A. G. est propriétaire de l'article X. du cadastre de La Chaux-de-Fonds sur lequel se trouve une maison ainsi qu'au sud un garage construit le long de la rue Y.. A côté de ce garage, il a fait construire sans autorisation un garage de deux boxes.
Le 7 novembre 1997, l'architecte mandaté par G. a déposé une demande de permis de construire, sollicitant de la commune une dérogation à l'article 84 du règlement d'urbanisme "en ce sens que la longueur de la nouvelle construction cumulée au garage existant dépasse de 1,25 mètres le tiers de la largeur du nouvel article", tiers sur lequel l'article 84 du règlement d'urbanisme autorise une construction.
Par décision du 10 février 1998, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds a refusé l'octroi de la dérogation sollicitée et a ordonné la démolition partielle de façon que la largeur globale de l'ancien garage et du nouveau ne dépasse pas 10 mètres. Il a par ailleurs, estimé que la construction récente devra être modifiée conformément aux règles de l'art sur la base de nouveaux plans modifiés soumis préalablement à sa sanction d'ici au 31 mars 1998. G. n'a pas interjeté recours contre cette décision.
B. Par l'intermédiaire de son mandataire, G. a remis par lettre du 6 mars 1998 à la commune un projet de constitution d'une limite fictive de propriété sur la parcelle voisine de H., par le report de 3,75 mètres en nord-est de la limite des articles X. et Z., solution lui permettant de maintenir les trois garages.
Par décision du 28 mai 1998, la Commune de La Chaux-de-Fonds a refusé qu'une limite fictive de propriété soit constituée pour augmenter le nombre de garages construits sur les parcelles bordant la rue, étant donné qu'une telle pratique empêcherait la réalisation des buts poursuivis par le règlement d'urbanisme, buts qui sont de sauvegarder les espaces verts et autres dégagements et d'éviter des atteintes à l'aspect et à l'harmonie des rues de la Ville de La Chaux-de-Fonds.
C. Par décision du 10 décembre 1998, le Département de la gestion du territoire a admis le recours interjeté par G. contre la décision communale précitée et annulé la décision de la commune du 26 mai 1998. Il a considéré que la constitution de limites fictives ayant été admise par le Tribunal fédéral pour la densité, l'indice d'utilisation du sol, etc., soit lorsque les dimensions des constructions sont calculées à partir de la surface d'une parcelle, il faut admettre que le report est admissible pour toutes les règles de constructions qui dépendent de données variables telles que la surface d'un bien-fonds, la longueur de la parcelle qui borde la rue etc.. Un tel transfert des possibilités de bâtir est admis en droit suisse même sans dispositions expresses, l'essentiel étant que la surface voisine mise à contribution pour la surface constructible ne puisse plus servir ultérieurement à un tel calcul. Il convient donc en la cause d'appliquer par analogie l'article 11 LCAT qui prévoit un tel report, l'acte préparé par le notaire se trouvant au dossier devant dès lors être corrigé puisqu'il fait référence à l'article 11a LCAT ayant trait à la limite fictive de gabarits. Etant donné que la longueur des garages autorisés varie pour chaque parcelle, le département relève que sur une grande parcelle la longueur maximum des garages sera importante et ne voit donc pas en quoi la situation serait plus défavorable du point de vue esthétique de tenir compte d'une surface de terrain avoisinante pour construire des garages d'une longueur plus importante. Quoi qu'il en soit, il ne s'agit pas de prendre en compte l'entier de la longueur qui borde la route de la parcelle voisine. Enfin, le département estime qu'il ne lui appartient pas de trancher la question de savoir si, en droit neuchâtelois, une division de parcelle pourrait être interdite en ce sens qu'elle entraînerait une division insolite des bien-fonds, ce d'autant plus que la solution envisagée dans le cas d'espèce n'aboutirait nullement à un tel résultat.
D. La Commune de La Chaux-de-Fonds interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision du Département de la gestion du territoire. Elle invoque la violation du droit ainsi que la constatation inexacte de faits pertinents. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et à la confirmation du bien-fondé de sa décision du 26 mai 1998. Elle estime que son autonomie n'a pas été respectée, le département ayant appliqué les 83 et 84 RU de façon contraire à leur texte clair et à la jurisprudence de l'exécutif communal. Elle estime que ces dispositions réglementaires poursuivent des buts d'intérêt public propres à justifier une réduction du droit de propriété et qu'il appartenait dès lors aux autorités inférieures de respecter l'article 84 RU qui ne prévoit pas la mise à contribution de parcelles voisines. Elle estime qu'il n'y a pas lieu d'appliquer la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle un report d'indice peut être admis même sans base légale, ni même par analogie l'article 11 LCAT, étant donné que l'on pourrait alors se retrouver avec des rangées importantes de garagesque la réglementation communale voulait précisément empêcher. Elle précise que le Tribunal administratif a d'ores et déjà reconnu sa volonté d'éviter la répétition de boxes le long de trottoirs et des chaussées, donnant naissance à des rues grises, mornes et austères particulièrement inesthétiques. Elle estime qu'il n'y a pas lieu qu'elle abandonne la pratique restrictive observée jusqu'à aujourd'hui. Ses arguments seront repris en tant que besoin dans les considérants qui suivent.
