Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht des Kantons Obwalden

 

Dr. iur. Notker Dillier, Rechtsanwalt, Sarnen[1]

 

 

 

1.          Einleitung

2.          Übersicht über die allgemeinen Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht

3.          Ausgewählte Fragen

3.1        Titel, Aufbau und Geltungsbereich

3.2        Grundsätze der Haushaltführung

3.3        Finanzpolitische Steuerung

3.3.1     Mittelfristige Finanzplanung

3.3.2     Strategische Finanzplanung

3.3.3     Haushaltssteuerung (Schuldenbegrenzung)

3.4        Finanzplanung und Budget

3.4.1     Allgemeines

3.4.2     Umgang mit Nachtragskrediten

3.5        Ausgaben und Ausgabenbewilligung

3.5.1     Allgemeines

3.5.2     Neue und gebundene Ausgaben

3.5.3     Ausgabenkompetenzen

3.5.4     Ausgabe und Anlage

3.6        Rechnungslegung

3.6.1     Allgemeines

3.6.2     Verwendung der Gelder bei Spezialfinanzierungen und Fonds

3.6.3     Exkurs über das Fondswesen

3.7        Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne Steuerung

4.          Fazit

5.          Anhang: Literatur- und Abkürzungsverzeichnis, Materialien

 

 

1.           Einleitung

 

Urs Bolz und Beat Blaser publizierten den lesenswerten Beitrag „Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht der Kantone“[2] und stellten dar, wie sich das Finanzhaushaltsrecht der Kantone in den letzten 25 Jahren entwickelt hat. Im Kanton Obwalden wurde das Finanzhaushaltsrecht erstmals in der Verordnung über den Finanzhaushalt des Kantons (Finanzhaushaltsverordnung) vom 25. März 1988[3] geregelt. Vorher galten vor allem[4] die finanzrechtlichen Bestimmungen in der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968[5], insbesondere die Ausgabenkompetenzen des Regierungsrats[6] und des Kantonsrats[7]. Am 11. März 2010 erliess der Kantonsrat ein Finanzhaushaltsgesetz[8], welches am 1. März 2012 in Kraft trat und die bisherige FHV ablöste. Das FHG wurde am 23. April 2015 teilrevidiert; der Nachtrag vom 23. April 2015 steht seit 1. Juli 2015 in Kraft[9].

 

Wissenschaftliche Publikationen und Gerichtsurteile zum Finanzhaushaltsrecht des Kantons Obwalden sind sehr selten. Das kantonale Finanzhaushaltsrecht erfährt auch in der kantonalen Verwaltungspraxis eine eher stiefmütterliche Behandlung. Der eingangs erwähnte Beitrag von Urs Bolz und Beat Blaser bot Anlass, einen kurzen Abriss über die Entwicklung und den heutigen Stand des Finanzhaushaltsrechts des Kantons Obwalden zu schreiben. Dieser Aufsatz lehnt sich an den Beitrag von Urs Bolz und Beat Blaser an und untersucht insbesondere auch, ob und inwiefern die Anregungen dieser Autoren vom kantonalen Gesetzgeber im FHG bzw. anlässlich der Teilrevision des FGH vom 23. April 2015 übernommen worden sind.

 

2.           Übersicht über die allgemeinen Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht

 

Auch im Kanton Obwalden bildete das Musterfinanzhaushaltsgesetz, erarbeitet von der Finanzdirektorenkonferenz, die Basis der FHV, welche für die damalige Zeit ein moderner und sehr zweckmässiger Erlass war[10]. Das New Public Management (NPM) bzw. die wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WOV) machten auch vor dem Kanton Obwalden keinen Halt. Im Gegensatz zu andern Kantonen[11] wurde diese neue Verwaltungsführung im Kanton Obwalden sehr pragmatisch aufgenommen und umgesetzt. Bei den Kreditarten wurde im Nachtrag vom 25. November 1999 zur FHV als neue Möglichkeit der Globalkredit[12] aufgeführt; gemäss Art. 8 Abs. 3 FHV konnten für Anstalten ohne Rechtspersönlichkeit, Betriebe und Amtsstellen, verbunden mit einem Leistungsauftrag, globalisierte Verpflichtungs- oder Voranschlagskredite bewilligt werden. Von dieser Möglichkeit wurde allerdings nur zurückhaltend Gebrauch gemacht. Das neue Instrument von Leistungsauftrag und Globalkredit fand hauptsächlich beim Kantonsspital Anwendung[13]. Bei der interkantonalen Anstalt „Laboratorium der Urkantone“ wurde diese „Führungsart“ ebenfalls eingeführt[14].

 

Im Jahre 2003 startete der Kanton dann „offiziell“ das Projekt Neue Verwaltungsführung Obwalden (NOW). Es ging darum, wirkungs- und ergebnisorientierte Strukturen und Instrumente für die Führung und Steuerung festzulegen. Das Projekt gliederte sich einerseits in den Teil Staatsleitungs- und Verwaltungsreform und andererseits in den Teil Parlamentsreform; dazu kam das Projekt Generelle Aufgabenüberprüfung (GAP). Am 11. März 2003 erstattete der Regierungsrat dem Kantonsrat einen ersten Zwischenbericht[15]; der Bericht vom 21. Dezember 2004[16] über die Weiterführung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung als Teil der Staatsleitungs- und Verwaltungsreform stellte das konkrete Konzept zur Umsetzung des Projekts vor. Der Kantonsrat nahm davon am 28. Januar 2005 zustimmend Kenntnis. Der Bericht nannte drei Schwerpunkte, die als Teilprojekte schwergewichtig behandelt werden sollten: Projekt strategische Steuerung, Projekt operative Steuerung und Projekt Führung/Personal. Im Bereich der strategischen Planung wurden entwickelt: Strategieplanung 2012+, Amtsdauerplanung (Regierungsprogramm), rollende integrierte Aufgaben- und Finanzplanung, Geschäftsbericht (mit Amtsdauerzielen und strategischem Controlling) und Evaluationsberichte (Wirkungs-Controlling). Als Instrumente für die operative Steuerung wurden definiert: Leistungsaufträge/Standards und Indikatoren (Globalbudget), Jahresplanung/Staatsvoranschlag, Geschäftsbericht (Jahresziele und operatives Controlling), Leistungscontrolling (Kosten-Nutzen-Analyse). Im Schlussbericht vom 18. September 2012 hielt der Regierungsrat dazu fest, dass sich die Instrumente wie der Jahresbericht (Geschäftsbericht), die Amtsdauerplanung oder die Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung (IAFP) als wertvolle Führungsinstrumente etabliert haben und aus dem Alltag nicht mehr wegzudenken sind. Der Kanton verfüge heute über ausgezeichnete Führungsinstrumente; einzig beim Wirkungs-Controlling seien kleinere Abstriche zu verzeichnen. Auf die flächendeckende Einführung von Globalbudgets und Leistungsaufträge werde verzichtet, dies mache in einem kleinen Kanton keinen Sinn. Der Kantonsrat nahm von diesem Bericht am 6. Dezember 2012 zustimmend Kenntnis[17].

 

Vor allem die Revision der Vorschriften im Bereich der Rechnungslegung führte auch im Kanton Obwalden dazu, dass das von der Finanzdirektorenkonferenz entwickelte Modell HRM2[18] im Rahmen des FHG übernommen wurde[19].

 

Von einer Kodifikation einer Public Corporate Governance sah der Kanton Obwalden – im Gegensatz zu andern Kantonen - ab. Der Regierungsrat nahm am 21. Mai 2013 von 16 Leitsätzen zur Corporate Governance zustimmend Kenntnis und beauftragte das Finanzdepartement mit der Federführung beim Vollzug[20].

 

3.           Ausgewählte Fragen

 

3.1         Titel, Aufbau und Geltungsbereich

 

Der Kanton Obwalden blieb bei der klassischen Bezeichnung FHG und hielt sich bei der Gliederung im Wesentlichen an den Standardaufbau. Das FHG regelt, wie bereits die FHV, auch den Bereich der Finanzkontrolle.

 

Im Geltungsbereich sind die klassischen Bereiche Regierung, Parlament und Verwaltung sowie die Anstalten und öffentlichen Unternehmen eingeschlossen, soweit die Spezialgesetzgebung nicht andere Vorschriften enthält[21]. Das FHG gilt ferner für die Gerichte, soweit sie nicht richterlich handeln und die Gesetzgebung über die Gerichtsorganisation[22]  nichts anderes besagt.

 

Auch die Gemeinden sind in den Geltungsbereich eingeschlossen[23], ferner gelten einzelne Vorschriften auch für die öffentlich-rechtlichen Körperschaften wie Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften sowie die Kirchgemeinden[24]. Dieser „umfassende“ Geltungsbereich ist angesichts der Kleinheit des Kantons verständlich, er führte allerdings vor allem zu Beginn zu verschiedenen Abgrenzungsfragen. Hie und da mussten die Erläuterungen in der Botschaft des Regierungsrats zum FHG vom 27. Oktober 2009 zu Rate gezogen werden, wenn unklar war, welche Bestimmungen des FHG für welche Körperschaft vollumfänglich oder teilweise oder gar nicht anwendbar sind[25]. Mit dem Nachtrag vom 23. April 2015 schuf der Gesetzgeber für die Kirchgemeinden in Art. 103a FHG verschiedene Ausnahmen vom Geltungsbereich. Er hielt zwar daran fest, dass die Kirchgemeinden grundsätzlich weiterhin den Bestimmungen des FHG unterstehen, aber nur noch „sachgemäss“, Controlling und IKS (Internes Kontrollsystem) wurden fakultativ[26]. Damit wurde darauf Rücksicht genommen, dass die Kirchgemeinden in der Regel im reinen Milizsystem verwaltet werden.

 

3.2         Grundsätze der Haushaltführung

 

Art. 9 FHG führt die klassischen Grundsätze der Haushaltführung[27] auf, daneben auch die Grundsätze der Vorteilsabgeltung und Wirkungsorientierung. Solche Neuerungen sind zu begrüssen; über deren Umsetzung in der Praxis ist allerdings noch wenig bekannt.

