SOG 1974 Nr. 38
§ 26 Abs. 2 Verantwortlichkeitsgesetz; § 168 lit. k Gemeindegesetz. - Wenn der Grosse Gemeinderat Disziplinarbehörde ist, ist er - und nicht der Kleine Gemeinderat (Stadtrat) - zur Eröffnung des Disziplinarverfahrens und zur Einsetzung der Untersuchungskommission zuständig.
Der Stadtrat von Olten (= Kleiner Gemeinderat; Olten hat die ausserordentliche Gemeindeorganisation eingeführt) eröffnete gegen einen vom Gemeinderat (= Grosser Gemeinderat) gewählten Beamten ein Disziplinarverfahren und setzte eine Untersuchungskommission ein. Der Beamte erhob gegen die Eröffnung des Disziplinarverfahrens beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Er machte Unzuständigkeit des Stadtrates geltend; nicht er, sondern der Gemeinderat sei zur Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen einen vom Gemeinderat gewählten Beamten zuständig. Das Verwaltungsgericht hat zu dieser Frage folgendes erwogen:
1. Nach § 24 lit. c Abs. 2 des Verantwortlichkeitsgesetzes (VG) in Verbindung mit § 51 lit. f GO kann gegen Disziplinarentscheide der Gemeindebehörden beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingereicht werden. Die Beschwerde ist auch gegen den Vorentscheid betreffend Eröffnung des Disziplinarverfahrens zulässig. Nachdem die Einwohnergemeinde Olten in ihrer Gemeindeordnung vom 3. Dezember 1972 keine Beschwerdemöglichkeit vom Stadtrat an den Gemeinderat vorgesehen hat (vgl. § 182 Abs. 3 GG), ist im vorliegenden Fall die direkte Beschwerde ans Verwaltungsgericht gegeben. Auf die Beschwerde, die rechtzeitig eingereicht worden ist, ist deshalb einzutreten,
2. Der Stadtrat vertritt im wesentlichen die Auffassung, § 26 Abs. 2 VG enthalte eine Lücke, in dem im Falle der ausserordentlichen Gemeindeorganisation keine Regelung für die Eröffnung des Disziplinarverfahrens getroffen worden sei. In Analogie zu Satz 2 von § 26 Abs. 2 VG sei in der ausserordentlichen Gemeindeorganisation die Exekutive, also der Stadtrat für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens zuständig. Selbst wenn man keine Lücke annehme, so müsse nach § 183 des revidierten Gemeindegesetzes die gleiche Lösung getroffen werden; denn nach dieser Norm seien die Bestimmungen über die ordentliche Gemeindeorganisation sinngemäss für die ausserordentliche Gemeindeorganisation anzuwenden. Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer Gesetzeslücke und stellt sich auf den Standpunkt, nach der klaren Vorschrift von § 26 Abs. 2 Satz 1 VG sei die Disziplinarbehörde für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens zuständig. Nach § 168 lit. k des revidierten Gemeindegesetzes sei dies im vorliegenden Fall der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Olten.
3. Der Wortlaut des § 26 Abs. 2 VG ist klar. In Satz 1 wird der Grundsatz aufgestellt, dass das Disziplinarverfahren in der Regel von der Disziplinarbehörde selber eröffnet wird. Satz 2 bringt eine Abweichung von diesem Grundsatz, indem in den Fällen, in denen die Gemeindeversammlung als Disziplinarbehörde zu amten hat, die Einleitung des Verfahrens dem Gemeinderat zusteht. Für die Gemeinden mit der ordentlichen Gemeindeorganisation ist diese Bestimmung klar. Man kann sich aber fragen, ob in dem Sinne eine Lücke besteht, dass für die Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation keine Abweichung von dem in Satz 1 aufgestellten Grundsatz geschaffen worden ist. Dies ist nachfolgend zu untersuchen. Vor Erlass des Verantwortlichkeitsgesetzes galt für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens § 29 der VVO zum Gemeindegesetz. Abs. 1 bestimmte: "Die Eröffnung des Disziplinarverfahrens erfolgt in allen Fällen durch Beschluss des Gemeinderates, nachdem der...".Im regierungsrätlichen Entwurf an den Kantonsrat zu einem Verantwortlichkeitsgesetz (vgl. KRV 1966, Beilage nach S. 144) wurde diese Bestimmung ausdrücklich aufgehoben und in § 25 Abs. 2 bestimmt: "Das Verfahren wird auf eine Anzeige hin, auf eigenes Begehren, oder von Amtes wegen durch einen formellen Beschluss der Disziplinarbehörde eröffnet". In der kantonsrätlichen Spezialkommission zur Vorbereitung dieses Gesetzes wurden dazu keine Ausführungen gemacht. Offensichtlich war diese Frage unbestritten. Im Kantonsrat dagegen wurde von einem Ratsmitglied unter Hinweis auf den aufzuhebenden § 29 der VVO zum Gemeindegesetz der Antrag gestellt, es sei in § 25 Abs. 2 VG nach dem ersten Satz einzufügen: "Hat die Gemeindeversammlung als Disziplinarbehörde zu amten, steht die Einleitung des Verfahrens dem Gemeinderat zu". Begründet wurde dieser Antrag damit, dass man mit einem solchen Geschäft nicht direkt vor die Gemeindeversammlung gehen könne. Regierungsrat und Kantonsrat haben diesem Antrag zugestimmt. Aufgrund der Entstehungsgeschichte des heutigen § 26 Abs. 2 VG kann nicht gesagt werden, man habe im Gemeinde-Disziplinarverfahren die Eröffnung in jedem Falle der Exekutive zuweisen wollen. Die Abweichung in Satz 2 von der in Satz 1 aufgestellten Regel wurde einzig damit begründet, dass