SOG 1985 Nr. 31

 

 

§ 48 lit. a GO; §§ 14 ff. VRG; § 44 Abs. 1 Gesetz über die Armenfürsorge. Verhältnis von Klageverfahren und Verfügungsverfahren in vermögensrechtlichen Angelegenheiten öffentlich-rechtlicher Natur.

-        Wo die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist, können die Verwaltungsbehörden grundsätzlich auch in vermögensrechtlichen Angelegenheiten verbindlich verfügen.

-        Das gilt auch für das Gebiet des Fürsorgewesens und hier insbesondere auch für Rückerstattungsansprüche des Gemeinwesens nach § 44 Abs. 1 des Gesetzes über die Armenfürsorge.

 

 

Die Zivilkammer des Obergerichtes hatte ein Begehren um definitive Rechtsöffnung zu beurteilen, das sich auf eine unangefochtene gebliebene Verfügung der Fürsorgekommission der Einwohnergemeinde H. stützte, mit welcher die Rückerstattung von Unterstützungszahlungen verlangt worden war. Im Zusammenhang mit diesem Rechtsöffnungsverfahren fragte die Zivilkammer das Verwaltungsgericht an, ob dieses immer noch, wie im Entscheid vom 2.12.1976 i.S.F. vertreten, der Auffassung sei, dass das in § 44 Abs. 1 des Gesetzes über die Armenfürsorge (im Folgenden gekürzt mit AFG) statuierte Rückforderungsrecht des Gemeinwesens ausschliesslich auf dem Wege des Klageverfahrens nach § 48 der Gerichtsorganisation geltend gemacht werden könne. Das Verwaltungsgericht beantwortete die Anfrage wie folgt:

 

Das Verwaltungsgericht hat in der Tat im besagten Entscheid aus dem Jahre 1976 die Auffassung vertreten, Rückforderungen gemäss § 44 Abs. 1 AFG könnten ausschliesslich auf dem Wege der verwaltungsrechtlichen Klage geltend gemacht werden und es sei nicht zulässig, die Pflicht zur Rückerstattung in einer Verfügung festzusetzen, welche bei Nichtanfechtung rechtskräftig und vollstreckbar würde. Das Verwaltungsgericht hatte in der Folge nie mehr zu Rückerstattungsverfügungen Stellung zu nehmen. Dagegen hatte es kürzlich über eine Rückerstattungsklage zu befinden, auf die es ohne weiteres eingetreten ist, allerdings ohne erneut zu sagen, der Klageweg sei für das Rückerstattung fordernde Gemeinwesen der einzige Weg, um zu einem vollstreckbaren Entscheid zu kommen (Urteil vom 31.7.1984, s. SOG 1984 Nr. 35 Erw. 1).

 

Bei erneuter Überprüfung kann an der im Jahre 1976 vertretenen Auffassung nicht festgehalten werden:

 

§ 44 Abs. 3 AFG, welcher für die Rückerstattungsstreitigkeiten eine Klage beim Zivilrichter vorsah, wurde durch die Gerichtsorganisation von 1961 hinfällig, indem von deren Inkrafttreten an keine öffentlichrechtlichen Streitigkeiten mehr durch Zivilgerichte behandelt werden durften. Vermögensrechtliche Ansprüche öffentlichrechtlicher Natur waren nun nach § 50 Ziff. I 1 GO (heute § 48 lit. a GO) mit Klage beim Verwaltungsgericht geltend zu machen. Von Anfang an war man der Meinung, dass dies auch für die Rückerstattungsansprüche gemäss § 44 Abs. 1 AFG gelte (vgl. Protokoll der kantonsrätlichen Spezialkommission zur Beratung des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (aus dem Jahre 1958) S. 368).Seit der Einführung der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Klage für vermögensrechtliche Streitigkeiten im Jahre -- 1961 (Inkrafttreten 1.1.1962) hat sich nun aber immer mehr auch die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit entwickelt. Besonders die Gerichtsorganisations-Revision von 1970, welche zusammen mit der Schaffung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes erfolgte, brachte eine grosse Erweiterung der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Als Folge dieser starken Erweiterung stellte sich dem Verwaltungsgericht auf verschiedenen Rechtsgebieten die Frage, wie sich denn in vermögensrechtlichen Angelegenheiten das Verhältnis zwischen ursprünglicher und nachträglicher Verwaltungsgerichtsbarkeit darstellt. Können die Behörden auch in solchen Angelegenheiten verfügen und zwar in dem Sinn, dass bei Nichtanfechtung der Verfügung Rechtskraft eintritt und die Sache auch nicht mehr mit verwaltungsgerichtlicher Klage in Frage gestellt werden kann? Das Verwaltungsgericht ist nach einigem Zögern zur Auffassung gelangt, dass dort, wo die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist, grundsätzlich auch in vermögensrechtlichen Angelegenheiten verfügt (im technischen Sinne des Wortes) werden darf, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde letztlich bis ans Verwaltungsgericht gezogen werden kann, alles in allem nicht weniger Rechtsschutz bietet als die verwaltungsgerichtliche Klage. Zwar ist diese Klage mit einem etwas qualifizierteren Verfahren ausgestattet als die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (5 statt 3 Richter; regelmässig mündliche Verhandlung); das wird aber dadurch wettgemacht, dass bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Verwaltungsgericht eben nicht erste und einzige Instanz ist, indem dem Verwaltungsgerichtsverfahren ein (eventuell mehrinstanzliches) Verwaltungsverfahren vorangeht, welches die verschiedenen Verfahrensregeln einhalten muss, welche das Verwaltungsrechtspflegegesetz für den Erlass von Verfügungen aufgestellt hat. Das Verfügungsverfahren ist nur dort nicht zulässig, wo man aus einer besonderen Bestimmung oder aus der Natur der Sache schliessen muss, dass wirklich nur die Abwicklung im Klageverfahren zulässig sein soll (so z.B. Entschädigungsansprüche in Verantwortlichkeitsfällen).