 

Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit steht an erster Stelle[28], verlangt wird für jede Ausgabe eine Rechtsgrundlage[29]. Dahinter steht das Legalitätsprinzip, das – heute anerkannt – auch auf dem Gebiet der Leistungsverwaltung gilt[30]. Nach Art. 9 Abs. 1 Bst. a FHG gelten als Rechtsgrundlage eine verfassungsmässige oder gesetzliche Bestimmung, ein Gerichtsentscheid, ein Volksentscheid oder ein Beschluss des Kantonsrats bzw. der Gemeindeversammlung. Dazu ist zu bemerken, dass Verfassungsbestimmungen oft sehr allgemein gehalten sind und deswegen nicht in jedem Fall eine (genügende) gesetzliche Grundlage abgeben[31]. Was ist eine gesetzliche Bestimmung? Stellen nur Gesetze im formellen Sinn[32] eine genügende gesetzliche Grundlage dar oder genügt auch eine Verordnung des Kantonsrats[33]? Nachdem sogar ein „blosser“ Beschluss des Kantonsrats[34] eine Rechtsgrundlage darstellt, müssen auch kantonsrätliche Verordnungen als genügende Rechtsgrundlage gelten. Gemäss den Ausführungen in der Botschaft des Regierungsrats können Rechtsgrundlage und Kreditbeschluss sogar zusammenfallen[35], d.h. der Kantonsrat  könnte eine Ausgabe ohne zusätzliche gesetzliche Bestimmung bewilligen. Damit wird das Legalitätsprinzip letztlich aber wieder etwas in Frage gestellt. Der Kantonsrat ist zwar befugt, selbstständige Verordnungen in untergeordneten Fragen oder gestützt auf eine Gesetzesdelegation zu erlassen[36]. Insofern ist er Gesetzgeber und „Ausgabebewilligungsinstanz“. Er könnte nötigenfalls“ eine gesetzliche Grundlage für eine Ausgabe schaffen, dann aber in einer allgemein gültige Norm und nicht bloss für einen Einzelfall. Durch einen solchen Beschluss im Einzelfall wird dem Legalitätsprinzip – jedenfalls bei regelmässigen staatlichen Leistungen – nicht Rechnung getragen[37].

 

3.3         Finanzpolitische Steuerung

 

3.3.1      Mittelfristige Finanzplanung

 

Die Bedeutung der finanzpolitischen Steuerung (Mittelfristplanung) kommt auch im FHG[38] zum Ausdruck. Der Kanton erstellt jährlich für die auf das Budget folgenden drei Jahre eine „integrierte Aufgaben- und Finanzplanung“ (IAFP), die Gemeinden eine „rollende Aufgaben- und Finanzplanung“[39].

 

Die rollende Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung des Kantons wurde erstmals für die Periode 2004 – 2007 erstellt[40]; sie ersetzte den bisherigen rollenden Finanz- und Investitionsplan. Die IAFP 2007 – 2010 stützte sich dann auf Art. 61 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über den Kantonsrat vom 21. April 2005[41], welches seit 30. Juni 2006 in Kraft steht. Das FHG vom 11. März 2010 stellte in dieser Beziehung lediglich einen „Nachvollzug“ dar, weitete aber den Geltungsbereich auf die Gemeinden aus.

 

Wie der Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag zum FHG vom 27. Januar 2015 zu entnehmen ist, erschien den Gemeinden die Erstellung einer „integrierten Aufgaben- und Finanzplanung“ aber administrativ zu aufwendig[42]. Dies ist politisch nachvollziehbar, aber nicht vollständig einleuchtend, ist doch die Mittelfristplanung, über die jährliche klassische Budgetsteuerung hinaus, auch für die Gemeinden sehr sinnvoll[43]. In einer Aufgaben- und Finanzplanung werden – im Gegensatz zum reinen Finanzplan nach früherem Recht[44] - für das kommende Budgetjahr und die drei Planjahre den finanziellen Kennzahlen Aufgaben und Leistungen zugewiesen und wird über laufende oder geplante Entwicklungen informiert[45]. Dies ist der Sinn einer Aufgaben- und Finanzplanung, ob diese nun als rollende oder integrierte Aufgaben- und Finanzplanung bezeichnet wird. Über die Art und Weise der Darstellung wird damit nichts ausgesagt. Es ist nicht gesagt, dass die Gemeinden die gleiche Darstellungsart wie der Kanton bei der IAFP verwenden müssen. Gemäss der Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag zum FHG vom 27. Januar 2015 wollte der Regierungsrat die Gemeinden von der Pflicht zur Erstellung einer Aufgaben- und Finanzplanung entbinden („Mit Einführung des FHG war vorgesehen, dass die Gemeinden neu ihre Aufgabenplanung mit der Finanzplanung zusammenführen. Aus Sicht der Gemeinden ist diese Zusammenführung zu aufwendig, weshalb darauf verzichtet werden soll.“)[46]. Der Gesetzgeber verzichtet daher auf den Begriff „integriert“. Aus dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 FHG allein sowie aus Sinn und Zweck einer Aufgaben- und Finanzplanung ergibt sich diese „Dispensierung“ aber nicht. Sie war aber so gewollt.

 

3.3.2      Strategische Finanzplanung

 

Neben der soeben dargestellten Aufwertung der mittelfristigen Finanzplanung für den Kanton wie auch die Gemeinden schreiben neuere Finanzhaushaltsgesetze der strategischen Finanzplanung explizit eine Rolle zu; so erscheinen strategische Ziele der Finanzpolitik direkt im Gesetz oder es wird die Erarbeitung einer Finanzstrategie mit strategischen Zielen vorgeschrieben[47]. Das FHG sieht keine strategische Finanzplanung vor. Eine längerfristig orientierte, auf die Ausgabenerfüllung ausgerichtete strategische Finanzplanung mit Einschluss eines längerfristigen Investitionsprogramms könnte als Grundlage für die mittelfristige operative Planung über die IAFP dienen. Hier bestände noch ein gesetzgeberisches Optimierungspotenzial[48].

 

Im Rahmen der Langfriststrategieplanung 2012+ stellte der Regierungsrat fest, dass Obwalden als eigenständiger Kanton auf längere Sicht nur bestehen kann, wenn der enge finanzpolitische Handlungsspielraum verbessert wird, durch eine zurückhaltende Ausgabenpolitik und eine Optimierung des staatlichen Ertragspotenzials. Zur Umsetzung der steuerlichen Massnahmen wurde das Steuergesetz im Jahr 2005 mit einem Nachtrag vom 14. Oktober 2005 revidiert. Er sah folgende Massnahmen vor: Entlastung der unteren, mittleren und höheren Einkommen, Senkung des Vermögenssteuertarifs, einheitlicher Gewinnsteuersatz von 6.6 Prozent, Aufhebung der Sondersteuer für die Finanzierung des Spitalneubaus[49]. Nachdem das Bundesgericht am 1. Juli 2007 eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diese Steuergesetzrevision gutgeheissen und festgestellt hatte, dass degressive Tarifelemente gegen das verfassungsmässige Gebot der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verstossen[50], stimmten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger einem einheitlichen Steuertarif („Flat Rate Tax“) verbunden mit einem zusätzlichen Steuerfreibetrag mit 6‘840 JA gegen 702 NEIN zu[51]. Nach Art. 320 des Steuergesetzes vom 30. Oktober 1994[52] beobachtet und analysiert der Regierungsrat die Entwicklung der Steuererträge des Kantons und der Gemeinden und erstattet darüber dem Kantonsrat und den Gemeinden mindestens alle zwei Jahre Bericht und Antrag für allfällige Massnahmen[53].

 

Das FHG sieht, wie dargestellt, keine strategische Finanzplanung vor, dagegen existiert die erwähnte kantonale Steuerstrategie, welche periodisch evaluiert wird. Der Vorteil einer strategischen Finanzplanung ist der umfassendere und längerfristige Blickwinkel. Die Steuererträge sind ein wichtiges Instrument, aber nur ein Teilelement einer Finanzplanung. In Betracht fallen auch die übrigen Einnahmen und die Ausgaben. Die bisherigen Wirkungsberichte befassten sich interessanter Weise auch mit der Raumentwicklung und der kantonalen Richtplanung, da diese Bereiche auch Gegenstand der Langfriststrategie 2012+ waren (bzw. neu der Langfriststrategie 2022+). Mit einer strategischen Finanzplanung wird der Blick noch einmal geweitet, sie würde auch die oben erwähnte „zurückhaltende Ausgabenpolitik“ umfassen. Der Regierungsrat ist sich dies bewusst, denn er erachtet das „Projekt Steuerstrategie“ als noch nicht abgeschlossen, es sind noch die damit verbundenen „strukturellen Herausforderungen“ zu meistern[54]. Die Langfriststrategie 2022+ führt als strategische Leitidee 9.1 auf: „Der Kanton Obwalden verfolgt weiterhin eine konsequente Einnahmen-, Ausgaben- und Steuerpolitik“; dieses Ziel entspricht wörtlich der Leitidee 9.1 der Amtsdauerplanung des Regierungsrats 2014 bis 2018 (Mittelfristplanung). Insofern existiert – auch ohne eine Abstützung im FHG – eine strategische Finanzplanung, die allerdings sehr allgemein gehalten ist. Die integrierte- Aufgaben und Finanzplanung 2017 bis 2020 (Mittelfristplanung) sieht nun als Ziel Nr. 5 des Regierungsrats für das Jahr 2017 „Eine Strategie zur Erreichung einer ausgeglichenen Erfolgsrechnung unter Berücksichtigung des NFA“ vor.

 

3.3.3      Haushaltssteuerung (Schuldenbegrenzung)

 

Die Notwendigkeit, den Finanzhaushalt konjunkturgerecht zu führen, ist anerkannt und auch das FHG sieht verschiedene Instrumente zur Haushaltssteuerung vor[55]. Das kumulierte Ergebnis der Erfolgsrechnung ist mittelfristig auszugleichen[56]; vom Grundsatz der Selbstfinanzierung der Investitionsrechnung darf nur kurzfristig abgewichen werden[57]. Von diesen allgemeinen Bestimmungen zur Schuldenbegrenzung darf indessen aufgrund ausserordentlicher Ereignisse im Einzelfall abgewichen werden[58]. Auch grössere strategische Investitionen sind von der Schuldenbegrenzung ausgenommen[59], sofern der Nettoverschuldungsquotient des Durchschnitts der letzten zwei abgeschlossenen Rechnungsjahre unter 100 Prozent liegt, der Nettoverschuldungsquotient darf mit der strategischen Investition nicht über 130 Prozent ansteigen. Mit dieser Vorschrift kam der Gesetzgeber den Gemeinden entgegen. Bisher waren grössere strategische Investitionen vorbehalten, sofern ein Nettovermögen vorhanden war. In der Praxis verfügte keine Gemeinde über ein Nettovermögen.