E. Le Département de la gestion du territoire conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. La décision communale se fondant sur une application par analogie de l'article 11 LCAT et sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, le département estime que la commune ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation sur cette question et n'a dès lors pas qualité pour recourir. Il précise qu'il a considéré qu'il ne lui appartenait pas de trancher si le report pourrait être refusé étant donné qu'il corrigerait de manière artificielle des atteintes aux règles de la zone, cette question ne devant dès lors pas non plus être examinée par le Tribunal administratif.
F. G. conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Il précise que la décision communale n'a pas pour base les articles 11 et 11a LCAT mais un principe de droit fédéral admis par le Tribunal fédéral que la décision communale a violé. Il précise que l'esthétique n'est pas en cause mais que la commune invoque une question de principe. Même si l'esthétique était en cause, il y aurait constatation inexacte de faits pertinents étant donné que deux voisins peuvent construire en contigu en utilisant chacun le tiers de sa propre longueur sur la rue, ce qui implique que la longueur de la lignée de garages sera la même que si un seul avait été construit en utilisant le droit du voisin. La longueur ne sera dépassée que si le constructeur s'entend avec son autre voisin mais ce fait sera exceptionnel et le dépassement n'excédera jamais le tiers de la longueur mise à la disposition par le second voisin. Si la commune estimait posséder "le critère esthétique du bon goût" il lui incombait de prévoir des dimensions maximums. Etant donné qu'elle ne l'a pas fait, il est impossible de prétendre qu'un groupe de garages a meilleure allure s'il est ou non accolé à un autre.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Aux termes de l'article 32 LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a) et toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (litt.b). En ce qui concerne la qualité des communes pour recourir, elle est admise non seulement lorsque celles-ci sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsqu'elles défendent leur autonomie communale. Toutefois ce principe comporte une exception : la commune qui intervient principalement comme seul organe d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale (RJN 1993, p.287 et la jurisprudence mentionnée). La commune est dépossédée sans droit d'une prérogative légale lorsque l'autorité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la commune dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d'une fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi. Il en sera de même lorsque l'autorité cantonale a appliqué à tort une disposition de droit cantonal, en lieu et place de la réglementation communale (RJN 1993, p.287, 1989, p.234 et la jurisprudence citée). Enfin, la commune a la latitude de faire valoir la violation de son autonomie en cas d'application de normes de droit communal autonome, de droit cantonal ou de droit fédéral qui régissent concurremment la même matière (ATF 108 Ia 193, 106 Ia 208, 104 Ia 127).
b) La Commune de La Chaux-de-Fonds fait valoir que le Département de la gestion du territoire a appliqué à tort l'article 11 LCAT en lieu et place de faire respecter les articles 83 et 84 du règlement d'urbanisme. Par ailleurs, l'on peut considérer que l'article 84 du règlement d'urbanisme et l'article 11 LCAT régissent concurremment la même matière étant donné que l'article 84 RU détermine un taux d'occupation au sol possible pour la construction de garages et que l'article 11 LCAT détermine à quelles conditions un report du taux d'occupation au sol peut intervenir. Il se justifie dès lors de considérer que la Commune de La Chaux-de-Fonds a qualité pour recourir.
c) Comme d'autre part, le recours intervient dans les formes et délai légaux, il est recevable.
2. a) Selon l'article 84 RU, en règle générale, des garages ne peuvent être construits le long d'une voie publique que sur le tiers de la longueur de la parcelle qui borde la chaussée. Il n'est pas contesté en l'occurrence que la surface des garages dépassele tiers de la longueur de la parcelle qui borde la chaussée.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 101 Ia 289 ss ainsi que la doctrine et la jurisprudence citées), à défaut de dispositions cantonales ou communales fixant en mètres les dimensions maximales de la surface d'un bâtiment, un propriétaire pourra construire un bâtiment de très grande surface s'il dispose d'une très grande parcelle. Rien n'empêche non plus le propriétaire de deux ou plusieurs parcelles contiguës de les réunir en une seule en vue de la construction d'un bâtiment. C'est alors la surface totale ainsi obtenue qui sert à déterminer la surface maximale constructible. Rien n'empêcherait non plus le propriétaire d'une parcelle quelconque, petite ou moyenne, d'acquérir une parcelle contiguë pour pouvoir augmenter la surface constructible de sa propriété; et s'il peut acquérir une nouvelle parcelle dans ce but, il peut aussi dans le même but adopter cette autre solution qui consiste à convenir avec un propriétaire voisin que ce dernier mette à disposition, pour le calcul de la surface constructible, une surface de terrain qui n'a pas déjà servi à un tel calcul pour un bâtiment existant. Une telle manière de faire est admise en droit suisse même sans disposition expresse, l'essentiel étant que la surface voisine mise à contribution pour le calcul de la surface constructible ne puisse plus servir ultérieurement à un tel calcul, ce qui implique pratiquement qu'elle soit grevée d'une servitude de non bâtir au profit de la collectivité.