 

Die genannte GO-Revision von 1970 brachte u.a. auch für das Fürsorgewesen die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit; seither können Verfügungen der Fürsorgekommission über das Departement des Innern bis ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. § 32 AFG in Verb. mit § 51 lit. a und 52 Abs. 2 der GO Fassung von 1970, bzw. mit § 49 lit. a und 121 der GO Fassung von 1977; ferner § 11 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (BGS 835.211), wo der Instanzenzug Fürsorgekommission -- Departement des Innern -- Verwaltungsgericht ausdrücklich erwähnt ist).Ist somit auch für dieses Gebiet die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit garantiert, können auch hier vermögensrechtliche Entscheide auf dem Verfügungsweg erlassen werden. Daran ist bezüglich der eigentlichen Fürsorgeleistungen nicht gezweifelt worden: Der Fürsorgebedürftige, welcher glaubt, er erhalte zu wenig Unterstützung, provoziert eine Verfügung und zieht sie gegebenenfalls mit Beschwerde bis ans Verwaltungsgericht weiter. Wie steht es aber mit Rückerstattungen? Findet sich hiefür eine besondere Bestimmung, welche ausschliesslich den Klageweg zulässt und Verfügungen verbietet? In Frage käme höchstens § 44 Abs. 3 AFG. Dass der Gesetzgeber seinerzeit (im Jahre 1947; vgl. AS 77 S. 257) hier ein Klageverfahren einführte, nämlich eines beim Zivilrichter, heisst aber (entgegen der im Entscheid vom 2.12.1976 geäusserten Meinung) noch nicht, dass nun nach Aufhebung dieser speziellen zivilprozessualen Klagemöglichkeit durch die Gerichtsorganisation, nach Einführung der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Klage beim Verwaltungsgericht, aber auch nach Einführung eines Beschwerdeinstanzenzugs bis ans Verwaltungsgericht, gültig auch für das Fürsorgewesen -- dass nun nach all dem im Sinne einer "Nachwirkung" der früheren Bestimmung auch heute noch ausschliesslich ein Klageverfahren zulässig ist. Eine solche Auffassung wäre höchstens dann gerechtfertigt, wenn auch von der Sache her ernstliche Bedenken gegen ein Verfügungsverfahren am Platze wären. Das ist aber nicht der Fall. Rückerstattungsforderungen sind nicht einfach einschneidender als andere belastende Verwaltungsverfügungen. Verfahrensmässig gesehen besteht allerdings -- innerhalb der vermögensrechtlichen Verfügungen -- ein gewisser Unterschied zwischen den Verfügungen, wo die Behörde über ein Leistungsbegehren des Bürgers abschlägig entscheidet, und denjenigen, wo die Behörde, wie das bei der Rückerstattung der Fall ist, von sich aus dem Bürger eine Leistung auferlegt. Im ersten Fall handelt die Behörde auf ein Begehren des Bürgers hin, sodass dieser auf jeden Fall auf einen Entscheid vorbereitet ist. Im zweiten Fall ergreift die Behörde die Initiative und der Bürger wird, wenn der Verfügung nicht ein sorgfältiges Anhörungsverfahren vorausgeht, überraschend mit der Rückforderung konfrontiert. Gewiss kann der Betroffene, wenn das Verfügungsverfahren mangelhaft war, dies mit Beschwerde geltend machen. Aber wenn er die Beschwerdefrist verpasst -- z.B. weil er, vielleicht gerade mangels Aufklärung durch ein genügendes vorausgehendes Anhörungsverfahren, zuerst die Tragweite der Verfügung nicht erfasst hat -- dann sind in der Regel auch die formellen Mängel durch Nichtanfechtung "geheilt" und für die Vollstreckung unbeachtlich. Diese Umstände geben nun aber noch nicht Anlass, den Verfügungsweg einfach abzulehnen. Er ist auch bei Entscheiden, mit denen dem Bürger finanzielle Leistungen (z.B. eine Rückerstattung von Fürsorgeleistungen) auferlegt werden, durchaus tragbar, sofern die Verfügung durch ihre Aufmachung ihre Tragweite klar zum Ausdruck bringt. An die Aufmachung solcher Verfügungen müssen also im Vollstreckungsverfahren strenge Anforderungen gestellt werden.

 

(Die Zivilkammer wies in der Folge das Rechtsöffnungsbegehren der Einwohnergemeinde H. ab. Sie kam zum Schluss, dass die Verfügung den strengen Anforderungen, die an die Aufmachung einer Rückforderungsverfügung, mitgeteilt ohne vorausgehendes Verfahren, gestellt werden müssen, nicht erfüllt seien. Vgl. vorn Nr. 10)

 

Verwaltungsgericht, Urteil vom 11. Februar 1985