 

3.4         Finanzplanung und Budget

 

3.4.1      Allgemeines

 

Es ist allgemein anerkannt, dass die jährliche klassische Budgetsteuerung aufgewertet werden muss, in der Regel durch eine rollende Vierjahresplanung (Aufgaben- und Finanzplanung)[60]. Kantonsrat und Gemeindeversammlung nehmen diese Mittelfristplanungen zur Kenntnis[61]. Der Kantonsrat hat dabei die Möglichkeit, davon zustimmend, ablehnend, mit einer Anmerkung oder ohne Stellungnahme Kenntnis zu nehmen[62]. Auf diese Weise kann das Parlament einen gewissen Einfluss auf die Mittelfristplanung nehmen; die Möglichkeiten der Gemeindeversammlung sind demgegenüber beschränkt, die Gemeinden haben keine Vorschriften wie sie das Kantonsratsgesetz kennt. Das Budget dagegen wird vom Kantonsrat (und auch der Gemeindeversammlung) verabschiedet oder aufgestellt[63]. Hier sind die Befugnisse des Kantonsrats – im Gegensatz zur Mittfristplanung - grundsätzlich nicht beschränkt. Die im Zuge der NPM- und WOV-Bewegung[64] verbreitete Einführung von Global-Budgets hat inzwischen einem gewissen Pragmatismus Platz gemacht. Art. 19 FHG sieht zwar vor, dass Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget geführt werden können. Dazu gibt es noch verschiedene weiterführende Bestimmungen, die Anwendungsfälle haben sich allerdings gegenüber früher nicht vergrössert[65].

 

3.4.2      Umgang mit Nachtragskrediten

 

Für die Haushaltsteuerung von grosser Bedeutung ist der Umgang mit Nachtragskrediten[66]. Reicht ein Budgetkredit nicht aus, so ist grundsätzlich beim Parlament ein Nachtragskredit einzuholen[67]. Dies ergibt sich bereits aus der in der Kantonsverfassung festgelegten Kompetenz des Kantonsrats, das Budget aufzustellen. Die Fälle, in denen Budgetkredite durch Regierung und Verwaltung überschritten werden dürfen, sind grundsätzlich auf klar bestimmte Fälle wie Kreditüberschreitungen[68] eingegrenzt. Der von Bolz/Blaser[69] vorgenommene Kantonsvergleich zeigt aber bemerkenswerte Unterschiede: einige Kantone halten sich sehr streng an den Grundsatz, andere sehen verschiedene Lockerungen vor. So sind für gebundene Ausgaben in diversen Kantonen (einschliesslich Obwalden) keine Nachtragskredite nötig.

 

Mit dem Nachtrag vom 23. April 2015 führte der Kanton Obwalden hier eine weitere Lockerung ein, die in der Vernehmlassungsvorlage des Regierungsrats vom 19. August 2014[70] allerdings noch nicht vorgesehen war. Neu sind auch für vom Kantonsrat oder dem Volk bewilligte Verpflichtungskredite keine Nachtragskredite mehr nötig bzw. in diesen Fällen sind Budgetkreditüberschreitung zulässig[71]. Dies erstaunt einerseits, weil es hier um grössere Ausgaben geht, die für die Haushaltsteuerung von Bedeutung sind, und andererseits, weil der Kantonsrat in der Regel ja gerade im Rahmen der Bewilligung des betreffenden Verpflichtungskredits auch gerade den Nachtrag zum Budget bewilligen und dem Parlament die Auswirkungen auf das Budget und die Schuldenbegrenzung nach Art. 34 Abs. 2 FHG aufzeigen könnte. Dieses Vorgehen wurde bisher, beispielsweise beim Kantonsratsbeschluss über den Landerwerb Rüti-Seefeld in Sarnen vom 28. Mai 2009[72], praktiziert.

 

In der Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Januar 2015[73] wurde die Neuerung wie folgt begründet:

 

Wie bereits bei Art. 5 angedeutet, hat sich in der Vergangenheit die Frage gestellt, wie mit tiefen Budgetkrediten bei vom Kantonsrat beschlossenen Verpflichtungskrediten umgegangen werden soll. In der Vergangenheit wurde diesbezüglich pragmatisch vorgegangen und kein eigentlicher Nachtragskredit eingeholt. Der Kantonsrat wurde bei der Rechnungsablegung über die Budgetkreditüberschreitung informiert.

Die Verpflichtungskredite des Kantonsrats betreffen fast ausschliesslich die Investitionsrechnung. Budget Über- bzw. Unterschreitungen von mehr als Fr. 50‘000.- sind in der Investitionsrechnung eher die Regel, und nicht die Ausnahme. Würde in der Investitionsrechnung eine „sehr enge“ Interpretation bezüglich Einholen von Nachtragskrediten ausgelegt, würden wohl wieder „grössere“ Reserven budgetiert (um keinen Nachtragskredit einholen zu müssen) – ein Effekt, der in der Vergangenheit nicht erwünscht worden ist. D.h. die Budgetgenauigkeit würde insgesamt abnehmen.

 

Diese Begründung ist wenig überzeugend. Der Hinweis, dass in der Vergangenheit oft kein Nachtragskredit eingeholt und damit gegen das FHG verstossen wurde und der Umstand, dass diese Neuerung im Vernehmlassungsverfahren nicht thematisiert wurde, lassen vermuten, dass offenbar vor allem die bisherige Praxis „legalisiert“ werden sollte. Selbstverständlich sollen nicht unberechtigte Reserven budgetiert werden. Die Budgetgenauigkeit nimmt aber nicht zu, wenn künftig grössere Verpflichtungskredite nicht mehr budgetiert werden müssen. Vorausgegangen war dieser FHG-Ergänzung im Jahr 2013 ein (allerdings wieder zurückgezogener) Antrag der Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission im Rahmen der Genehmigung der Staatsrechnung 2012, einen Nachtragskredit zum Kantonsratsbeschluss vom 1. Juli 2011 über einen Investitionsbeitrag an die Neugestaltung der Dauerausstellung des Museums Bruder Klaus Sachseln zu bewilligen, da der Verpflichtungskredit von Fr. 250‘000.- zu Lasten der Investitionsrechnung 2012 nicht budgetiert war[74]. Der Finanzdirektor führte im Kantonsrat aus, dass für den Verpflichtungskredit im massgebenden Jahr 2012 kein Budgetkredit vorhanden war, was ein Fehler gewesen sei. Er argumentierte dann aber, ein Nachtragskredit sei für gebundene Ausgaben und für Kreditüberschreitungen nicht nötig. Da der Kantonsrat am 1. Juli 2011 den Verpflichtungskredit in der Höhe von Fr. 250‘000.- bewilligt habe, aber im Jahr 2012 kein Budgetkredit eingestellt gewesen sei, habe der Regierungsrat die Auszahlung auch ohne Budgetkredit vornehmen dürfen[75].

 

Beim fraglichen Verpflichtungskredit für die Dauerausstellung des Museums Bruder Klaus handelte es sich weder um eine gebundene Ausgabe noch um eine Kreditüberschreitung. Der Kantonsrat bewilligte ja den Kredit mit Beschluss vom 1. Juli 2011 ausdrücklich als eine frei bestimmbare Ausgabe. Kreditüberschreitungen kann der Regierungsrat nach Art. 48 Abs. 1 FHG bewilligen, wenn die Vornahme einer Ausgabe, für die kein ausreichender Verpflichtungs- oder Budgetkredit bewilligt ist, keinen Aufschub ohne nachteilige Folgen für den Kanton erträgt. Auch dies war hier nicht der Fall[76], es fehlte einzig ein Budgetkredit, was irrtümlicherweise nicht beachtet worden war. Das Versehen hätte mit dem von der Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission gestellten Antrag  „legalisiert“ werden können. Der von der Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission verlangte Nachtragskredit wäre sinnvoll gewesen. Budget- und Verpflichtungskredite sind zwei unterschiedliche Instrumente. Mit dem Verpflichtungskredit bewilligt die zuständige Behörde eine Ausgabe. Mit dem Budget steuert der Kantonsrat den Kantonshaushalt[77]. Stellt das Parlament im Nachhinein fest, dass ein Budgetkredit fehlt, bleibt nichts anderes, als den erforderlichen Nachtrag im Nachhinein zu bewilligen bzw. im Rahmen der Genehmigung der Staatsrechnung der Exekutive dennoch die Entlastung zu erteilen[78]. Die dargestellte Meinungsverschiedenheit zwischen Finanzdepartement und Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission mag entscheidend zur nun diskutierten Anpassung des FHG beigetragen haben. Mit dieser Lockerung (Budgetkreditüberschreitungen sind zulässig für vom Kantonsrat oder dem Volk bewilligte Verpflichtungskredite) verzichtet der Regierungsrat, und letztlich der Kantonsrat, auf ein wichtiges Mittel der Haushaltsteuerung bei grösseren Verpflichtungskrediten, sie stellt auch das Instrument der Schuldenbegrenzung nach Art. 34 Abs. 2 FHG in Frage bzw. ermöglicht auf diese Weise dessen Umgehung.

 

Dass das Finanzhaushaltsrecht und insbesondere das Kreditrecht eine komplexe Materie ist, zeigt sich auch an der in diesem Zusammenhang vorgenommenen Ergänzung in Art. 46 Abs. 2 FHG. Die vorberatende Kommission (Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission) unterbreitete dem Kantonsrat in Art. 46 Abs. 2 FHG einen Kompromissvorschlag in dem Sinne, dass die Schwelle für Nachtragskredite auf Fr. 50‘000.- bei der Erfolgsrechnung und neu auf Fr. 250‘000.- bei der Investitionsrechnung festgelegt werden sollte. Auf diese Weise hätte es einen grösseren Spielraum gegeben, dass insbesondere  bei Investitionen nicht jeder noch so kleine fehlende Budgetkredit gerade zum Verfahren eines Nachtragskredits führt; dies hätte auch der Versuchung etwas vorgebeugt, dass Budgetkredite eher grosszügig beantragt werden. Es wäre aber keine vollständige Lockerung gewesen. Die Ergänzung in Art. 48 Abs. 2 FHG (Budgetkreditüberschreitungen sind zulässig für vom Kantonsrat oder dem Volk bewilligte Verpflichtungskredite) wäre damit hinfällig geworden. Offenbar war die Materie aber zu komplex. Kommission und Kantonsrat haben in der Folge beide Anträge (Kompromiss und Antrag der Regierung) angenommen. Die Bestimmung in Art. 46 Abs. 2 FHG, dass (erst) bei einer Ausgabe in der Investitionsrechnung, welche den ursprünglichen Budgetkredit um mehr als Fr. 250‘000.- überschreitet, ein Nachtragskredit nötig ist, bleibt toter Buchstabe, da Ausgaben in dieser Höhe ohnehin vom Kantonsrat bewilligt werden[79] und nach Art. 48 Abs. 2 FHG in diesem Fall eine zulässige Budgetkreditüberschreitung vorliegt.

