Übersicht über das Erschliessungsrecht im Kanton Obwalden
MLaw Lukas Widmer, Rechtsanwalt, Ebikon [1]
I. Erschliessungspflicht, Erschliessungsprogramm und -reglement, Selbsterschliessung sowie Bevorschussung der Erschliessung
1. Erschliessungspflicht
1.1 Die Groberschliessung obliegt grundsätzlich den Gemeinden
1.2 Die Feinerschliessung obliegt grundsätzlich den Grundeigentümern
1.3 Erschliessung ist trotz Übertragung von einzelnen Pflichten eine Gemeindeaufgabe
1.4 Die Grundeigentümer haben keinen rechtlichen Anspruch auf Erschliessung
2. Erschliessungsprogramm und Erschliessungsreglement
3. Recht der Grundeigentümer auf Selbsterschliessung oder Bevorschussung der Erschliessung
II. Die Erschliessung von Bauzonen im Besonderen
1. Die Notwendigkeit der Erschliessung von Baulandparzellen
2. Der Begriff der strassenmässigen Erschliessung und quantitative sowie qualitative Anforderungen
3. Eine hinreichende Zufahrt für die Erschliessung einer Bauzone muss selber im Baugebiet liegen
Die Einwohnergemeinden haben in den rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen – insbesondere in den für die Wohnnutzung vorgesehenen Zonen – innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist die Groberschliessung zu gewährleisten. Letztere beinhaltet die Versorgung einer Bauzone mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen. Es sind somit jene Strassen und Wege zu erstellen bzw. auszubauen, welche unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen (Art. 19 Abs. 2 Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700], Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 [WEG; SR 843], Art. 28 Abs. 1 Baugesetz vom 12. Juni 1994 [BauG; GDB 710.1]), Art. 3 Abs. 2 Bau- und Zonenreglement der Einwohnergemeinde Alpnach vom 22. Juni 2008; Art. 15 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern vom 29. September 2008; Art. 1 Abs. 1 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Sarnen vom 28. November 1999; Bau- und Raumentwicklungsdepartement/Kantonaler Rechtsdienst, Erläuterungen BauG/BauV, April 1995/November 2008, S. 52 f.; Entscheid des Regierungsrats vom 2. Dezember 2014 [Nr. 210], Erw. 5, publiziert in OGVE 2014/15 Nr. 59).
Die Pflicht zur Groberschliessung kann von den Gemeinden an öffentlich-rechtliche Versorgungswerke oder – durch Vertrag oder Konzession – an privatrechtliche Versorgungswerke abgetreten werden. Diese Möglichkeit fällt jedoch eher für die Wasser‑, Energie- sowie Abwasserleitungen in Betracht. Für die Strassen ist dies eher selten. In einem solchen Fall obliegt die öffentlich-rechtliche Aufgabe der Groberschliessung dem betreffenden Versorgungswerk (Art. 28 Abs. 1 BauG).
Des Weiteren kann der Gemeinderat gestützt auf das Erschliessungsprogramm den interessierten Grundeigentümern vertraglich die Planung und Erstellung von Erschliessungsanlagen nach den von der Gemeinde festgelegten Plänen übertragen bzw. delegieren. Dabei handelt es sich um verwaltungsrechtliche Verträge. Dies setzt jedoch voraus, dass Zeitpunkt und Umfang der Leistungen der Gemeinde an die betreffenden Anlagen gemäss Erschliessungsprogramm sowie der Grundeigentümeranteil rechtskräftig festgelegt sein müssen (Botschaft des Regierungsrats über dringliche Anpassungen im Baugesetz zur Umsetzung der kantonalen Richtplanung vom 16. Dezember 2008, S. 15). Im betreffenden Vertrag sind Zeit und Höhe der Leistungen der Gemeinde an die Kosten der betreffenden Anlagen sowie der Grundeigentümeranteil, die Aufsicht über Bau und Ausführung der Anlagen sowie die Regelung der Eigentumsverhältnisse an den Anlagen festzuhalten (Art. 19 Abs. 2 RPG, Art. 5 Abs. 2 WEG, Art. 28 Abs. 2 BauG und Art. 15 Abs. 2 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern). Voraussetzung ist aber, dass die Grundeigentümer die Kosten bevorschussen und dass für die Erschliessungstrasse die notwendigen, planerischen Grundlagen vorliegen. Unter diesen Bedingungen verfügen die Grundeigentümer über einen Anspruch auf die sog. Privaterschliessung. Art. 28 Abs. 2 BauG schliesst es überdies nicht aus, dass die Grundeigentümer die Groberschliessung lediglich bevorschussen, die Realisierung hingegen durch die Gemeinde erfolgt (Bau- und Raumentwicklungsdepartement/Kantonaler Rechtsdienst, a.a.O., S. 53).
Eine weitere Möglichkeit stellt der Abschluss von verwaltungsrechtlichen Verträgen zwischen den Gemeinden und den Grundeigentümern im Hinblick auf die Überbauung von Grundstücken dar, in welchen besondere Finanzierungsmodalitäten für die Erschliessung festgelegt werden (Art. 28a Abs. 1 BauG: sog. vertragliche Mehrwertbeteiligung). Damit wird eine vertragliche Regelung unter Ausschluss der Finanzierung gemäss Erschliessungsprogramm ermöglicht (Botschaft des Regierungsrats über dringliche Anpassungen im Baugesetz zur Umsetzung der kantonalen Richtplanung vom 16. Dezember 2008, S. 16).
