. Le recourant est également endetté, puisqu'il fait l'objet d'actes défaut de biens pour environ 100'000 francs et qu’il a encore fait l’objet de poursuites après les différents courriers d’avertissement du SMIG. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il peut être tenu compte de ces dettes, bien qu’elles remontent en grande partie à une période antérieure au 1^erjanvier 2019, dans la mesure où elles existent toujours (cf. arrêts du TF [2C_1053/2021] précité cons. 5.2.2 et du 30.11.2022 [2C_723/2022] cons. 4.4). En ce qui concerne l’aide sociale, une dette d'une telle ampleur, générée par une seule personne, permet de conclure que l'intéressé dépend dans une large mesure de l'aide sociale. Compte tenu de son absence d’activité professionnelle depuis toujours malgré les missions effectuées dans le cadre de mesures de réinsertion, c’est à juste titre que tant l’intimé que le DECS ont posé un pronostic défavorable quant à l'évolution financière probable de l'intéressé et à sa nécessité de faire appel à l'assistance sociale à l'avenir. Le recourant ne remplit ainsi pas le critère d’une intégration économique réussie (cf. art. 58a al. 1 let. d LEI), qui implique de subvenir à ses besoins sans émarger à l’aide sociale ni s’endetter de manière disproportionnée. Une rétrogradation de son autorisation d’établissement en une autorisation de séjour est justifiée sur le principe. Il s’avère donc superflu d’examiner plus en détail les autres critères d’intégration figurant à l’article 58a al. 1 let. a à c LEI.

4. a) La révocation de l’autorisation d'établissement du recourant et son remplacement par une autorisation de séjour ne se justifie toutefois que si la pesée des intérêts à effectuer dans le cas d'espèce fait apparaître la mesure comme proportionnée (art. 5 al. 2 Cst. féd. et art. 96 LEI). L'article 96 LEI dispose que les autorités compétentes tiennent compte, en exerçant leur pouvoir d'appréciation, des intérêts publics, de la situation personnelle de l'étranger, ainsi que de son intégration (al. 1). Lorsqu'une mesure serait justifiée, mais qu'elle n'est pas adéquate, l'autorité compétente peut donner un simple avertissement à la personne concernée en lui adressant un avis comminatoire (al. 2). Le principe de proportionnalité exige que la mesure prise par l'autorité soit adéquate et nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi et qu'elle s'avère exigible pour la personne concernée et proportionnée par rapport à la restriction des droits fondamentaux qu'elle implique (arrêt du TF du 31.10.2016 [2C_455/2016] cons 5.2 et les références citées).

b) Dans les cas de rétrogradation d'une autorisation d'établissement en une autorisation de séjour, la pesée des intérêts en présence peut se limiter à l'examen des points principaux. Une pesée des intérêts détaillée, prenant aussi en considération le droit au respect de la vie privée et familiale, au sens de l'article 8 § 2 CEDH, ne devra en effet être effectuée que lors d'une éventuelle révocation ou d'un refus de prolongation ultérieur de l'autorisation de séjour et d'un renvoi de Suisse qui y serait lié (arrêt du TF du 19.10.2021 [2C_536/2021] cons. 6.4; JAB 2023, p. 429 cons 2.3 et les références citées). La rétrogradation d'une autorisation d'établissement et son remplacement par une autorisation de séjour représentant un tout, sa proportionnalité doit être examinée dans son ensemble. En tant que mesure indépendante, un avertissement rendant la personne intéressée attentive à l'éventualité d'une rétrogradation peut également être prononcé pour des raisons de proportionnalité (ATF 148 II 1 cons 2.6). Il n'est toutefois pas une condition nécessaire devant précéder une rétrogradation (cf. JAB 2023, p. 429 cons 4.7).

c) La question de la faute des personnes concernées face à un déficit d'intégration économique doit être évaluée à la lumière des circonstances personnelles en présence, d'après l'article 58a al. 2 LEI en relation avec l'article 77f OASA. En application de cette dernière disposition, il faut en particulier tenir compte de manière appropriée de la situation particulière des personnes étrangères qui ne peuvent pas s'intégrer économiquement ou qui ne le peuvent que difficilement en raison d'un handicap physique, mental ou psychique (let. a), en raison d'une maladie grave ou de longue durée (let. b) ou pour d'autres raisons personnelles majeures (let. c), telles que de grandes difficultés à apprendre, à lire et à écrire (ch. 1), une situation de pauvreté malgré un emploi (ch. 2), ou des charges d'assistance familiales à assumer.