 

Die vom Kantonsrat mit Nachtrag vom 23. April 2015 beschlossenen Änderungen beim Kreditrecht werfen mehr Fragen auf als sie Antworten geben und sind auf jeden Fall keine nachhaltige Verbesserung der Haushaltsteuerung.

 

3.5         Ausgaben und Ausgabenbewilligung

 

3.5.1      Allgemeines

 

Art. 4 Abs. 2 FHG schreibt vor, dass Ausgaben einer Rechtsgrundlage, eines Budget- und eines Verpflichtungskredits bedürfen. Diese „Trilogie“ vereinfacht auch im Kanton Obwalden die finanzrechtlichen Abläufe, schafft Transparenz und weist jeder Behörde die entsprechende Verantwortung zu; sie hat sich im Alltag seit längerer Zeit etabliert.

 

3.5.2      Neue und gebundene Ausgaben

 

Ein bedeutendes Thema des Finanzhaushaltsrechts ist immer wieder die Definition von neuen (bzw. frei bestimmbaren) und von gebundenen Ausgaben.

 

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung[80] gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das «Ob» weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das «Wie» wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen.

 

Bei neuen Ausgaben steht den Stimmberechtigten bzw. dem Kantonsrat (je nach Ausgabenhöhe) ein demokratisches Mitspracherecht zu. Bei gebundenen Ausgaben entscheidet der Regierungsrat (bzw. die ihm nachgeordneten Departemente und Amtsstellen gemäss Art. 74 und 75 FHG) unter Ausschluss von Volk und Parlament. Dies ist deshalb nötig und sinnvoll, weil bei gebundenen Ausgaben kein echter Handlungsspielraum besteht. Die Ausgabe muss getätigt werden, auch die Art und Weise der Massnahme ist im Wesentlichen vorgegeben oder völlig untergeordnet.[81]

 

Für die Kantone besteht aber kein verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsumschreibung darf deshalb dort  abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt.[82]

 

Die gebundenen und frei bestimmbaren Ausgaben sind in Art. 5 FHG wie folgt umschrieben:

 

¹ Eine Ausgabe gilt als gebunden, wenn sie:

a.  durch einen Rechtssatz oder ein Gerichtsurteil grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben wird;

b.  zur Erfüllung einer gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgabe erforderlich ist;

c.  sich aus der Erfüllung eines von der zuständigen Behörde genehmigten Vertrages zwingend ergibt;

d.  für die Werterhaltung und den zeitgemässen Unterhalt und Umbau bestehender Bausubstanz und deren Ausstattung erforderlich ist;

e.  für Mietzinskosten für Räumlichkeiten, die der staatlichen Aufgabenerfüllung dienen, erforderlich ist;

f.   zum Ersatz bestehender, nicht mehr den Anforderungen genügender technischer Einrichtungen, Apparate und Anlagen erforderlich ist.

² Im Übrigen gilt eine Ausgabe als frei bestimmbar, wenn:

a.  der zuständigen Behörde bezüglich der Höhe, dem Zeitpunkt der Vornahme oder anderer wesentlicher Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht;

b. ein Gesetz die Ausgabe als frei bestimmbar qualifiziert.

³ …

 

Diese Definitionen waren vorher wörtlich in Art. 28 des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997[83] enthalten und haben keine Änderungen erfahren. Das kantonale Recht geht somit im Wesentlichen von der bundesgerichtlichen Begriffsumschreibung aus. Dies ergibt sich auch aus der Botschaft des Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Oktober 2009[84]:

 

„Da das Finanzreferendum ein kantonales Rechtsinstitut ist, sind die Kantone naturgemäss frei, den Inhalt in der Verfassung oder in der Gesetzgebung selbst zu definieren. Das Bundesgericht prüft bei seinen diesbezüglichen Entscheiden immer zuerst die kantonale Verfassungs- und die kantonale Gesetzesgrundlage. Erst wenn sich darüber hinaus allgemeine Fragen staatsrechtlicher Natur ergeben, erfolgt die Interpretation im Sinne des zitierten Urteils des Bundesgerichts.

In Art. 28 des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 (StVG; GDB 130.1) hat der kantonale Gesetzgeber von der oben genannten Kompetenz Gebrauch gemacht und die gebundenen Ausgaben kantonalrechtlich definiert. Dabei ist er der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gefolgt, hat aber im Interesse der Praxistauglichkeit einzelne Präzisierungen vorgenommen. Diese Regelung hat sich in der Vergangenheit bewährt und wird hier übernommen.“

 

Wie in der Botschaft erwähnt, hat das FHG einzelne Präzisierungen vorgenommen, insbesondere wird in Art. 5 Abs. 1 Bst. d festgehalten, dass Kosten für die Werterhaltung und den zeitgemässen Unterhalt und den Umbau bestehender Bausubstanz und deren Ausstattung gebunden sind. Trotzdem gibt es immer wieder Abgrenzungsfragen. Wird eine Strasse saniert, liegt grundsätzlich eine gebundene Ausgabe vor, allerdings darf die Sanierung nicht den Bau eines neuen Verkehrskreisels umfassen[85]. Eine analoge Vorschrift stellt Art. 5 Abs. 1 Bst. f FHG dar, der reine Ersatz bestehender technischer Einrichtungen gilt als gebunden. Umstritten ist vielfach, ob Mietkosten für Büroräumlichkeiten der Verwaltung gebundene Ausgaben darstellen. Art. 5 Abs. 1 Bst. e FHG bejaht dies.

 

Eine Sonderreglung besteht für Informatikanschaffungen. Auch bei dieser Frage gab es immer wieder Unklarheiten. Nach Art. 5 Abs. 3 FHG bewilligt der Kantonsrat Informatikausgaben abschliessend (d.h. ohne Referendumsunterstellung) im Rahmen des Budgets.

 

Umstritten ist neuerdings auch, ob die Kosten des Kantons für die Erstellung von Nationalstrassen gebundene Ausgaben darstellen. In der Beantwortung einer Anfrage betreffend Verpflichtungskredit für das Projekt des A8 Abschnitts Giswil-Süd bis Lungern-Nord vom 14. Juni 2016 verweist der Regierungsrat auf die bisherige Praxis und die herrschende Auffassung, aber auch darauf, dass die bisherige Praxis nicht unbestritten sei. Er erklärte sich bereit, die Frage durch den Gesetzgeber beantworten zu lassen[86].

 

3.5.3      Ausgabenkompetenzen

 

Die Ausgabenkompetenzen des Regierungsrats bzw. des Gemeinderats[87] sind in der Kantonsverfassung festgehalten und wurden – im Gegensatz zu andern Kantonen[88] - durch den Erlass des FHG nicht angetastet. Besondere Fragen in Bezug auf die Ausgabenkompetenzen stellen sich bei Zusatzkrediten.

 

Reicht ein Verpflichtungskredit nicht aus, so ist ein Zusatzkredit einzuholen: Zeigt sich vor oder während der Ausführung eines Vorhabens, dass der bewilligte Verpflichtungskredit um über 10 Prozent und um Fr. 200‘000.- beim Kanton bzw. Fr. 50‘000.- bei den Gemeinden überschritten wird, so muss der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat vor dem Eingehen neuer Verpflichtungen ohne Verzug einen Zusatzkredit anfordern[89]. Dadurch soll verhindert werden, dass „bedeutende“ Verpflichtungen ohne Kreditbewilligung eingegangen werden; bei „unbedeutenden“ Überschreitungen soll auf den „bürokratischen Aufwand“ eines Zusatzkredits verzichtet werden[90]. Kein Zusatzkredit ist bei teuerungsbedingen Mehrkosten nötig, falls die Ausgabenbewilligung eine Preisstandsklausel enthält. Vorbehalten sind auch gebundene Ausgaben und Kreditüberschreitungen; dies deshalb, weil in diesen Fällen keine Handlungsfreiheit besteht.

 

Über einen Zusatzkredit soll gemäss Art. 43 Abs. 3 FHG grundsätzlich der Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung entscheiden. Nicht generell entschieden werden kann, ob solche Zusatzkredite, die ja immer frei bestimmbare Ausgaben sind, finanzreferendumsrechtlich wie neue Ausgaben ab der festgelegten Höhe allenfalls wiederum dem fakultativen Finanzreferendum unterstehen. Nach Art. 59 Abs. 1 Bst. b KV unterstehen neue einmalige Ausgaben von mehr als einer Million Franken und neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 200‘000 Franken dem fakultativen Referendum. Erreicht der ursprüngliche Kredit zusammen mit dem beantragten Zusatzkredit diese Kredithöhen, so unterliegt der Zusatzkredit dem Finanzreferendum. Andernfalls würden die Mitbestimmungsrechte der Stimmberechtigten umgangen. Bei den Gemeinden ergeben sich die massgebenden Kredithöhen aus Art. 94 Ziff. 5 KV oder der weitergehenden Regelung in der Gemeindeordnung. Übersteigt der ursprüngliche Kredit zusammen mit dem nötigen Zusatzkredit die Finanzbefugnisse des Gemeinderats, so muss die Gemeindeversammlung über den Zusatzkredit befinden[91].

 

Diese Argumentation ist schlüssig, aber auf einmalige Ausgaben zugeschnitten. Sie berücksichtigt allerdings nicht, dass mit Investitionskosten oftmals bedeutende Folgekosten verbunden sind. Die Investitionskosten werden nicht mit den damit verursachten Folgekosten zusammen gerechnet. Die von einigen Kantonen entwickelten Ansätze, diese Folgekosten ebenfalls zu berücksichtigen, sind nachvollziehbar, sie sollten weiterentwickelt werden[92].