Die Kosten für die Groberschliessung werden grundsätzlich von den Gemeinden getragen. Letztere können jedoch an die Kosten der Groberschliessung (Sammelstrassen [vgl. z.B. Art. 13 Abs. 3 und 4 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Alpnach vom 11. Juni 1990, Art. 11 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern und Art. 13 Abs. 4 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Sarnen] und Erschliessungsstrassen A [vgl. z.B. Art. 13 Abs. 5 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Alpnach, Art. 12 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern und Art. 13 Abs. 5 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Sarnen]) von den Grundeigentümern, denen durch den Bau der Anlage ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst, angemessene Beiträge erheben. Diese werden kurz nach Fertigstellung der Anlagen fällig (Art. 6 Abs. 1 WEG, Art. 29 Abs. 1 und Abs. 3 BauG; vgl. dazu auch beispielsweise auch Art. 35 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern, Art. 31 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln vom 19. September 2005, Art. 3 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Sarnen). Die betreffenden Beiträge werden mittels eines Beitragsperimeterplans festgelegt (Art. 22 Abs. 1 Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 [BauV; GDB 710.11] und Art. 38 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern). Gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a der Verordnung zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 30. November 1981 (VWEG; SR 843.1) hat die Gesamtheit der Grundeigentümer wenigstens 30 % der Kosten für die Anlagen der Groberschliessung zu tragen. Die Grundeigentümer im Perimetergebiet haben – je nach der Ausgestaltung des kommunalen Rechts – für Sammelstrassen einen Kostenanteil von 50 % (vgl. Art. 41 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern und Art. 14 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sarnen) oder gar keine Kostenanteile (vgl. Art. 14 Abs. 1 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Alpnach und Art. 39 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln) zu übernehmen. Für Erschliessungsstrassen haben die Grundeigentümer Kostenanteile von 70-75 % zu übernehmen (Art. 14 Abs. 1 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Alpnach, Art. 41 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern, Art. 14 Abs. 1 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Sarnen und Art. 39 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln). Beim Ausbau von bestehenden Sammelstrassen und Erschliessungsstrassen A, welche als Erschliessung innerhalb oder ausserhalb des Baugebietes nicht mehr genügen, bestehen verschiedentlich Sonderregelungen (vgl. Art. 15 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Alpnach, Art. 42 Abs. 2 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern, Art. 15 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Sarnen, Art. 40 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln).
Die Feinerschliessung des Baugebiets obliegt hingegen den Grundeigentümern. Sie dient der Verbindung der einzelnen Grundstücke mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen mittels öffentlich zugänglichen Quartierstrassen (Art. 4 Abs. 2 WEG). Die Anlagen der Feinerschliessung haben aber stets den Vorschriften der Gemeinden, der Versorgungswerke oder dem massgebenden Quartierplan zu entsprechen. Erfordert die Feinerschliessung die gemeinsame Mitwirkung mehrerer Grundeigentümer und können sich diese nicht einigen, so kann die Gemeinde die Erschliessung anstelle der Grundeigentümer selber ausführen, wenn ein ausgewiesener Bedarf an erschlossenem Bauland besteht (Art. 5 Abs. 2 WEG sowie Art. 28 Abs. 3 und Abs. 4 Bau; vgl. ferner Art. 15 Abs. 3 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern). Dies ist insbesondere in jenen Fällen hilfreich, in welchen die Feinerschliessung eines Grundstücks durch andere Grundeigentümer blockiert wird. Die Gemeinde ist bei solchen Konstellationen ermächtigt, die Feinerschliessung auch mit den Mitteln des Enteignungsrechts selber – im Sinne einer Ersatzvornahme – auszuführen. Dies bedingt jedoch, dass der Bedarf nach erschlossenem Bauland aufgrund von Fakten nachgewiesen ist. Der Entscheid, die Feinerschliessung selber auszuführen, obliegt der Gemeinde (Bau- und Raumentwicklungsdepartement/Kantonaler Rechtsdienst, a.a.O., S. 54).
Die Kosten der Feinerschliessung gehen in der Regel voll zu Lasten der Grundeigentümer. Die Gemeinde hat einen Kostenanteil zu übernehmen, wenn die Anlage mindestens teilweise auch der Öffentlichkeit dient (Art. 6 Abs. 2 WEG, Art. 29 Abs. 2 BauG und Art. 35 Abs. 2 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern). Eine allfällige Beitragserhebung erfolgt durch die Grundeigentümer nach Massgabe des Privatrechts (vgl. Art. 14 Abs. 1 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Alpnach, Art. 41 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern, Art. 14 Abs. 1 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeine Sarnen und Art. 39 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln). Für Wohnzonen sieht Art. 1 Abs. 1 Bst. b VWEG vor, dass die Gesamtheit der Grundeigentümer wenigstens 70 % der Kosten der Anlagen der Feinerschliessung tragen muss.
