A.      H. , L.  et G. , à

La Chaux-de-Fonds, possèdent chacun deux actions de B.  SA

et onze actions de D.  SA. L'actif de ces deux sociétés, qui ont leur

siège à La Chaux-de-Fonds, est constitué par des immeubles ayant le statut

d'habitation à loyer modeste (HLM). Le capital social de B.

SA est de 50'000 francs, divisé en 50 actions de 1'000 francs chacune.

Celui de D.  SA est de 57'600 francs, divisé en 576 actions de 100

francs chacune. En février 1996, le service des contributions, office de

l'impôt anticipé, a fixé la valeur fiscale pour l'année courante de

l'action de B.  SA à 29'640 francs et celle de l'action de

D.  SA à 3'410 francs.

 

        Sur réclamation des prénommés, l'administration a en principe

confirmé le 6 mai 1996 sa décision en précisant que la valeur des actions

en question avait été calculée selon les "instructions concernant l'esti-

mation des titres non cotés en vue de l'impôt sur la fortune" éditées par

la Conférence des fonctionnaires fiscaux d'Etat et l'Administration fé-

dérale des contributions, section d'estimation des titres (ci-après les

Instructions). Elle a toutefois admis que les intéressés pouvaient re-

trancher 30 % des valeurs fiscales en question, au titre de déduction de

minorité, de sorte que le cours des actions concernées a été ramené à

20'748 francs, respectivement 2'387 francs.

 

B.      H. , L.  et G.  ont

formé recours contre ce prononcé auprès du Département des finances et des

affaires sociales (ci-après : le département), faisant valoir que les

normes en vigueur en matière d'immeubles HLM limitent à 4 % la rémunéra-

tion des fonds propres des sociétés qui possèdent de tels immeubles. Ils

ont relevé que, de ce fait, la charge fiscale qui pèse sur l'actionnaire

dépasse de loin le dividende qu'il perçoit. Ils allèguent que cette charge

pour le détenteur d'une action de B.  SA serait de 225,05

francs, alors que le dividende n'atteint que 40 francs, si bien qu'il en

résultait une perte annuelle de 185.05 francs.

 

        Par décision du 21 novembre 1996, le département a rejeté le

recours des prénommés. Il a retenu que l'imposition de ces derniers ne

violait pas la garantie de la propriété offerte par la Constitution fédé-

rale car l'impôt ne pouvait être qualifié de confiscatoire lorsque le pro-

priétaire renonçait librement à un revenu suffisant; que les intéressés

n'avaient pas été contraints d'acquérir les actions en question et que

rien ne les eût empêchés de céder ces titres et d'investir le produit de

la vente dans des biens de meilleur rapport.

 

C.      H. , L.  et G.

défèrent la décision du département au Tribunal administratif le 10 dé-

cembre 1996. Ils font remarquer que l'assemblée générale des actionnaires

des sociétés immobilières en cause a choisi de ne pas rembourser le prêt

de l'Etat obtenu dans le cadre du statut des HLM et qu'elle a ainsi admis

une contrainte - celle de limiter la rémunération des actions à 4 % - qui

ne saurait être assimilée à la libre renonciation d'un revenu suffisant.

Les recourants soutiennent que le prélèvement fiscal qui les frappe est

confiscatoire. Ils allèguent avoir acquis les actions en question il y a

quelques années seulement à leur valeur nominale et qu'aucune offre à un

prix supérieur n'avait été trouvée. Ils concluent à la réduction de

l'ordre des deux tiers de la valeur fiscale des actions en cause.

 

D.      Sans formuler d'observations sur le recours, le département en

propose le rejet.

 

                          C O N S I D E R A N T

                                 en droit

 

1.      Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

 

2.      a) Selon l'article 42 de la loi sur les contributions directes

(LCdir), les titres non cotés sont estimés chaque année selon les normes

arrêtées par le Département des finances, qui tiennent compte de leur ren-

dement ainsi que du capital et des réserves apparentes et latentes de la

personne émettrice. L'administration cantonale n'a pas édicté de normes

qui lui sont propres. Elle se réfère, pour l'évaluation des titres non

cotés, aux instructions éditées par la Conférence des fonctionnaires fis-

caux d'Etat et l'Administration fédérale des contributions (les Instruc-

tions). Selon celles-ci, on retiendra en principe la valeur vénale des

titres, laquelle est définie comme "le prix qu'on peut obtenir d'un bien

dans des circonstances normales" (ch. marginal 1 al.2). Les Instructions

fixent les règles d'estimation de la valeur vénale d'un titre lorsqu'on ne

connaît aucun cours avant ou hors bourse (ch. marginal 2 al.3 litt.a). Si

les titres ont fait l'objet d'un transfert représentatif entre tiers

indépendants, le prix d'acquisition est toutefois réputé représenter la

valeur vénale; cette valeur sera conservée aussi longtemps que la situa-

tion économique de la société ne se sera pas sensiblement modifiée (ch.

marginal 2 al.3 litt.b).