 

3.5.4      Ausgabe und Anlage

 

Im „Verwaltungsalltag“ wird davon ausgegangen, dass der Begriff der Ausgabe selbsterklärend ist. Gemäss Art. 4 Abs. 2 FHG stellt die Bindung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben eine Ausgabe dar. Diese Begriffsumschreibung geht davon aus, dass die Mitsprache von Parlament und Volk (die für grössere Kredite zuständigen Behörden) dann sinnvoll und gerechtfertigt ist, wenn die bewilligten Kredite die Belastung mit öffentlichen Abgaben (Steuern) zur Folge haben können[93]. Daher bedürfen reine Anlagen des Finanzvermögens nicht Ausgabenbeschlüsse des Kantonsrats oder des Volks, da solche Anlagen keine direkten Auswirkungen auf die Höhe der Ausgaben haben. Anlagen sind reine Vermögensumschichtungen[94].

 

Der Regierungsrat erlässt über die Anlage des Finanzvermögens die grundsätzlichen Vorgaben[95], das Finanzdepartement ist für die Anlage sowie die Verwaltung des Finanzvermögens zuständig[96]. Direktanlagen bedürfen einer Genehmigung des Regierungsrats[97].

 

Die Abgrenzung zwischen Ausgabe und Anlage ist nicht immer ganz klar, es gibt oft Grenzfälle. Offenbar deshalb sieht die Gemeindeordnung der Stadt Zürich vor, dass bei Darlehen oder Beteiligungen keine Unterscheidung zwischen Anlage und Ausgabe gemacht wird. Nur ganz risikolose Anlagen kann die Finanzverwaltung ohne Ausgabenbewilligung vornehmen[98]. Die Praxis im Kanton Obwalden ist in dieser Beziehung „lockerer“ [99]. Bei Anlagen ist dennoch stets zu fragen, ob ein frei realisierbarer Wert geschaffen wird, ob es tatsächlich nur um eine Umschichtung von Vermögen geht.

 

3.6         Rechnungslegung

 

3.6.1      Allgemeines

 

Die Rechnungslegung im Kanton Obwalden richtet sich, wie in den meisten Kantonen, im Grundsatznach dem Regelwerk des Harmonisierten Rechnungsmo­dells 2 (HRM2)[100]. Damit wurde ein hoher Qualitätsstandard erreicht; der Anspruch auf eine materielle Harmonisierung in der Rechnungslegung der Kantone wurde allerdings nur teilweise erfüllt[101].

 

Eine komplexe Frage ist, welche Organisationen in die konsolidierte Rechnung eingeschlossen werden[102]. Der Kanton Obwalden verzichtet, wie die meisten Kantone, auf eine vollständig konsolidierte Rechnung. Es kann an dieser Stelle auf dieses komplexe Thema nur hingewiesen werden. David Waldmeier gibt in einer neueren Arbeit viele interessante Hinweise und Lösungsansätze[103].

 

Im Rahmen der Rechnungslegung stellt sich auch die Frage der Behandlung von Spezialfinanzierungen und Fonds (Bilanzierung im Fremd- oder Eigenkapital, Art und Zeitpunkt der Verbuchung der Transaktion) [104]. Die kantonale Praxis richtet sich in diesem Punkt nach dem Regelwerk HRM2.

 

3.6.2      Verwendung der Gelder bei Spezialfinanzierungen und Fonds

 

Bolz/Blaser weisen auf die interessante Frage hin, welche Instanz bei diesen Spezialfinanzierungen die Verwendung der Gelder bewilligen darf[105]. Auf diese Frage wird anhand einiger kantonaler Fonds eingegangen.

 

Nach Art. 3a Abs. 2 der Verordnung über Lotterien, gewerbsmässige Wetten und Spiele vom 21. April 1977[106] entscheidet der Regierungsrat über die Verteilung der Mittel aus dem Swisslos-Fonds und veröffentlicht jährlich einen Bericht. Mit dieser seit 1. Juli 2006 in Kraft stehenden Bestimmung wurde die bisherige weit verbreitete Praxis bzw. Regelung, dass die Beschlussfassung über die Verwendung des Swisslos-Fonds (die kantonale Gesetzgebung verwendete bis zum Jahr 2016 die Bezeichnung Lotterie- und Wettfonds) keine Ausgabe darstellt und in die Kompetenz des Regierungsrats fällt, fortgeführt[107]. In den Ausführungsbestimmungen über Beiträge aus dem Swisslos-Fonds vom 4. Dezember 2012[108] hat der Regierungsrat seine Kompetenz in Art. 7 an die zuständigen Behörden und Amtsstellen weitergegeben.

 

Das Bundesgericht stellte in einem Urteil vom 3. März 2010[109]  diese langjährige Praxis in Frage. Nach neuerer Auffassung könnten auch Fondsentnahmen als neue, referendumspflichte Ausgaben in Betracht fallen, sofern die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid über die Fondsentnahme einen Spielraum offen lasse. Die Funktion des Finanzreferendums bestehe darin, das demokratische Mitwirkungsrecht des Stimmberechtigten zu gewährleisten. Dieses beziehe sich nicht nur auf finanzpolitische Entscheide, die geeignet seien, die steuerliche Belastung zu beeinflussen, vielmehr ermögliche das Ausgabenreferendum auch die Mitbestimmung über die Art und Weise des die Ausgabe verursachenden Projekts. Nach Auffassung des Bundesgerichts gelten diese Überlegungen auch in Bezug auf den Lotterie- bzw. Swisslosfonds. Bei der Verwendung der Lotteriegelder für wohltätige und gemeinnützige Zwecke bestehe ein erheblicher Spielraum. Zwar sei die Verwendung für die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben ausgeschlossen, dennoch bestehe ein grosses Ermessen bei der Interpretation der Gemeinnützigkeit und der Wohltätigkeit, bei der Auswahl unter verschiedenen unterstützungswürdigen Vorhaben und bei der Bemessung der Höhe der Ausgabe[110]. Aus diesen Überlegungen handle es sich bei Entnahmen aus dem Lotteriefonds um Ausgaben, über welche die je nach der Ausgabenhöhe zuständige Behörde beschliesse.

 

Im erwähnten Urteil hielt das Bundesgericht allerdings fest, das Referendum wäre im konkreten Fall ausgeschlossen gewesen, wenn im Kanton Zürich die Kompetenz zur Bewilligung von Lotterieerträgnissen abschliessend an den Kantonsrat delegiert wäre. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Finanzdelegationen zulässig, wenn sie durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen sind, auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt bleiben und in einem formellen Gesetz erfolgen, ausserdem darf das Institut des Finanzreferendums nicht durch eine Mehrzahl von Kompetenzdelegationen ausgehöhlt werden[111].

 

Das kantonale Recht verbietet Finanzdelegationen nicht. Die in Art. 3a LotterieV enthaltene Delegation der Fondsentnahme an den Regierungsrat bezieht sich auf ein klar bestimmtes Gebiet. Die LotterieV unterstand dem Verordnungsreferendum (Art. 115 Abs. 4 KV), es handelt sich dabei aus bundesstaatlicher Sicht um ein Gesetz im formellen Sinn[112]. Mit dieser, auf den Swisslos-Fonds bzw. Lotteriefonds beschränkten Delegation, wird das Institut des Finanzreferendums nicht ausgehöhlt. Die in

Art. 3a LotterieV enthaltene Delegation an den Regierungsrat zur Verteilung der Mittel aus dem Lotteriefonds ist somit rechtlich zulässig. Demnach entscheidet weiterhin, wie bereits nach früherem Recht gegeben, der Regierungsrat über die Verteilung der Mittel aus dem Lotteriefonds ohne dass die verfassungsmässigen Aufgabenbefugnisse zu beachten wären. Er war demzufolge auch befugt, seine Kompetenz an die zuständigen Behörden und Amtsstellen weiterzugeben.

 

Analoges gilt für die Spezialfinanzierung für die Feuerwehr und den vorbeugenden Brandschutz gemäss Art. 27 Abs. 4 des Feuerwehrgesetzes vom 23. Oktober 2008[113]. Einerseits sind die jährlichen Pauschalbeiträge in Art. 28 FWG festgehalten, so dass kein Spielraum mehr besteht. In Bezug auf die ausserordentlichen Beiträge erteilte der Gesetzgeber dem Regierungsrat die Kompetenz zur Festlegung des Kostenanteils (Art. 29 Abs. 5 FWG). Auch hier liegt eine Finanzdelegation vor.

 

Die erwähnte Änderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hatte indessen Auswirkungen auf den Fonds für Wohnraumbeschaffung für Asylsuchende, welcher mit Beschluss des Regierungsrats vom 23. Februar 2010 errichtet wurde[114]. Hier gibt es keine in einem Gesetz im formellen Sinn erfolgte Delegation zur Fondsentnahme an den Regierungsrat. Da es sich bei Fondsentnahmen, bei welchen ein erheblicher Spielraum besteht, nach neuster Praxis um Ausgaben handelt, sind die Ausgabenbefugnisse der Kantonsverfassung bzw. der Finanzhaushaltsgesetzgebung zu beachten. Beim Fonds für Wohnraumbeschaffung für Asylsuchende besteht klarerweise ein beträchtlicher Ermessensspielraum (Ort der Wohnraumbeschaffung, Ausgestaltung des Wohnraums usw.). Der Regierungsrat passte daher Art. 4 dieser Ausführungsbestimmungen mit Beschluss vom 10. Mai 2010 an die neue Rechtsprechung an[115].

 

Keine Auswirkungen hat die erwähnte Änderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf die Verwendung der Zivilschutz-Ersatzbeiträge. Nach Art. 4 Abs. 1 des Zivilschutzgesetzes vom 22. Oktober 2004[116] regelt der Regierungsrat in Ausführungsbestimmungen die Zivilschutzorganisation im Einzelnen sowie die Erhebung und Verwendung der Ersatzbeiträge. Von dieser Kompetenz hat der Regierungsrat in den Ausführungsbestimmungen über den Zivilschutz vom 7. Dezember 2004[117] Gebrauch gemacht.

 

Die in Art. 4 Abs. 1 ZSG enthaltene Delegation der Verwendung der Ersatzbeiträge an den Regierungsrat bezieht sich auf ein klar bestimmtes Gebiet. Das Zivilschutzgesetz unterstand dem Gesetzesreferendum[118].  Mit dieser, auf die Verwendung der Ersatzbeiträge beschränkten Delegation wird das Institut des Finanzreferendums nicht ausgehöhlt, sie ist somit rechtlich zulässig, auch wenn solche Delegationen, wie vorne dargestellt, auch noch in Bezug auf den Lotteriefonds bzw. Swisslosfonds und die Spezialfinanzierung für die Feuerwehr und den vorbeugenden Brandschutz (Feuerwehrkasse) vorgenommen worden sind. Demnach konnte der Regierungsrat in den AB ZS über die Verwendung der Ersatzbeiträge befinden, ohne dass die verfassungsmässigen Aufgabenbefugnisse zu beachten wären.