Sämtliche, vorerwähnten Erschliessungspflichten gelten überdies auch für jene Grundstücke, deren Erschliessung aufgrund der konkreten Verhältnisse (z.B. Hanglage, zu erwartender Widerstand Dritter in der Erschliessungsplanung) mit Schwierigkeiten verbunden sind (BGE 131 II 72, Erw. 3.5). Aus dem Gesagten geht zudem hervor, dass die Erschliessung der Bauzonen von Bundesrechts wegen zur öffentlichen Aufgabe erhoben worden ist. Das Gemeinwesen kann zwar bestimmte Aufgaben der Erschliessung an Private übertragen. Diese Überbindungsmöglichkeit ändert aber nichts daran, dass die Gemeinden für die Erschliessung verantwortlich sind (BGE 119 Ib 124, Erw. 3). Dementsprechend ist bei Übertragung der Feinerschliessung an die Grundeigentümer stets die Möglichkeit einer Ersatzvornahme vorzusehen, falls die diese ihre Aufgaben nicht ordnungsgemäss wahrnehmen.
Der einzelne Grundeigentümer verfügt hingegen über keinen einklagbaren Anspruch darauf, dass die betreffende Gemeinde ihre Erschliessungspflicht real erfüllt. Ein Privater kann insbesondere nicht vom Kanton verlangen, eine bestimmte Zone oder ein Grundstück zu erschliessen bzw. erschliessen zu lassen, wenn die Gemeinde dies ablehnt. Ein solcher Anspruch lässt sich auch nicht aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101] oder dem Rechtsgleichheitsgrundsatz (Art. 8 BV) ableiten. Gemäss Art. 32 Abs. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) kann ein Grundeigentümer zwar eine Rechtsverweigerungs- bzw. -verzögerungsbeschwerde oder eine Aufsichtsbeschwerde erheben sowie eine Ersatzforderung stellen, wenn die Erschliessung nicht fristgerecht erfolgt. Diese Bestimmung begründet jedoch mangels Grundlage in einem formellen Gesetz keinen wirklichen, echten Anspruch des Grundeigentümers auf Erschliessung (Entscheid des Regierungsrats vom 27. Januar 2015 [Nr. 289] in Sachen Aufsichtsbeschwerde betreffend Erschliessung des Baugebiets Milchrüti-Chälen-Chälenmattli, Erw. 2.1; Jomini, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, N 51 zu Art. 19 RPG). Ihm ist es jedoch – worauf noch vertieft einzugehen wird – bei Verzug des Gemeinwesens gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG erlaubt, sein Land nach den von der Gemeinde genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen (Waldmann/Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 30 zu Art. 19 RPG).
Die Gemeinden sind gemäss Art. 19 Abs. 2 RPG und Art. 30 Abs. 1 BauG verpflichtet, ein Erschliessungsprogramm zu erarbeiten und zu beschliessen. Dabei handelt es sich um einen Bestandteil der für die Ortsplanung erforderlichen Grundlagen, welche die Gemeinden gemäss Art. 11 Abs. 2 BauG zu erstellen haben. Das Erschliessungsprogramm gehört somit zu den Genehmigungsakten jeder kommunalen Nutzungsplanung (vgl. Art. 8 Abs. 2 BauV). Der Regierungsrat genehmigt Zonenplanänderungen nur dann, wenn gleichzeitig ein genügendes Erschliessungsprogramm vorliegt (vgl. Botschaft des Regierungsrats über dringliche Anpassungen im Baugesetz zur Umsetzung der kantonalen Richtplanung vom 16. Dezember 2008, S. 13).
Im Erschliessungsprogramm wird gestützt auf die erwünschte räumliche Ordnung der Gemeinde aufgezeigt, wie, wann und mit welchen Gesamtkosten die Erschliessung, ihr Ausbau oder Ersatz erfolgen sollen. Aufgrund der Festlegung von Fristen wird auch jeweils klar ersichtlich, wann sich das Gemeinwesen mit der Erschliessungspflicht in Verzug befindet und die Ansprüche der Grundeigentümer auf Selbsterschliessung und Bevorschussung gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG entstehen. Des Weiteren werden die Gemeinden ebenfalls dazu angehalten, durch die Festlegung des Erschliessungsprogramms die Nutzungs- und Finanzplanung aufeinander abzustimmen (Eymann, Erschliessungsrecht und Erschliessungsprogramm, Vollzugshilfe zu den neuen bundesrechtlichen Bestimmungen über die Erschliessung in: EJPD/BRP [Hrsg.], Bern 1999, S. 6 f.).