 

        b) En l'espèce, l'administration a fixé la valeur des actions

des sociétés immobilières en cause par un calcul qui correspond aux règles

fixées par les Instructions dans le cas visé par le chiffre marginal 2

al.3 litt.a ci-dessus mentionné. Elle a en effet pris en compte la valeur

nominale du capital social, les réserves ouvertes ainsi que les réserves

latentes, ces dernières représentant la différence entre la valeur d'esti-

mation cadastrale et la valeur comptable de l'immeuble. De la somme de ces

valeurs ont été déduits les impôts latents (impôts à payer lors de la dis-

solution des réserves latentes comprises dans le calcul de la valeur in-

trinsèque mais non imposées comme bénéfice) à raison de 20 %. Le résultat

de ces opérations a été divisé par le nombre d'actions, ce qui a déterminé

la valeur fiscale de base de chaque titre (v. ch. marginaux 50 ss, 38 des

Instructions). En application des chiffres marginaux 71 et 73 des Instruc-

tions, l'administration a de plus tenu compte tant de l'influence réduite

dont jouit le porteur d'une participation minoritaire au sein de la direc-

tion de l'entreprise ou dans la prise de décision à l'assemblée générale,

que de la transmissibilité restreinte de parts de la société (ch. marginal

71 al.1). En pareil cas, lorsque la valeur fiscale d'un titre est établie

conformément au chiffre marginal 2 al.3 litt.a, son propriétaire peut en

principe faire valoir une déduction forfaitaire de 30 % auprès de l'au-

torité fiscale cantonale. Une telle déduction n'est cependant pas accor-

dée, selon les Instructions (ch. marginal 73), si le contribuable reçoit

un dividende convenable. Un dividende est jugé convenable, lorsque le rap-

port entre le rendement du titre et sa valeur fiscale s'élève à 60 % au

moins du taux de capitalisation utilisé pour déterminer la valeur de ren-

dement de l'entreprise.

 

        c) Il suit de ce qui précède que les calculs effectués par l'of-

fice de l'impôt anticipé pour déterminer la valeur fiscale des actions en

cause sont conformes aux Instructions. Ils tiennent compte du rendement

très modeste des titres en question, ainsi que l'exige l'article 42 al.2

LCdir. De toute évidence en effet, la déduction pour participation mino-

ritaire a été admise parce que le rendement de ces titres n'a pas été tenu

pour convenable au sens du chiffre marginal 73 des instructions.

 

        d) Les recourants relèvent dans leur mémoire que les actions

litigieuses ont été acquises par eux "il n'y a que quelques années à la

valeur nominale et qu'aucune offre à un prix supérieur n'avait été trou-

vée". Dès lors, on peut se demander si le chiffre marginal 2 al.3 litt.b

des Instructions ne trouverait pas ici un cas d'application. En effet,

dans l'hypothèse où le transfert de ces titres pourrait être tenu pour

représentatif et où il serait intervenu entre tiers indépendants au sens

de cette disposition, le prix d'acquisition devrait être tenu pour la va-

leur vénale aussi longtemps que la situation économique de la société ne

se serait pas sensiblement modifiée. En l'état, le dossier ne fournit que

peu de renseignements sur ces questions. On ignore en effet à quelle

époque et dans quelles circonstances les recourants sont devenus proprié-

taires des actions. Toutefois, il apparaît que l'estimation cadastrale des

immeubles propriété des sociétés en cause a été revue depuis que les re-

courants ont acquis les titres litigieux. Ces valeurs officielles ont aug-

menté de 90,11 % pour B.  SA et de 73,6 % pour D.  SA.

La revalorisation des estimations cadastrales en question a eu pour effet

d'accroître considérablement les réserves latentes des sociétés considé-

rées et donc de modifier sensiblement leur situation économique, de sorte

qu'on ne saurait de toute façon pas retenir le prix payé par les recou-

rants pour acquérir les actions comme le fondement de leur valeur fiscale

pour 1996.

 

        e) Ni la loi, ni les Instructions ne prévoient de règle particu-

lière pour déterminer la valeur officielle des actions de sociétés immo-

bilières qui pratiquent des loyers modestes et dont les dividendes

qu'elles peuvent distribuer sont limités. Cette situation peut apparaître

fâcheuse à certains égards. Elle pourrait par exemple inciter les action-

naires à abandonner le but initial de la société pour réaliser plus de

profit et priver ainsi le marché d'un certain nombre d'appartements so-

ciaux. D'un autre côté, une réalisation de la plus-value des actions n'est

peut-être pas totalement exclue à terme. En tous les cas, le Tribunal

administratif ne saurait s'éloigner de la solution imposée par la loi et

il incomberait au législateur cantonal d'édicter, le cas échéant, les

règles qu'il jugerait nécessaires pour ne pas décourager le placement de

capitaux privés à des fins sociales.