 

Hinzu kommt, dass gemäss Art. 31 Abs. 3 AB ZS die Verwendung von Ersatzbeiträgen für weitere Zivilschutzmassnahmen im Rahmen des Staatsvoranschlags (heute Staatsbudget) festgelegt wird. Der Regierungsrat hat mit anderen Worten die Kompetenz zur Verwendung der Ersatzbeiträge für weitere Zivilschutzmassnahmen dem Kantonsrat übertragen, dieser entscheidet darüber im Rahmen des Budgets, allenfalls im Rahmen eines Nachtrags zum Budget[119].

 

3.6.3      Exkurs über das Fondswesen

 

Bemerkenswert ist, dass der Begriff Fonds im Rahmen des Nachtrags zum FHG vom 2. April 2015 aus dem Gesetzestext gestrichen wurde mit dem Hinweis, es handle sich dabei um eine in Art. 49 FHG geregelte Spezialfinanzierung[120]. Dies trifft zwar zu, rechtfertigt aber das Weglassen des gebräuchlichen und verbreiteten Begriffs Fonds nicht unbedingt.

 

Am 21. Mai 2014 wandelte der Kantonsrat eine Motion betreffend Naturgefahrenfonds in ein Postulat um. Der Regierungsrat erhielt darin den Auftrag, verschiedene Fragen zur Schaffung eines Naturgefahrenabwehrfonds abzuklären. Mit Bericht vom 27. Oktober 2015 erstattete der Regierungsrat dem Kantonsrat dazu einen ausführlichen Bericht, von welchem dieser am 28. Januar 2016 Kenntnis nahm[121]. Der Bericht gibt einen sehr guten Überblick über das Fondswesen und dessen Vor- und Nachteile; er enthält folgende Zusammenfassung:

 

„(…) Unter dem Begriff Fonds ist eine Spezialfinanzierung und die vollständige oder teilweise Zuordnung von Einnahmen an bestimmte Aufgaben zu verstehen. Die Bildung von Fonds reicht weit zurück, in eine Zeit, als es noch keinen Kapitalmarkt gab.[122] Damals war es nötig, zuerst das Geld anzusparen, bevor es ausgegeben werden konnte. Durch die stetige Ausweitung der Staatsaufgaben wurden die Zweckbestimmungen dieser Fonds jedoch obsolet. Aus diesem Grund wurden in der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts viele Fonds zusammengelegt und wo möglich aufgelöst.[123]

 

Das Handbuch über das Harmonisierte Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden (HRM2) sieht Fonds nur in Ausnahmefällen vor. Der Bund schreibt in seinem Finanzleitbild vom 4. Oktober 1999: ‘… Damit Steuerbarkeit und Transparenz des Haushalts gewährleistet bleiben, sind Zweckbindungen und Fondslösungen zu vermeiden‘.

 

Gemäss aktueller Planung fallen 2015–2023 Naturgefahrenabwehrprojekte in der Höhe von Total 90 Millionen Franken an oder jährlich rund 10 Millionen Franken. Wenn nur die Einzelprojekte über den Fonds finanziert werden sollen, fallen im gleichen Zeitraum Kosten in der Höhe von rund 31 Millionen Franken an oder jährlich rund 3,4 Millionen Franken.

 

Um diese Kosten finanzieren zu können, stehen nach einer gründlichen Prüfung folgende zwei Möglichkeiten zur Diskussion: Eine Kausalabgabe im Sinne eines „Naturgefahrenabwehr-5ers“ oder die Finanzierung über das ordentliche Kantonsbudget.

 

Die Analyse der Finanzierungsvarianten zeigt auf, dass die Bildung eines Fonds für Naturgefahrenabwehrprojekte bis 2023 wenig Sinn macht. Die Finanzierung eines Naturgefahrenabwehrfonds bis auf weiteres übersteigt die finanziellen Möglichkeiten des Kantons.

 

Der Regierungsrat ist der Meinung, dass die Bildung eines Fonds für ein grosses, einmaliges Projekt wie das Hochwassersicherheitsprojekt Sarneraatal Sinn macht. Die Argumente für einen Naturgefahrenabwehrfonds können jedoch nicht überzeugen (…)“

 

3.7         Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne Steuerung

 

Die meisten Finanzhaushaltsgesetze enthalten Bestimmungen zum Thema Controlling im Sinne einer führungsunterstützenden Steuerung des Finanzhaushalts[124]. Art. 59 Abs. 2 FHG weist die Aufgabe des Controlling den Verwaltungseinheiten[125] zu. Kerngegenstand des Controlling sind Leistungen, Wirkungen, Finanzen und Personal[126]. Die Einhaltung der Vorgaben wird „periodisch durch ein übergeordnetes Controlling überprüft“ [127]. Der Regierungsrat legt die für das Verwaltungscontrolling massgebenden Kennzahlen anlässlich der Amtsdauerplanung und der Integrierten Aufgaben- und Finanzplanung fest, die wichtigsten Kennzahlen werden im Geschäftsbericht veröffentlicht[128]. Diese Kennzahlen dienen einem „strategischen Controlling“ durch den Regierungsrat [129], dessen Einführung bereits 2005 an die Hand genommen wurde[130].

 

Damit sind im kantonalen Recht die wichtigsten Grundsätze des Controlling grundsätzlich verankert. Das hier geregelte Controlling beschränkt sich allerdings auf die vom Regierungsrat festgelegten Kennzahlen. Etwas unklar bleibt auch die Zuständigkeit für das „übergeordnete Controlling“, allenfalls sind hier die hierarchisch Vorgesetzten der Verwaltungseinheiten gemeint. Gesetzlich nicht geregelt ist das oben erwähnte „strategische Controlling“ und dessen Verhältnis zu Art. 59 FHG; möglicherweise ist damit das „übergeordnete Controlling“ gemeint. Der Regierungsrat ist überdies an der Erarbeitung eines „Führungscockpits“, das ihn in seiner Führungsarbeit unterstützen soll[131]. Dieses Führungsinstrument lässt sich ohne weiteres auf Art. 19 Abs. 1 StVG abstützten; es ist aber nicht geklärt, wie dessen Verhältnis zum Controlling nach Art. 58 und 59 FHG ist.

 

Nicht im FHG geregelt ist ferner das Controlling bei kantonalen Beteiligungen (öffentlich-rechtliche Anstalten, finanzielle Beteiligungen an privaten Gesellschaften, siehe hinten) sowie bei der Leistungserfüllung durch Dritte. Gemäss Art. 58 Abs. 1 FHG ist für Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget das Controlling obligatorisch. Damit kann nicht gemeint sein, dass es für die Kernverwaltung fakultativ ist. Es wäre sinnvoll, diese Bestimmung zu präzisieren und im FHG mindestens den Grundsatz des Controlling bei Beteiligungen und nicht nur bei Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget aufzuführen.

 

Einige Kantone haben überdies das Instrument einer periodischen systematischen Aufgabenüberprüfung auf Verfassung- oder Gesetzesstufe verankert[132]. Solche Vorschriften könnten dazu führen, dass das eine oder andere dringliche Sparpaket vermieden werden kann[133]. Regierungsrat und Kantonsrat verzichteten anlässlich des Nachtrags vom 23. April 2015 zum FHG auf eine solche Verankerung. Auch ohne eine solche Vorschrift muss der Regierungsrat sicherstellen, dass die Staatsaufgaben zielgerichtet, rechtmässig, wirkungsvoll und dienstleistungsgerecht erfüllt werden; der Regierungsrat hat die Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung laufend zu überprüfen[134]. Aber gerade das jüngste Entlastungspaket[135] zeigte, dass es hiezu eines parlamentarischen Vorstosses bedurfte[136]. Die Erfahrung zeigt überdies, dass eine systematische, periodische Überprüfung der Aufgaben sehr sinnvoll und auch nötig ist und eine gesetzliche Bestimmung, die daran erinnert, hilfreich sein könnte.

 

Eine wichtige Stellung kommt in neuen Finanzhaushaltsgesetzen dem Risikomanagement (Riskmanagement) zu. Solche generellen Vorschriften sind auch in Art. 68 FHG enthalten. Die Aufgabe der Risiko-Minimierung wird zu Recht dem Regierungsrat zugewiesen. Die Verantwortung für das Interne Kontrollsystem (IKS) wird den Leitungen der Verwaltungseinheiten[137] übertragen[138]. In den AB zum FHG[139] wird allerdings lediglich in sehr allgemeiner Form der Umfang des IKS festgehalten[140] und wiederum die Verantwortung den Amtsleitungen und den Departementssekretariaten in ihrem Bereich zugewiesen[141]. Im Jahr 2012 definierte der Regierungsrat, welche Bereiche und Massnahmen für die Verwaltung zum IKS gehören. In der Folge führte die Finanzverwaltung zusammen mit den Departementen eine Risikoanalyse durch. Für „Fliessbandarbeit“ seien Prozessausgestaltungen zu erstellen[142]. Bei der Beratung des Geschäftsberichts des Regierungsrats 2012 beschloss der Kantonsrat am 23. Mai 2013[143] zum IKS eine Anmerkung, wonach im Wesentlichen der Regierungsrat die erforderlichen Weisungen zum IKS erlassen solle. Im Geschäftsbericht des Regierungsrats 2014 wurde dazu Stellung genommen[144] und ausgeführt, im Verlaufe des Jahres 2015 werde definiert, in welchen Bereichen und  bis wann noch ein IKS erstellt werden müsse. Im Geschäftsbericht des Regierungsrats 2015[145] wurde ausgeführt, die Staatskanzlei werde nach Massgabe verfügbarer Kapazitäten die nächsten Schritte angehen. Anlässlich der Genehmigung des Geschäftsberichts des Regierungsrats 2015 beschloss der Kantonsrat wiederum eine Anmerkung und verlangte darin bis zum 31. März 2017 ein konkretes Konzept[146].