Dementsprechend hat das Erschliessungsprogramm sämtliche Bauzonen der betreffenden Gemeinde zu erfassen und die Sicherstellung der Grob- und Feinerschliessung zu thematisieren. Somit ist auch die Erstellung sämtlicher, für die Erschliessung von Bauzonen notwendigen Strassen zu planen. Des Weiteren ist die zeitliche Abfolge der einzelnen Erschliessungsvorhaben aufzuzeigen. Die Fristen sind parzellenscharf und gebietsbezogen festzulegen. Als Grundlage für den konkreten Inhalt des Erschliessungsprogramms dienen die Nutzungsplanung, die Übersicht über den Stand der Erschliessung, bestehende Konzepte und Richtpläne sowie die Finanzplanung (Entscheid des Regierungsrats vom 27. Januar 2015 [Nr. 289] in Sachen Aufsichtsbeschwerde betreffend Erschliessung des Baugebiets Milchrüti-Chälen-Chälenmattli, Erw. 2.1]; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 39 zu Art. 19 RPG; Eymann, a.a.O., S. 16 f.).
Die Gemeinden sind überdies gehalten, die Einzelheiten der Kostentragung, der Erschliessungsaufwendungen sowie die weiteren Folgen, die sich aus der Erschliessungspflicht ergeben, in einem Erschliessungsreglement zu regeln (Art. 17 Abs. 2 und Art. 30 Abs. 2 BauG).
Gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG haben die Grundeigentümer das Recht, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen zu bevorschussen. Zur Geltendmachung des Anspruchs können sich die betroffenen Grundeigentümer auf die Vorgaben des Erschliessungsprogramms berufen. Sind die vorgesehenen Fristen abgelaufen, ist ihnen die Erlaubnis zur Selbsterschliessung bzw. zur Bevorschussung der Erschliessungskosten zu erteilen. Sie sind zur Selbsterschliessung bzw. zur Bevorschussung der Erschliessungskosten überdies dann ermächtigt, wenn die Arbeiten zur Erschliessung der betreffenden Grundstücke bei sachgerechter Erfüllung der Erschliessungspflicht bereits hätte erfolgen müssen (Eymann, a.a.O., S. 23 f.).
Art. 19 Abs. 3 RPG räumt den Grundeigentümern jedoch keinen Anspruch auf eigenmächtige Erschliessung ein. Sie müssen sich vielmehr vorgängig behördlich dazu ermächtigen lassen (sog. Gestattungsverfahren). Sie können sich dementsprechend das Recht auf Selbsterschliessung bzw. Bevorschussung der Erschliessungskosten als Partei in einem rechtlichen Verfahren erstreiten. Es erweist sich gegenwärtig noch als umstritten, ob die Wahl zwischen Selbsterschliessung und Bevorschussung den Grundeigentümern oder den Gemeinden zusteht. Der Entscheid, mit welchem Anspruch an die Gemeinde herangetreten werden soll, obliegt vorderhand klar primär den Grundeigentümern. Den Gemeinden kommt jedoch, sofern die Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 3 RPG erfüllt sind, in der Beurteilung der Rechtsfolge ein gewisses Auswahlermessen zu (Eymann, a.a.O., S. 26 f.; Jomini, a.a.O., N 64 zu Art. 19 RPG).
Die Gestattung der Selbsterschliessung bzw. Privaterschliessung stellt weder die Übertragung einer öffentlichen Aufgabe dar noch kommt sie der Erteilung einer Konzession gleich. Die Grundeigentümer treten lediglich als private Bauherren auf, welche die Erschliessungsanlagen vorerst auf eigene Kosten planen und bauen. Sie schliessen in diesem Rahmen die entsprechenden Verträge für die Erstellung der Erschliessungsanlagen in eigenem Namen ab (Eymann, a.a.O., S. 26 f.). Bevor den Grundeigentümern der Bau von Erschliessungsanlagen gestattet wird, müssen jedoch die bau- und planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Erstellung dieser Anlagen gegeben sein Dabei spielen insbesondere Sondernutzungspläne, im Kanton Obwalden etwa Quartierpläne, sowie die im Baubewilligungsverfahren gutgeheissenen Projektpläne eine wesentliche Rolle (Eymann, a.a.O., S. 25 f.). Wo entsprechende kommunale Pläne fehlen, ist den Grundeigentümern zu gestatten, selbst geschaffene Pläne in das Erschliessungsverfahren miteinfliessen und genehmigen zu lassen. Sofern für die Erstellung einer Erschliessungsanlage ein Landerwerb von Dritten erforderlich ist, ist an die Gemeinde ebenfalls das Begehren zu richten, ein Enteignungsverfahren durchzuführen bzw. ein bestehendes Enteignungsrecht zu übertragen (Eymann, a.a.O., S. 26). Die im Rahmen der Selbsterschliessung erstellten Erschliessungsanlagen sind spätestens nach ihrer Fertigstellung in das Eigentum der Gemeinde zu überführen. Letztere hat dem Grundeigentümer die ihm entstandenen Kosten, unter Abzug eines allfällig geschuldeten Grundeigentümerbeitrags, zurückzubezahlen, wobei es sich jeweils um gebundene Ausgaben handelt. Des Weiteren werden in einem Beitragsplan die der Gemeinde entstandenen Kosten auf die übrigen Grundeigentümer verteilt (Eymann, a.a.O., S. 27 f.; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 70 zu Art. 19 RPG).