es nicht zweckmässig sei, wenn die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens durch die Gemeindeversammlung erfolgen müsse; denn wenn ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden müsse, bestehe in sehr vielen Fällen erst der (dringende) Verdacht einer Verfehlung. Zum Schutz der betroffenen Beamten sei es deshalb zweckmässig, wenn der Gemeinderat für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens zuständig erklärt werde. Diese Gründe haben nicht ohne weiteres Geltung für die Gemeinden mit der ausserordentlichen Gemeindeorganisation. Der Grosse Gemeinderat der ausserordentlichen Gemeindeorganisation darf nicht mit der Gemeindeversammlung der ordentlichen Gemeindeorganisation gleichgesetzt werden. Der Grosse Gemeinderat ist ein Parlament mit 30 bis 90 festgewählten Mitgliedern, während an der Gemeindeversammlung sämtliche stimmberechtigten Einwohner teilnehmen können, so dass z. B. in der Stadt Solothurn bis zu 10700 Personen an einer Gemeindeversammlung stimmberechtigt sein können. Aus diesen Gründen hat man wohl bei der ordentlichen Gemeindeorganisation für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens eine Ausnahme geschaffen. Für die ausserordentliche Gemeindeorganisation erachtete man offenbar eine solche Ausnahmeregelung nicht für notwendig. Dies wird dadurch bestätigt, dass man bei der Revision der Bestimmungen über die ausserordentliche Gemeindeorganisation im Jahre 1972 keine Ausnahmeregelung geschaffen hat, obwohl damals die Gelegenheit dazu bestanden hätte, nachdem man auch die Zuständigkeit für das Disziplinarverfahren geregelt hat! Im revidierten § 168 Abs. 1 lit. k GG wird hinsichtlich der Kompetenzen des grossen Gemeinderates u. a. bestimmt, dass diesem die Ausübung des Disziplinarrechts gegenüber den von den Stimmberechtigten an der Urne und den vom Grossen Gemeinderat gewählten Behördemitgliedern, Beamten, Angestellten und Arbeitern und die disziplinarische Entlassung des übrigen Personals zustehe. Diese Bestimmung wurde sowohl in der kantonsrätlichen Spezialkommission wie im Kantonsrat diskussionslos angenommen.
4. Vom Wortlaut und von der Entstehungsgeschichte des § 26 Abs. 2 VG her gesehen steht somit fest, dass für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens nur in der ordentlichen Gemeindeorganisation eine Ausnahmeregelung zugunsten des Gemeinderates besteht. In der ausserordentlichen Gemeindeorganisation ist das Verfahren durch die Disziplinarbehörde selber zu eröffnen. Dieses Ergebnis kann nicht als unvernünftig, als vom Gesetzgeber nicht gewollt, bezeichnet werden. Nach § 24 VG steht das Disziplinarrecht, und damit in Anwendung von § 26 Abs. 2 VG auch das Recht zur Eröffnung eines Verfahrens, auch in anderen Fällen der Legislative zu. So steht beispielsweise das Disziplinarrecht gegenüber den Mitgliedern des Regierungsrates und des Obergerichtes dem Kantonsrat zu und dieser hat auch das Verfahren zu eröffnen. Der Gesetzgeber hat hier bewusst ein grösseres Gremium mit der Eröffnung des Verfahrens betraut. Ja selbst bei der ordentlichen Gemeindeorganisation, in der für die Eröffnung des Verfahrens die Ausnahmeregelung zugunsten des Gemeinderates besteht, wird das Verfahren durch ein Parlament eröffnet. Es ist deshalb nicht einzusehen, weshalb beispielsweise in Solothurn die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens durch 30 Gemeinderäte beschlossen werden kann, während dem in Olten die Eröffnung durch den grossen Gemeinderat mit 50 Mitgliedern untragbar sein sollte. Zu diesen Überlegungen kommt noch ein weiterer wichtiger Grund: Nach § 26 Abs. 4 VG wird mit der Eröffnung eines Disziplinarverfahrens auch eine Untersuchungskommission gewählt, die der Disziplinarbehörde Antrag zu stellen hat. Wegen diesem Antragsrecht der Untersuchungskommission hat die Disziplinarbehörde ein Interesse daran, dass sie die Kommission selber wählen kann. Dies kann sie aber nur dann, wenn das Disziplinarverfahren durch sie eröffnet wird. Die Untersuchungskommission soll nur in Ausnahmefällen nicht durch die Disziplinarbehörde selber gewählt werden. Im Falle der Gemeindeversammlung ist die Ausnahme verständlich; in allen übrigen Fällen wäre sie nicht zweckmässig.
5. Entgegen der Auffassung des Stadtrates liegt kein Anwendungsfall von § 183 GG vor. Nachdem § 168 Abs. 1 lit. k GG eine klare Kompetenzzuteilung zugunsten des Gemeinderates enthält und, wie gesagt, im Verantwortlichkeitsgesetz im Falle der ausserordentlichen Gemeindeorganisation für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens keine Ausnahmeregelung besteht, können die Bestimmungen über die ordentliche Gemeindeorganisation im vorliegenden Fall nicht sinngemäss angewendet werden.
Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass im vorliegenden Fall nicht der Stadtrat, sondern der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Olten zur Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen X. Y. zuständig ist.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 5. Juli 1974