 

Die Umsetzung der allgemeinen Vorschriften im FHG zur Risiko-Minimierung und zum Internen Kontrollsystem sind sehr anspruchsvoll; es handelt sich um eine vergleichsweise neue und für eine Kantonsverwaltung äusserst komplexe Materie. Bis zur Regelung des IKS im Schweizerischen Obligationenrecht[147] bestand zudem wenig Einigkeit darüber, was unter einem IKS zu verstehen ist. Gemäss Art. 716a Abs. 1 Ziff. 1 OR ist der Verwaltungsrat zwingend für die Oberleitung der Gesellschaft zuständig und dazu zählt nach heute herrschender Auffassung das strategische Risk Management, welches die Grundlage für ein effektives operatives Risk Management bildet[148]. Die zunehmende Bedeutung einer dem Unternehmen angemessenen Risikobewirtschaftung ergibt sich vor dem Hintergrund der Entwicklungen der vergangenen Jahre und der laufenden Gesetzesänderungen ohne weiteres; gemäss Art. 961c Abs. 2 Ziff. 2 OR muss bei Unternehmen, die der ordentlichen Revision unterliegen, im Lagebericht Aufschluss gegeben werden über die Durchführung einer Risikobeurteilung. Ein solches Risk Management durch den Verwaltungsrat bzw. die oberste Unternehmensführung gilt heute als Standard für praktisch alle Unternehmen[149]. In den 70-er Jahren war das Risk Management ausschliesslich auf die Erfassung und Beurteilung von Kreditrisiken beschränkt. Es erfolgte dann eine Ausdehnung auf Risiken im operativen Geschäft und schliesslich alle finanziellen Risiken. Heute werden neben den operativen und finanziellen auch die strategischen Risiken berücksichtigt, dazu sogar die Corporate Governance als Risikoelement[150]. Das Risk Management ist sodann ein dauernder Prozess[151], welcher der periodischen Überprüfung bedarf. Die Basis für ein zielorientiertes Risikomanagement ist die enge Verzahnung mit den Strategie-, Planungs- und Controllingprozessen des Unternehmens. Damit die risikorelevanten Informationen auch zu Steuerungszwecken genutzt werden können, muss das Risk Management mit diesen Prozessen verknüpft werden[152]. Das Risk Management ist, wie ausgeführt, heute für alle Unternehmen und selbstverständlich auch für eine kantonale Verwaltung zwingend. Ein Internes Kontrollsystem (IKS) gehört aber nicht zwingend zu einem Risk Management, ein IKS ohne Risk Management dagegen ist undenkbar[153]. Worin besteht ein IKS?

 

Der Verwaltungsrat ist nach Art. 716a Abs. 1 Ziff. 3 OR für die Ausgestaltung der Finanzkontrolle verantwortlich. Im Wesentlichen geht es dabei darum, dass ein Ist-Zustand ermittelt und mit einer Zielgrösse (Soll-Zustand) verglichen wird, die Abweichungen sind sodann zu analysieren[154]. Allenfalls sind Korrekturmassnahmen in die Wege zu leiten. Dies setzt ein internes Berichts- und Rapportiersystem voraus. Eine wichtige Funktion der Finanzkontrolle ist sodann die laufende Beurteilung und Sicherstellung der Qualität des Rechnungswesens; es muss sichergestellt sein, dass die Angaben aus dem Rechnungswesen verlässliche Grundlagen zur Führung der Gesellschaft (bzw. des Kantons) bilden[155]. Bei Gesellschaften, die der ordentlichen Prüfung unterliegen, hat die Revisionsstelle künftig die Existenz eines solchen internen Kontrollsystems zu bestätigen. Ein solches IKS umfasst die Gesamtheit aller vom Verwaltungsrat und der Geschäftsleitung angeordneten Vorgänge, Methoden und Massnahmen, die dazu dienen, einen ordnungsmässigen Ablauf des betrieblichen Geschehens sicherzustellen, d.h. neben der Rechnungslegung auch die Bereiche IT, Versicherungen, ja selbst die Prozesse der strategischen Führungsebene[156]. In einem Positionspapier hat die Treuhand-Kammer als Berufsorganisation der Wirtschaftsprüfer in der Schweiz festgehalten, dass der Ausbaugrad und die Anforderungen an das IKS dem jeweiligen Unternehmen anzupassen sind. Der Verwaltungsrat berücksichtigt dabei grundsätzlich die Aspekte der Wirksamkeit, Nachvollziehbarkeit und Effizienz. Damit die Revisionsstelle die Existenz eines IKS bestätigen kann, muss dieses dokumentiert, den Geschäftsrisiken angepasst und den Mitarbeitenden bekannt sein, es muss sodann in der Praxis angewendet werden und ein Kontrollbewusstsein muss im Unternehmen vorhanden sein[157].

 

Aus der in Art. 716a OR vorgeschriebenen Oberleitung der Gesellschaft durch den Verwaltungsrat wird die Notwendigkeit eines Risikomanagements abgeleitet. Ein wesentlicher Risikobereich ist dabei die Einhaltung aller massgebenden externen und internen Vorschriften und Regelwerke (Compliance); es braucht deshalb nach neuerer Auffassung als Basis der Compliance auch ein Risk Management System, mit dem die wesentlichen Risikobereiche identifiziert werden können. Das sog. Compliance Management System (CMS) ergänzt deshalb das bestehende Risikomanagement und das darauf aufbauende IKS eines Unternehmens.

 

Für den Kanton von grosser Bedeutung sind die kantonalen Beteiligungen (öffentlich-rechtliche Anstalten, finanzielle Beteiligungen an privaten Gesellschaften): Kantonalbanken, Elektrizitätswerke, Spitäler, Bildungseinrichtungen, Bahnen usw. Sie bergen aber auch Risiken, weshalb Bestimmungen im Bereich der Public Corporate Governance auch Eingang in die Finanzhaushaltsgesetze Eingang gefunden haben. Die Public Corporate Governance zielt auf eine bessere und transparentere Steuerung und Kontrolle von Organisationen und Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung.

Sie konzentriert sich auf die Frage, wie die dem Staat übertragenen Aufgaben mittels Beteiligungen bestmöglich wahrgenommen werden können[158].

 

Die meisten Kantone, so auch Obwalden, sehen einen Beteiligungsspiegel kongruent zu den Grundsätzen des HRM2 im Anhang zur Rechnung vor[159]. Kantone mit einer konsolidierten Rechnung gehen hier noch einen Schritt weiter und zeigen definierte Beteiligungen als Teil der Staatsrechnung.

 

Der Bund und viele Kantone haben Berichte und Grundsätze zur Public Corporate Governance veröffentlicht[160]. Einzelne Kantone verankern das Beteiligungsmanagement als Grundsatz oder wichtige Elemente desselben wie beispielsweise Eignerstrategien gesetzlich[161]. Der Kanton Luzern hat eine verhältnismässig umfangreiche Kodifikation vorgenommen[162]. Auch der Kanton St. Gallen besitzt eine neuere Gesetzgebung[163]. Von einer Kodifikation einer Public Corporate Governance sah der Kanton Obwalden – im Gegensatz zu einzelnen Kantonen - ab. Der Regierungsrat nahm am 21. Mai 2013 von 16 Leitsätzen zur Corporate Governance zustimmend Kenntnis und beauftragte das Finanzdepartement mit der Federführung beim Vollzug[164]. Mit dieser Vorgehensweise befindet sich der Kanton Obwalden „im Mittelfeld“. Bei einer Umsetzung der Public Corporate Governance auf der Stufe von regierungsrätlichen Richtlinien fehlt allerdings eine Auseinandersetzung mit dem Parlament, eine demokratische Abstützung. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit diesen Leitsätzen und eine Untersuchung, wieweit sie in der Praxis befolgt und umgesetzt werden, würde den Rahmen dieser Darstellung sprengen.

 

Die Erfüllung von Staatsaufträgen durch Dritte mittels Leistungsvereinbarungen nimmt laufend zu. In der Regel wird in der Leistungsvereinbarung auch das Controlling geregelt. Angesichts der wachsenden Bedeutung solcher Leistungsaufträge bzw. der damit verbundenen Staatsbeiträge wären allgemeine Bestimmungen im FHG zu diesem sog. Beteiligungscontrolling sinnvoll. Bisher hat allerdings erst der Kanton Luzern eine umfassende Kodifikation vorgenommen[165].

 

4.           Fazit

 

Das kantonale Finanzhaushaltsgesetz vom 11. März 2010 lehnt sich, wie dies bereits die frühere Finanzhaushaltsverordnung (von 1988) tat, im Wesentlichen an das von der Finanzdirektorenkonferenz erarbeitete Mustergesetz von 2008 (das erste Mustergesetz datiert von 1981) an. Es verbessert die Transparenz der Rechnungslegung, lehnt den Rechnungsaufbau demjenigen in der Privatwirtschaft an und stellt einen weiteren Entwicklungsschritt in den Bereichen Budgetierung, Mittelfristplanung und Kreditrecht usw. dar. Die Reformen HRM1 und HRM2 führten zu einer klaren Steigerung der Managementkompetenz, einer Verbesserung der Professionalität im Finanz- und Rechnungswesen und einer grösseren Relevanz der Mittelfristplanung[166]. Zudem wurde im FHG die Finanzaufsicht des Regierungsrats auf alle öffentlich-rechtlichen Körperschaften mit Steuerhoheit ausgeweitet.

 

In einigen Bereichen brachte das neue FHG allerdings keine wirklichen Neuerungen: das Kreditrecht war im Wesentlichen bereits in der früheren Finanzhaushaltsverordnung analog geregelt. Den neuen Modellen von NPM und WOV wurde bereits im Nachtrag vom 25. November 1999 zur FHV Rechnung getragen, indem Leistungsauftrag und Globalbudget dort verankert wurden. Auch wurde die kantonale Mittelfristplanung im Rahmen der Weiterführung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung als Teil der Staatsleitungs- und Verwaltungsreform sowie der Parlamentsreform erarbeitet und eingeführt. Seit 2004 erstellt der Regierungsrat eine rollende integrierte Aufgaben- und Finanzplanung (IAFP 2004 bis 2007 sowie Staatsvoranschlag 2007). Das FHG enthält aber gegenüber der früheren Rechtslage verfeinerte Bestimmungen und weitete den Geltungsbereich auf die Gemeinden aus.