Mit der Gestattung der Bevorschussung der Erschliessungskosten ist die Gemeinde auch weiterhin die zuständige Bauherrschaft. Jedoch lässt sich mit dieser Möglichkeit eine Erschliessung realisieren, obwohl dem Gemeinwesen die finanziellen Mittel dafür aktuell fehlen. Mit dem Gestatten der Bevorschussung ist die Gemeinde aber rechtlich verpflichtet, die betreffende Erschliessung an die Hand zu nehmen. Es besteht somit ein Anspruch auf Realerfüllung (Eymann, a.a.O., S. 28). Auch bei der Bevorschussung ist die Gemeinde gehalten, die Vorausleistungen der Grundeigentümer zurückzuerstatten. Es handelt sich hierbei wiederum um gebundene Ausgaben. Auch hier gilt wiederum, dass vom Betrag ein allfällig geschuldeter Grundeigentümerbeitrag abgezogen werden darf. Ab Rechtskraft des Gestattungsaktes, frühestens ab Bezahlung durch die Grundeigentümer, wird die Gemeinde zinspflichtig (Eymann, a.a.O., S. 28).
Gemäss Art. 15 Abs. 4 Bst. b RPG umfassen Bauzonen jenes Land, welches weitgehend überbaut oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt oder erschlossen wird. Daraus folgt, dass jene Flächen, welche – allenfalls aus finanziellen Gründen – nicht innert nützlicher Frist erschlossen werden können, nicht in die Bauzone gehören (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 35 zu Art. 15 RPG). Kann eine Gemeinde die Bauzone, z.B. aus finanziellen Gründen, nicht innert der vorgegebenen Frist erschliessen, so muss die Zone, auch wenn der Bedarf objektiv betrachtet gegeben wäre, verkleinert werden. Es ist jedoch auch möglich, die Erschliessung gestützt auf einen Erschliessungsplan etappenweise durchzuführen (Flückiger/Grodecki, a.a.O., N 124 f. zu Art. 15 RPG).
Des Weiteren darf eine Baubewilligung nur dann erteilt werden, wenn das Land erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2 Bst. b RPG). Darunter fallen unter anderem die Grob- und die Feinerschliessung gemäss Art. 4 WEG. Das Erfordernis der Erschliessung gilt für sämtliche Nutzungszonen. Es dürfen vom Grundsatz der hinreichenden Erschliessung überdies keine Ausnahmen gemacht werden. Gemäss dem Wortlaut von Art. 22 Abs. 2 Bst. b RPG hat das für die Überbauung erschlossene Land bereits im Zeitpunkt der Baubewilligung tatsächlich erschlossen zu sein. Eine rechtskräftige Erschliessungsplanung für sich alleine genügt grundsätzlich nicht, solange die erforderlichen Erschliessungsanlagen nicht effektiv realisiert worden sind. Das Bundesgericht nimmt diesbezüglich eine etwas grosszügigere Haltung ein und lässt es genügen, wenn im Zeitpunkt der Baubewilligung sichergestellt ist, dass das Bauprojekt spätestens im Zeitpunkt der Realisierung über die erforderliche Erschliessung verfügt (BGE 127 I 103, Erw. 7d; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 61 ff. zu Art. 22 RPG).
Eine hinreichende Erschliessung setzt unter anderem auch voraus, dass eine hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG und Art. 35 Abs. 1 BauG). Unter einer „hinreichenden Zufahrt“ wird – zumindest für die Erschliessung von Bauzonen – immer eine strassenmässige Erschliessung verlangt. Zu berücksichtigen sind jeweils die betreffenden örtlichen Umstände und Gegebenheiten (Art. 35 BauG; Jomini, a.a.O., N 18 zu Art. 19 RPG; VVGE 1989 und 1990, Band IX, Nr. 15, Erw. 3). Dabei ist, wie bereits erwähnt, zwischen Grob- und Feinerschliessung zu unterscheiden.
Die Einwohnergemeinden kennen insbesondere Sammelstrassen (z.T. untergliedert in Sammelstrassen A und B), Erschliessungsstrassen A sowie Erschliessungsstrassen B (vgl. z.B. Art. 13 Erschliessungsreglement der Einwohnergemeinde Alpnach, Art. 11-13 und Art. 23 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern, Art. 13 Erschliessungsreglement und Art. 16 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sarnen und Art. 8-11 sowie Art. 19 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln):
- Sammelstrassen (allenfalls A oder B) dienen der Groberschliessung und befinden sich im Eigentum der Einwohnergemeinde. Sie umfassen Strassen- und Hauptachsen des Fusswegnetzes, welche ein Quartier oder einen Dorfteil mit dem übergeordneten Strassennetz verbinden. Sie verfügen regelmässig über eine Mindestbreite von fünf bis sechs Metern und eine Trottoirbreite von 1.50 bis 2.00 Metern. Die betreffenden Strassen können auch einen geringeren Ausbaustandard aufweisen, sofern sie der Erschliessung von Aussengebieten dienen.
- Erschliessungsstrassen A (Quartiererschliessungsstrassen) sind Teil der Groberschliessung und befinden sich im Eigentum der Einwohnergemeinde. Sie dienen der Erschliessung von Wohnquartieren. Sie verfügen über eine Mindestbreite von 4.50 bis fünf Metern mit zwei Fahrstreifen.