c) L'article 84 du règlement d'urbanisme détermine la longueur des garages en bordure de voie publique en fonction d'un critère variable qui est celui de la longueur de la parcelle bordant la chaussée. Aucune disposition cantonale ou communale ne fixant en mètres les dimensions maximales de la longueur des garages, ce que la recourante ne conteste pas, il pouvait en l'occurrence être fait application du principe de droit fédéral susmentionné. C'est d'ailleurs ce principe que consacre l'article 11 LCAT qui permet un report lorsque que les règles de construction dépendent de la surface constructible variable d'un bien-fonds.
d) La recourante estime que, quoi qu'il en soit, les règles de son règlement d'urbanisme auraient dû être respectées. Ce moyen est à l'évidence mal fondé. En effet, selon le principe de la hiérarchie des normes, une règle de rang inférieur ne peut déroger à une règle de rang supérieur (Knapp, Précis de droit administratif, no 272; Moor, Droit administratif, volume I, p.82). Le règlement d'urbanisme ne peut dès lors déroger à un principe non écrit du droit fédéral ainsi qu'à une disposition de droit cantonal, même si le RU prévoit en son article 41 que les propriétaires ne peuvent valablement convenir de déroger aux dispositions du règlement qui apportent des restrictions au droit de bâtir. C'est à tort que la commune recourante justifie sa position par le fait que l'on pourrait se retrouver sur certaines rues avec des rangées importantes de garages que la réglementation communale voulait empêcher dans un but d'intérêt public. En effet, il résulte des dispositions mêmes de son règlement que les garages contigus sont autorisés (art.80 RU) et que la préférence est donnée aux garages groupés ou collectifs (art.86, 87 RU). Par ailleurs, le propriétaire d'une grande parcelle pourra construire une longue lignée de garages. C'est dès lors à juste titre que le département a considéré que, d'un point de vue esthétique, la situation n'est pas plus défavorable lorsque l'on tient compte d'une surface de terrain avoisinante pour construire des garages d'une longueur plus importante. C'est également à tort que la recourante craint que toutes les surfaces non bâties soient sacrifiées à l'automobile. En effet, comme le mentionne le département intimé, il ne s'agit pas de prendre en compte l'entier de la longueur qui borde la route de la parcelle voisine et le dépassement n'excédera jamais le tiers de la longueur mise à disposition par chacun des deux voisins. Ce n'est pas parce que la commune a observé souvent une politique restrictive et qu'aucune demande de report n'a été formulée que la demande de G., conforme aux droit fédéral et cantonal, devrait alors maintenant être refusée.
e) Selon une jurisprudence de la commission cantonale de recours vaudoise (RDAF 1986, p.332 ss), confirmée par le Tribunal fédéral (RDAF 1990, p.81), une saine densification postule un parcellement sinon absolument régulier, du moins contenu dans des limites raisonnables. A tout le moins ne saurait-on admettre qu'en guise de dégagement, les habitants d'un ensemble de constructions disposent d'une surface certes réglementaire mais qu'un découpage en soi totalement déconcertant rendrait à peine visible. C'est à juste titre que le département intimé n'a pas fait application de cette jurisprudence dans le cas d'espèce. En effet, celle-ci a pour but d'éviter que les parcelles ne soient découpées de façon tout à fait inhabituelle et insolite au point d'aboutir à un aménagement si particulier et artificiel qu'il aurait pour effet de déjouer les règles de la zone concernée (RDAF 1986, p.333). Or, dans le cas d'espèce, la limite fictive reporte de 3,75 mètres au nord est la limite des articles X. et Z. en bordure de la rue Y.. De plus, elle ne reporte cette limite que pour le calcul de la longueur limitant la construction, sur les deux parcelles, des garages en application de l'article 84 al.2 du règlement d'urbanisme. L'on ne saurait dès lors considérer qu'il s'agit en l'occurrence d'un parcellement qui ne serait pas contenu dans des limites raisonnables au sens de la jurisprudence précitée. Ce report n'a pas non plus pour effet de déjouer de façon inadmissible les règles du règlement d'urbanisme à savoir en particulier l'article 84, ce pour les raisons précitées au considérant 2d ci-dessus.
3. Pour tous ces motifs, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Il se justifie d'allouer à G., représenté par un mandataire professionnel, une indemnité de dépens. La décision du Département de la gestion du territoire du 10 décembre 1998 devant être confirmée, il y a lieu de renvoyer à la Commune de La Chaux-de-Fonds le dossier pour qu'elle accorde la dérogation sollicité en application de l'article 11 LCAT, conformément aux considérants de ladite décision.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. Alloue à G. une indemnité de dépens de 300 francs à charge de la Commune de La Chaux-de-Fonds.
4. Renvoie le dossier de la cause à la Commune de La Chaux-de-Fonds pour qu'elle accorde la dérogation sollicitée en application de l'article 11 LCAT.