 

Welche Neuerungen brachte der Nachtrag vom 23. April 2015 zum FHG? Es ist heute fast üblich, dass nach dem Inkrafttreten eines Erlasses und einigen Jahren Praxiserfahrung dieser einer ersten Revision unterzogen wird und „Garantiearbeiten“ vorgenommen werden. Nach der Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Januar 2015 sollen zahlreiche Anpassungen hauptsächlich der Präzisierung und der einfacheren Handhabung dienen. Auf diese wird hier nicht eingegangen. Im Sinne einer „Garantiearbeit“ wurde in Art. 5 Abs. 3 FHG die frühere Regelung wieder übernommen, wonach Informatikanschaffungen im Rahmen des Budgets beschlossen und bewilligt werden können. Das Weglassen des Begriffs Fonds (in den Art. 7 und 35 FHG) erscheint dagegen eher als merkwürdig, kommen doch solche Fonds in der Praxis noch häufig vor; der Regierungsrat unterbreitete dem Kantonsrat den Bericht vom 27. Oktober 2015 über die Schaffung eines Naturgefahrenabwehrfonds Obwalden und legte ausführlich die Vor- und Nachteile solcher Fonds dar. Bei den Vorschriften über den Aufgaben- und Finanzplan (Art. 10 bis 13 FHG) sollten die Gemeinden von aufwendigen administrativen Arbeiten entlastet werden; sie erstellen künftig nur noch eine rollende Aufgaben- und Finanzplanung, während der Kanton eine Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung erstellt. Eine Aufgaben- und Finanzplanung weist den finanziellen Kennzahlen Aufgaben und Leistungen zu; wenn die Gemeinden vom Vorteil einer effektiven Mittelfristplanung profitieren wollen (das FHG verpflichtet sie grundsätzlich dazu), kommen sie nicht darum herum, einen gewissen Aufwand zu leisten. Die Revision von 2015 gibt vor, die Gemeinden zu entlasten, enthält aber weiterhin den Auftrag, dass auch die Gemeinden eine (echte) Aufgaben- und Finanzplanung führen müssen. Sie können aber eine andere Darstellungsart als der Kanton wählen.

 

Die Vorschriften über die Schuldenbegrenzung sind, vor allem in Zeiten knapper Finanzen, umstritten. So wurde die Schuldenbegrenzung auf Wunsch der Gemeinden gelockert. Neu können diese grössere strategische Investitionen, der Begriff ist allerdings interpretationsbedürftig, auch dann vornehmen, wenn sie über kein Nettovermögen verfügen; der Nettoverschuldungsquotient darf allerdings nicht über 130 Prozent ansteigen (Art. 34 Abs. 4 Bst. b FHG). Sodann wurde mit dem Nachtrag eine Lockerung bei den Nachtragskrediten eingeführt: neu sind gemäss Art. 48 Abs. 2 FHG Budgetkreditüberschreitungen zulässig für vom Kantonsrat oder dem Volk bewilligte Verpflichtungskredite. Damit wird die Haushaltsteuerung über das Budget erschwert, auch kann damit die Vorschrift über die Schuldenbegrenzung in Art. 34 FHG umgangen werden. Gleichzeitig wurde eine Anpassung von Art. 46 Abs. 2 FHG vorgenommen, die überflüssig ist (Schwelle für Nachtragskredite in der Investitionsrechnung auf Beträge von mehr als Fr. 250‘000.- angehoben). Schliesslich wurde in Art. 103a FHG den Kirchgemeinden zugestanden, dass die Vorschriften des FHG für sie nur sachgemäss gelten, Controlling und IKS sind fakultativ. Da verschiedene Kirchgemeinden „milizmässig“ verwaltet werden, ist deren Widerstand gegen strikte Bestimmungen zwar nachvollziehbar. Es ist auch selbstverständlich, dass kleinere Unternehmen nicht zwingend ein IKS vorweisen müssen. Aber welche Bestimmungen für die Kirchgemeinden nun wie gelten, bleibt nach diese Revision zumindest nicht ganz klar.

 

Auf der andern Seite wurden verschiedene von den Autoren Bolz/Blaser vorgeschlagene Neuerungen nicht aufgenommen: die strategische Finanzplanung beispielsweise oder das Instrument einer periodischen systematischen Aufgabenüberprüfung oder das Beitragscontrolling usw. Dies ist insofern nicht so „tragisch“, als gesetzliche Bestimmungen allein noch nicht unbedingt zur besseren Aufgabenerfüllung beitragen. Ganz wesentlich ist, wie das Gesetz angewandt und umgesetzt wird. So enthält das FHG korrekte Bestimmungen zum Controlling, zum Risiko-Management und zum Internen Kontrollsystem. Hier besteht bei der Umsetzung noch Optimierungsbedarf. Bei Unternehmen, vor allem bei grossen, sind solche Instrumente heute geläufig und sozusagen Standard. Die Kantonsverwaltungen betreten hier noch teilweise Neuland.

 

In einem nächsten Revisionsschritt sollten m. E. die auch angesprochenen gesetzlichen Regelungen optimiert werden. Der Kanton Obwalden wird kaum in der Lage sein, hier pionierhafte Lösungen vorschlagen zu können. Vielfach sind dann die „Garantiearbeiten“ etwas kostspielig. Aber es ist statthaft, die Entwicklungen in den andern Kantonen aufmerksam zu verfolgen und bewährte Lösungen zu übernehmen und auf die eigenen Bedürfnisse anzupassen.

 

Ein Letztes: Dem Legalitätsprinzip sollte unbedingt der nötige Respekt entgegengebracht werden[167]. Es ist menschlich, wenn gerade im komplexen Bereich des FHG Fehler begangen werden. Oberste Maxime muss aber das Einhalten der Regeln sein. Klare Regeln fördern auch die Verwaltungseffizienz und haben Auswirkungen auf die Haushaltsdisziplin. Ein einwandfreier Umgang mit finanzrechtlichen Vorschriften vermindert überdies Grossrisiken[168].

 

Der dynamische Entwicklungsprozess der Finanzhaushaltsgesetzgebung ist noch nicht abgeschlossen. Es wird eine Weiterentwicklung auf verschiedenen Baustellen geben[169]. Umso wichtiger ist es, dass die festgestellten Umsetzungs-Pendenzen möglichst bald und die gesetzlichen Optimierungsmöglichkeiten in naher Zukunft angegangen werden.

 

 

5.           Anhang: Literatur- und Abkürzungsverzeichnis, Materialien

 

 

Literaturverzeichnis

 

Baumann Andreas, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2005

Bolz Urs / Blaser Beat, Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht der Kantone, in LeGes – Gesetzgebung & Evaluation, 2014/2, S. 175 ff.

Müller Roland / Lipp Lorenz / Plüss Adrian, Der Verwaltungsrat, Ein Handbuch für Theorie und Praxis, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014

Rütsche Bernhard, Staatliche Leistungsaufträge und Rechtsschutz, in ZBJV 2016

Saile / Burgherr / Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Ein Handbuch für die Praxis, Zürich/St. Gallen 2009

Schedler Kuno / Müller Roland / Sonderegger Roger W., Führung Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen, Public Corporate Governance für die Praxis, 3. Auflage, Bern 2016

Thurnherr Daniela / Fuhrimann Forian, Public Corporate Governance, Steuerung und Kontrolle öffentlicher Unternehmen im Kanton Basel-Stadt, in BJM 2016

Waldmeier David, Sonderhaushalte – „Schattenstaat“ ausserhalb der Schuldenbremse, in AJP 6/2016, S. 725 f.

Wiederkehr René / Richli Paul, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2014

 

 

Abkürzungsverzeichnis

 

AB FHG    Ausführungsbestimmungen über den Vollzug des Finanzhaushaltsgesetzes durch den Kanton vom 27. November 2012 (GDB 610.111).

AB ZS       Ausführungsbestimmungen über den Zivilschutz vom 7. Dezember 2004 (GDB 543.111)

Abl             Obwaldner Amtsblatt

FHG           Finanzhaushaltsgesetz vom 11. März 2010 (GDB 610.1)

FHV           Verordnung über den Finanzhaushalt des Kantons (Finanzhaushaltsverordnung) vom 25. März 1988 (OGS 1989, 61)

FWG          Feuerwehrgesetz vom 23. Oktober 2008 (GDB 546.1)

GDB          Gesetzesdatenbank, www.ow.ch, Direktzugriff > Gesetzessammlung (Systematische Sammlung GDB)

HRM1        Harmonisiertes Rechnungsmodell 1, 1981 von der Finanzdirektorenkonferenz erarbeitet

HRM2        Harmonisiertes Rechnungsmodell 2, 2008 von der Finanzdirektorenkonferenz erarbeitet

IAFP          integrierte Aufgaben- und Finanzplanung

IKS             Internes Kontrollsystem

KRG          Kantonsratsgesetz vom 21. April 2005 (GDB 132.1)

KV              Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (GDB 101.0)

LotterieV   Verordnung über Lotterien, gewerbsmässige Wetten und Spiele vom 21. April 1977 (GDB 975. 31)

NOW         Neue Verwaltungsführung Obwalden

NPM          New Public Management

OGS          Chronologische Gesetzessammlung, www.ow.ch, Direktzugriff > Gesetzessammlung (Chronologische Gesetzessammlung OGS)

OGVE        Obwaldner Gerichts- und Verwaltungsentscheide

OV             Organisationsverordnung vom 7. September 1989 (GDB 133.11)

RRB          Regierungsratsbeschluss

StG            Steuergesetz vom 30. Oktober 1994 (GDB 641.4)

StVG          Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 (GDB 130.1)

VGE           Verwaltungsgerichtsentscheid

VVGE        Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide des Kantons Obwalden

WOV          Wirkungsorientierte Verwaltung

ZSG           Zivilschutzgesetz vom 22. Oktober 2004 (GDB 543.1)

 

 

Materialien

 

Die Beschlüsse des Kantonsrats bzw. die Protokolle und Materialien zu den vom Kantonsrat behandelten Geschäfte sind mit „Suche“ oder am leichtesten (seit Mitte 2005) unter dem Sitzungsdatum auffindbar: www.ow.ch, Direktzugriff  > Kantonsratssitzungen; die Erläuterungen des Regierungsrats zu den kantonalen Volksabstimmungen sowie die Ergebnisse sind unter www.ow.ch, Direktzugriff > Wahlen und Abstimmungen, Abstimmungstermin, auffindbar

Anfrage betreffend Verpflichtungskredit für das Projekt des A8 Abschnitts Giswil-Süd bis Lungern-Nord:

Beantwortung vom 14. Juni 2016. (auffindbar unter der Kantonsratssitzung vom 14. April 2016)

Botschaft des Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Oktober 2009 (auffindbar unter der Kantonsratssitzung vom 28. Januar 2010)

Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Januar 2015 (auffindbar unter der Kantonsratssitzung vom 12. März 2015)

Erläuterungen des Regierungsrats zur kantonalen Volksabstimmung vom 11. Dezember 2005

Erläuterungen des Regierungsrats zur kantonalen Volksabstimmung vom 16. Dezember 2007