- Erschliessungsstrassen B (Zufahrtswege) sind Strassen, die sich im Eigentum der Korporationen oder von Privaten befinden und dienen der Erschliessung von Gebäudegruppen in der Grösse bis zu 30 Wohneinheiten. Sie verbinden die einzelnen Grundstücke mit den übergeordneten Erschliessungsstrassen (Feinerschliessung). Sie weisen in der Regel nur einen Fahrstreifen auf. Sie können einspurig erstellt werden, wenn eine genügende Übersicht gewährleistet ist und eine ausreichende Anzahl Ausweichmöglichkeiten vorhanden ist. Sie verfügen über eine Mindestbreite von drei bis 4.50 Metern mit einem Fahrstreifen.
Eine hinreichende Zufahrt hat zwingend die Sicherheit der Fahrzeuglenker sowie der übrigen Benutzer, wie namentlich der Fussgänger, zu gewährleisten. Des Weiteren ist der Bodenbelag nutzergerecht zu wählen. Überdies müssen die Sicht und Kreuzungsmöglichkeiten ausreichend sein. Ebenfalls ist erforderlich, dass die betreffende Zufahrt während des ganzen Jahres auch durch grössere Fahrzeuge sowie durch Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Elektrizitäts- und Wasserwerke, Notfalldienst, Kehrichtabfuhr) bedenkenlos benutzt werden kann (Urteil des Bundesgerichts vom 6. Mai 1993, in: ZBl 1994, S. 91; VVGE 1981 und 1982, Band V, Nr. 61, Erw. 1; VVGE 1989 und 1990, Band IX, Nr. 15, Erw. 3; VVGE 1991 und 1992, Band X, Nr. 60, Erw. 4b; VVGE 1993 und 1994, Band XI, Nr. 27, Erw. 6a). Es ist jedoch auf der Gegenseite zu beachten, dass Erschliessungsanlagen, insbesondere Strassen, nicht grösser erstellt werden sollen, als es ihr Zweck erfordert (vgl. Art. 35 Abs. 1 BauG).
Die vom Bundesrecht gegebenen Voraussetzungen werden im kantonalen und kommunalen Recht in Vorschriften über die Fahrbahnbreite oder Steigung und Beschaffenheit der Strassen konkretisiert. Die Behörden pflegen für die Beurteilung der technischen Anforderungen an eine Zufahrt in der Regel die Normblätter der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) beizuziehen. Diese stellen jedoch lediglich Richtlinien dar, sofern auf sie nicht gesetzlich verwiesen wird (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 21 zu Art. 19 RPG; vgl. Art. 16 Abs. 2 Strassenverordnung vom 14. September 1935 [GDB 720.11]). Die kommunalen Reglemente enthalten unter anderem Vorschriften über das Situations- und Normalprofil, das Längenprofil, das Quergefälle, die Sichtbehinderung sowie die Ausgestaltung und Kennzeichnung von Sackgassen (vgl. anstatt vieler Art. 23 ff. Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern). Von den vorgeschriebenen Fahrwegbreiten kann in begründeten Fällen abgewichen werden (vgl. Art. 53 Abs. 1 Bst. a BauG; Art. 19 Abs. 4 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln; VVGE 1981 und 1982, Band V, Nr. 61, Erw. 2). Ein begründeter Fall liegt insbesondere dann vor, wenn die Anwendung der ordentlichen Vorschriften zu einer offensichtlichen Härte für die Bauherrschaft führt und durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung weder andere öffentliche Interessen noch solche der Nachbarn wesentlich beeinträchtigt werden. Eine solche Konstellation ist dann gegeben, wenn eine eingezonte Liegenschaft durch Beharren auf den gesetzlichen Vorschriften nicht mehr überbaubar wäre (VVGE 1991 und 1992, Band X, Nr. 60; VGE vom 4. Juli 2012 i.S. P.W. AG c. H.E.G. AG und Kons, Erw. 3.3.2). Das Strassengefälle darf überdies in der Regel nicht mehr als 10 %, in schwierigem Gelände nicht mehr als 12 % betragen. Zudem sind zwischen Gefällswechseln ausreichend grosse Ausrundungen einzulegen (vgl. z.B. Art. 24 Abs. 1 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Lungern, Art. 17 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sarnen und Art. 20 Strassenreglement der Einwohnergemeinde Sachseln).
Eine hinreichende Zufahrt muss überdies sämtlichen Verkehr der Zone, welche sie erschliesst, aufnehmen können. Führt ein Grundstück nach seiner nutzungsplangemässen Überbauung zu einer Verkehrszunahme, welche das Strassennetz nicht zu bewältigen vermag und welche zu schädlichen und lästigen Einwirkungen auf die Umgebung führt, kann dieses nicht als erschlossen angesehen werden. Die Vorschriften des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) müssen möglichst eingehalten werden (Jomini, a.a.O., N 20 zu Art. 19 RPG).