5. a) Le recourant soutient qu’il vit en Suisse depuis son enfance, que toute sa famille vit dans ce pays et qu’il a produit des efforts considérables pour trouver un emploi, mais que pour des raisons indépendantes de sa volonté, ses recherches n’ont pas abouti. Il ressort des justificatifs déposés, qu’alors qu’il n’est au bénéfice d’aucun diplôme, l’intéressé postule majoritairement pour des activités pour lesquelles il n’est pas qualifié (dessinateur, architecte, polymécanicien, menuisier, responsable, etc.). Comme le relève à juste titre le département, si le recourant entendait sérieusement sortir de sa dépendance à l’aide sociale, il devrait se concentrer sur des emplois ne nécessitant pas une formation complète qu’il ne détient pas. Quant à ses projets d’impression 3D, ils ne lui permettent à l’évidence pas d’améliorer sa situation financière. On ne saurait par ailleurs admettre, comme le prétend le recourant qu’il rencontre des problèmes de santé qui expliqueraient l’ampleur du recours à l’aide sociale, étant donné que le psoriasis dont il prétend souffrir, sans le documenter, n’entraîne pas d’incapacité de travail attestée. S’il n’est pas exclu que cette pathologie puisse impacter l’employabilité dans certains secteurs, il n’en demeure pas moins que de nombreuses activités restent parfaitement accessibles. L’enfance du recourant semble avoir été marquée par des épisodes douloureux, mais il n’est pas établi que ceux-ci l’empêcheraient d’exercer une activité lucrative et justifieraient sa dépendance chronique à l’aide sociale.

S’agissant de l’argument tiré de l’article 8 CEDH, une pesée d’intérêt prenant en compte cette disposition n’a pas à être effectuée à ce stade. En effet, même si le SMIG a indiqué que si les conditions définies ne devaient pas être réalisées à l’échéance de l’autorisation de séjour, cette dernière ne serait pas prolongée et son renvoi de Suisse prononcé, le recourant pourra demander la prolongation à l’échéance de son permis de séjour et une pesée des intérêts en présence devra alors être effectuée.

b) Le département a confirmé les conditions définies par le SMIG pour la poursuite du séjour en Suisse du recourant, à l’échéance de l’autorisation de séjour dont il dispose dorénavant. Ces conditions ont été posées en vertu de l’article 33 al. 2 LEI en relation avec l’article 62a al. 2 let. c OASA. Ces modalités consistent à être autonome financièrement et s’être affranchi de l’aide des services sociaux; déposer ses fiches de salaire pour l’année écoulée ou tout document attestant de revenus autres que ceux du travail ainsi qu’une attestation des services sociaux confirmant la clôture de son dossier et ne pas avoir contracté de nouvelles dettes. Compte tenu du déficit d’intégration économique constaté chez le recourant, on ne peut nier que ces conditions, lesquelles sont exigibles, sont aptes et nécessaires en vue d’établir la volonté de l’intéressé à remédier à ce déficit.

c) En conséquence, il faut admettre que l’intérêt public à ce que le recourant remédie à son déficit d’intégration économique prévaut par rapport à son intérêt à continuer de bénéficier d’une autorisation d’établissement. La rétrogradation de l’autorisation d’établissement en autorisation de séjour constitue en outre un élément apte à motiver le recourant à fournir des efforts en vue de corriger son déficit d’intégration économique en s’efforçant d’améliorer sa situation financière en recherchant un emploi adapté à ses aptitudes. Une mesure moins incisive, telle qu’un avertissement, n’apparaît pas susceptible d’atteindre l’objectif précité, puisqu’un avertissement formel a déjà été notifié au recourant (courrier du 18.10.2021) et que depuis le mois d’août 2020, il a régulièrement été mis en garde sur les conséquences de sa dépendance durable à l’aide sociale. Il s’ensuit qu’une rétrogradation de son autorisation d’établissement constitue une mesure nécessaire et proportionnée aux circonstances du cas d’espèce.

Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Vu le sort de la cause, les frais doivent être mis à charge du recourant qui succombe (art. 47 LPJA) et il est statué sans dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

6. Le recourant sollicite l'assistance judiciaire. Il émarge toujours à l’assistance publique de sorte que son indigence est établie (art. 3 LAJ). La cause n'ayant en outre pas paru d'emblée dénuée de toute chance de succès, l'assistance judiciaire est accordée pour la présente procédure (art. 4 LAJ). Les frais seront donc supportés provisoirement par l'Etat, dans le cadre de l'assistance judiciaire, et Me B.________ désigné en qualité d’avocat d’office.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours au sens des considérants.

2. Accorde au recourant l’assistance judiciaire et désigne Me B.________, en qualité d’avocat d’office de A.________.

3. Met à la charge du recourant un émolument de décision et les débours par 880 francs, montant supporté provisoirement par l’Etat dans le cadre de l’assistance judiciaire.

4. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 22 mai 2025