 

3.      a) Les recourants élèvent derechef le grief qu'ils avaient fait

valoir devant le département selon lequel l'impôt qui les frappe serait

confiscatoire.

 

        L'article 22 ter al.2 Cst.féd. habilite les cantons à ordonner

par voie législative les restrictions de propriété commandées par l'inté-

rêt public et à définir ainsi de façon détaillée le contenu de la pro-

priété, dans le cadre des compétences que leur reconnaît la Constitution.

Mais seules sont compatibles avec la garantie de l'institution les at-

teintes qui laissent intactes l'essence même de la propriété privée en

tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse. Ainsi, la

garantie de la propriété a pour but d'assurer le régime de la propriété

dans ses principes fondamentaux. En tant que telle, elle oblige le légis-

lateur cantonal à maintenir pour l'essentiel les droits privés de dispo-

sition et d'usage qui découlent de la propriété et empêche par exemple que

les biens-fonds privés passent entièrement ou dans une large mesure à la

collectivité publique. L'idée qui est à la base de la garantie de l'insti-

tution de la propriété interdit aussi à la collectivité publique d'enlever

aux propriétaires, par une fiscalité excessive, leur patrimoine privé ou

certains éléments de ce patrimoine. La protection de la propriété oblige

ainsi le législateur à conserver la substance du patrimoine existant et à

maintenir la possibilité de former du capital nouveau. Il est interdit au

législateur de remettre en question la propriété en tant qu'institution

juridique accessible à chacun ou d'épuiser le patrimoine de façon conti-

nue. On ne saurait cependant faire dépendre du seul taux de l'impôt expri-

mé en pour-cent la réponse à la question de savoir si le patrimoine est

vidé de sa substance ou si la formation de nouveaux capitaux est rendue

impossible; il faut considérer également le taux de l'impôt, la charge

fiscale, la durée de l'imposition, l'intensité relative à l'atteinte fis-

cale, le cumul avec d'autres contributions, de même que la possibilité de

reporter l'impôt sur d'autres personnes (ATF 105 Ia 139 ss cons.3 et les

références; JT 1981 I 555; StE 1997 A 22 no 2 cons.2a et les références).

 

        En principe, le grief tiré du caractère confiscatoire de l'impôt

est dirigé contre la loi elle-même. Il peut cependant faire l'objet d'un

examen dans un cas d'application concret. En pareil cas, il y a lieu

d'examiner l'éventuelle atteinte à la propriété de l'intéressé qui est

causée par la taxation (ATF 106 Ia 349-350). Pour juger si un impôt a un

effet confiscatoire, en général ou au cas particulier, il faut examiner la

charge qu'il représente pour le contribuable sur une assez longue période.

Il ne suffit pas que l'effet en cause résulte une fois, par hasard, de

l'enchaînement de circonstances extraordinaires, mais il faut que, selon

le sens et le but de la réglementation, il soit voulu ou en tout cas envi-

sagé d'une façon générale et durable (ATF 102 Ia 221).

 

        b) Dans la présente procédure, les recourants s'en prennent à la

décision de l'office de l'impôt anticipé, ratifiée par celle du départe-

ment, qui a fixé la valeur fiscale des actions dont ils sont proprié-

taires. C'est ce prononcé qui est soumis au Tribunal administratif et qui

constitue l'objet de la contestation. Or, celui-ci délimite le cadre des

rapports juridiques susceptibles d'être examinés par l'autorité de recours

et celle-ci ne peut en principe pas étendre son examen au-delà de ce cadre

strict (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.118). La Cour

de céans ne saurait donc, dans la présente procédure, entrer en matière

sur la taxation des revenus et de la fortune des recourants, au sujet de

laquelle le dossier ne fournit d'ailleurs aucun renseignement. En effet,

comme cela découle des principes jurisprudentiels rappelés ci-dessus, seul

l'examen de cette taxation, considérée dans l'ensemble de ses effets,

compte tenu aussi de l'éventuelle plus-value réalisable à terme par les

actionnaires, permettrait de dire si l'impôt qui frappe les intéressés est

ou non confiscatoire. Ce qui précède ne préjuge cependant pas du droit des

intéressés d'attaquer leur taxation en temps voulu, s'ils l'estiment op-

portun.

 

4.      Pour les motifs qui précèdent, le recours est donc mal fondé

dans la mesure où il est recevable. Les recourants qui succombent suppor-

teront les frais de la procédure (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a en outre pas

lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA).

 

                             Par ces motifs,

                        LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.

 

2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 500 francs

   et les débours par 50 francs, montants compensés par leur avance.

 

3. N'alloue pas de dépens.

 

Neuchâtel, le 1er décembre 1997