Das Verwaltungsgericht hat in einem konkreten Fall eine knapp drei Meter breite Quartierstrasse, welche der Erschliessung eines Dutzends Häuser dienen sollte, als ungenügend bezeichnet. Hinzu kam, dass die betreffende Strasse mit einem Gefälle von 15 % und unübersichtlich in die Kantonsstrasse einmündete (VVGE 1978 bis 1980, Band IV, Nr. 55, Erw. 3). Ebenfalls als unzureichend qualifizierte das Verwaltungsgericht eine relativ kurze Stichstrasse von drei Metern Breite, welche neben der Erschliessung eines einzelnen Hauses auch als Zufahrt für eine Tiefgarage mit 12 Parkplätzen dienen sollte. In diesem Zusammenhang war es zudem von Bedeutung, dass von der Kantonsstrasse in die Stichstrasse einmündende Fahrzeuge zufolge der Schwierigkeit, auf dieser selber zu kreuzen, gegebenenfalls auf dem Trottoir oder auf der Kantonsstrasse halten mussten (VGE vom 9. September 1982 i.S. B. c. B., Erw. 3). In einem anderen Fall wurde eine nur 2.5 Meter breite Zufahrt zu einem einzelnen Haus als knapp genügend erachtet. Dabei handelte es sich insofern um aussergewöhnliche Verhältnisse, als es ein Einzelobjekt war und auch grössere Fahrzeuge ohne Benützung der sehr kurzen Einfahrt nahe genug an das Haus heranfahren konnten (VGE vom 12. März 1981 i.S. K., Erw. 2). In einem weiteren Fall wurde eine rund 80 Meter lange Quartierstrasse, welche eine Breite von 3.5 Meter aufwies und als Zufahrt zu 17 überbauten Parzellen diente und durch welche zusätzlich vier Doppeleinfamilienhäuser erschlossen werden sollten als ungenügend erachtet (VGE vom 25. Mai/11. Juli 1983 i.S. L.B. und Kons, Erw. 2b). Das Verwaltungsgericht befand überdies einen Weg mit einer Breite von 2.5 bis knapp drei Metern nicht als ausreichend, da ein gefahrloses Kreuzen beim Begegnungsfall Fahrzeug/Fussgänger bzw. Radfahrer auf grösseren Streckenabschnitten nicht gewährleistet war. Die faktisch denkbare Lösung, auf private, an die Strasse angrenzende Abstellplätze auszuweichen, wurde als ungenügend erachtet, weil keine entsprechende Grunddienstbarkeit bestand (VVGE 1991 und 1992, Band X, Nr. 60, Erw. 5). Bei besonderen Verhältnissen (z.B. bei gebotener Verlangsamung des Verkehrs) kann überdies die Fahrbahnbreite auch bei Gegenverkehr bis auf drei Meter herabgesetzt werden. Soweit die kantonale Praxis verlangt, dass im Sinne einer genügenden Erschliessung auch ein gefahrloses Kreuzen gewährleistet sein müsse, muss es für die Erschliessung von Wohnquartieren genügen, dass das Kreuzen von Motorfahrzeugen mittels Ausweichstellen ermöglicht wird. Hingegen sollte das Kreuzen eines Fahrzeugs mit Fussgängern und Velofahrern auch ohne Ausweichstellen gewährleistet sein (VVGE 1991 und 1992, Band X, Nr. 60, Erw. 4c; VVGE 1993 und 1994, Band XI, Nr. 27, Erw. 6b). Das Verwaltungsgericht hielt in einem weiteren Urteil fest, dass eine Ein- und Ausfahrt, welche ein mehrmaliges Vor- und Rücksetzen erfordert, den allgemeinen Anforderungen an eine hinreichende Erschliessung im Allgemeinen nicht genüge (VVGE 2009 und 2010, Band XIX, Nr. 15, Erw. 1).
Die rechtsgenügliche, strassenmässige Erschliessung setzt ausserdem voraus, dass die Erstellung der Zufahrt spätestens auf den Zeitpunkt der Fertigstellung des Bauvorhabens rechtlich gewährleistet ist (vgl. auch Art. 35 Abs. 1 Satz 3 BauG; VVGE 1989 und 1990, Band IX, Nr. 15, Erw. 3). Dies ist jeweils dann gegeben, wenn die Strassen und Wege im Zeitpunkt der Baubewilligung bereits bestehen und der Bauherr berechtigt ist, sie für sein Bauprojekt zu nutzen, oder wenn Gewähr dafür besteht, dass sie spätestens bei Fertigstellung der Bauten und Anlagen vollendet sein werden, und die Anschlüsse an das Strassennetz bewilligt sind. Müssen die Zufahrt oder Teile davon auf fremdem Grund erstellt werden, muss deren Erstellung rechtlich gesichert sein (vgl. BGE 121 I 68, Erw. 3a; VVGE 1993 und 1994, Band XI, Nr. 25, Erw. 2). Dafür kommen primär planerische Mittel in Frage (z.B. Sondernutzungspläne: Überbauungsordnungen, Erschliessungs- und Quartier- oder Gestaltungspläne). Sofern es sich als erforderlich erweist, ist der benötigte Boden durch Landumlegungen und Grenzregulierungen bzw. -bereinigungen auszuscheiden (vgl. VVGE 1995 und 1996, Band XII, Nr. 18, Erw. 5). Grundsätzlich ist es genügend, wenn im Zeitpunkt der Baubewilligung ein rechtskräftiger Sondernutzungsplan vorliegt. Nichtsdestotrotz muss aber gleichzeitig feststehen, dass auch die tatsächliche Erstellung einer hinreichenden Zufahrt samt Belag spätestens auf den Zeitpunkt der Realisierung des Bauprojekts gewährleistet ist (VVGE 1989 und 1990, Band IX, Nr. 15; Jomini, a.a.O., N 22 zu Art. 19 RPG). Des Weiteren fallen auch privatrechtliche Vereinbarungen zwischen den Grundeigentümern, welche dem Betroffenen das Recht zur Errichtung und/oder Nutzung einer Zufahrt einräumen (BGE 121 I 65, Erw. 4a; Entscheid des Regierungsrats vom 2. Dezember 2014 [Nr. 210], Erw. 5, publiziert in OGVE 2014/15 Nr. 59; siehe ferner auch VVGE 1987 und 1988, Band VIII, Nr. 56). Privatstrassen sind jedoch nicht immer geeignet, eine hinreichende Zufahrt zu begründen, da eine zweckmässige Verkehrserschliessung eine auf die geordnete Quartierüberbauung ausgerichtete Parzellarordnung und Erschliessung erfordert (BGE 119 Ib 135, Erw. 4a cc). Nach der Rechtsprechung und Lehre ist es überdies zulässig, die Baubewilligung an die aufschiebende Bedingung des Nachweises einer rechtlich hinreichend gesicherten Erschliessung vor Baubeginn zu knüpfen (vgl. VGE vom 4. Juli 2012 i.S. P.W. AG c. H.E.G. AG und Kons, Erw. 5.2; VVGE 1993 und 1994, Band XI, Nr. 25, Erw. 3; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, N 474 ff.). Hingegen ist die Sicherung der Erschliessung durch Auflagen nicht möglich, insbesondere nicht, wenn durch die Auflage fremdes Eigentum betroffen würde (VVGE 1993 und 1994, Band XI, Nr. 25, Erw. 3).
Eine Strasse, welcher die Funktion zugedacht wird, Land in der Bauzone zu erschliessen, soll grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und nicht Land ausserhalb der Bauzone beanspruchen. In der Regel kann einer solchen Anlage keine Standortgebundenheit (objektives Angewiesensein) ausserhalb der Bauzone zuerkannt werden. Dementsprechend fällt auch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG ausser Betracht (Urteil des Bundesgerichts 1A.232/2005 vom 13. Juni 2006, Erw. 2.2; BGE 118 1b, Erw. 4a; BGE 112 Ib 175, Erw. 5; Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, S. 185). Vielmehr müsste dargelegt werden, dass sich die betreffende Strasse nicht in der Bauzone errichten lässt. Der entsprechende Nachweis erweist sich jedoch als überaus schwierig, da davon ausgegangen wird, dass es regelmässig entsprechende raumplanerische Mittel gibt, die Strassenanlagen in die Bauzonen zu integrieren (Muggli, a.a.O., N 21 zu Art. 24 RPG; Waldmann/Hännni, a.a.O., N 16 zu Art. 24 RPG). Die Standortgebundenheit darf nur dann bejaht werden, wenn die Strasse aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen (Urteil des Bundesgerichts 1A.232/2005 vom 13. Juni 2006, Erw. 2.2).
Insbesondere stellt der Umstand, dass bereits eine – für den neuen Zweck aber ungenügende – Strasse besteht, für sich allein noch kein zwingender Grund dafür dar, die Erschliessung künftiger Bauten über diese Strasse zu bewerkstelligen (BGE 118 Ib 497, Erw. 4a). Des Weiteren ist der Umstand, dass das für die strassenmässige Erschliessung benötigte Land ausserhalb der Bauzone billiger ist und die Strassenführung ausserhalb der Bauzone weniger Konflikte mit Anwohnern hervorruft, ebenfalls kein stichhaltiges Argument. Zudem berechtigen auch Mängel und Lücken in der Erschliessungsplanung nicht zur Annahme einer Standortgebundenheit (Muggli, a.a.O., N 21 zu Art. 24 RPG).
Das Bundesgericht hat in BGE 118 Ib 497 (Erw. 4c) klar betont, dass die Gemeinden gehalten seien, mögliche Alternativen einer strassenmässigen Erschliessung von der Bauzone her zu prüfen. Der alleinige Umstand, dass die erforderlichen Durchfahrtsrechte fehlten, könne die Standortgebundenheit einer über ein Nichtbaugebiet führenden Strasse nicht begründen. Neben der Möglichkeit einer Baulandumlegung käme überdies auch die Möglichkeit eines Bebauungsplans in Betracht. Mit einem solchen Plan könne einerseits die Erschliessung innerhalb der Bauzone festgelegt werden und andererseits liesse sich mit diesem raumplanerischen Instrument ebenfalls die Zonengrenze neu ziehen. Somit müsse nicht zwingend eine grossräumige Zonenplanrevision angestrebt werden.
[1] Der Autor war während vier Jahren juristischer Mitarbeiter des kantonalen Rechtsdienstes. Die für diese Publikation erweiterte Darstellung beruht auf einem von ihm verfassten Bericht für das Bau- und Raumentwicklungsdepartement.