SOG 1982 Nr. 18
§§ 15 Abs. 2, 23, 137 BauG. Vorwirkung zukünftiger Nutzungspläne.
- Die Vorwirkung beschränkt sich strikte auf drei gesetzlich angeordnete Rechtsinstitute: die Planungszone nach § 23, die Bausperre nach § 15 Abs. 2 und die Sistierung des Baugesuchs nach § 137 BauG (Erw. a).
- Mit dem Rückzug des aufgelegten Plans entfällt die Wirkung des § 15 Abs. 2 und zwar auch dann, wenn die Gemeindebehörden grundsätzlich daran festhalten, dass sie die Ortsplanung revidieren wollen (Erw. b).
- Zum Verhältnis zwischen Bausperre und Sistierung des Baugesuchs (Erw. c).
- Die Ablehnung eines Sistierungsbegehrens, das ein Einsprecher bei der Baubehörde gestellt hat, kann das Verwaltungsgericht nur sehr beschränkt überprüfen (Erw. c).
U.L. beabsichtigte, an sein Wohnhaus in Starrkirch-Wil ein Zimmer anzubauen. Gegen das Bauvorhaben wurden Einsprachen erhoben. Als die Baukommission das Baugesuch behandelte, war eine Änderung des Zonenplans hängig; die Gemeinde hatte 1978 einen neuen Zonenplan aufgelegt, in dem das Gebiet des Grundstückes des U.L., das bisher der Zone W2 (2 Geschosse) angehörte, einer Zone W1 (1 Geschoss) zugeteilt wurde. Die Baukommission stellte nun fest, dass der geplante Anbau auf Grund von § 17 Abs. 1 KBR als zweigeschossig anzusehen sei und deshalb im Widerspruch zur hängigen Planungsrevision stehe. Sie wies deshalb das Baugesuch ab. Der Eigentümer zog den Entscheid an den Gemeinderat. Dieser beschloss am 18.1.1982, dass die aufgelegte Ortsplanung zurückgezogen werde. In der gleichen Sitzung befand er über das Baugesuch des U.L. Er stellte fest, dass in einer Neuauflage der Ortsplanung das betreffende Gebiet wiederum (wie in der eben zurückgezogenen Planung) der Zone W1 zugeteilt werden solle, dass aber das Bauvorhaben zu bewilligen sei, weil ihm -- unter der zukünftigen Herrschaft einer Zone W1 -- eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte. Der Gemeinderat erteilte deshalb die Baubewilligung. Gegen diesen Beschluss erhob der eine der Einsprecher beim Baudepartement Beschwerde. Dieses wies die Beschwerde ab, worauf der betreffende Einsprecher Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhob. -- Der Beschwerdeführer machte beim Verwaltungsgericht in erster Linie geltend, dass durch den geplanten Anbau eine zweigeschossige Baute entstehe, was im Widerspruch stehe zur vorgesehenen neuen Zoneneinteilung; die vorgesehene neue Einteilung zeitige Vorwirkungen, welche im vorliegenden Fall zur Anwendung zu bringen seien und das Bauvorhaben unzulässig machten. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde inbezug auf diesen Hauptpunkt ab und äusserte sich dazu wie folgt:
a) Es ist unbestritten, dass die Einwohnergemeinde Starrkirch-Wil erneut an einer Ortsplanungsrevision arbeitet und dass der Gemeinderat das fragliche Gebiet wiederum, wie schon beim zurückgezogenen Plan, der Zone W1 zuteilen will. Allein, Planungsabsichten und Planungsentwürfe entfalten nicht beliebige rechtliche Vorwirkungen. Die Vorwirkung zukünftiger Nutzungspläne beschränken sich nach dem solothurnischen Baurecht streng auf drei gesetzlich geordnete Rechtsinstitute: die Planungszone nach § 23 BauG, die Bausperre nach § 15 Abs. 2 BauG und die Sistierung des Baugesuches nach § 137 BauG. Das Institut der Planungszone spielt vorliegend keine Rolle, da niemand behauptet, es sei für das Gebiet des Grundstücks L. eine solche Zone statuiert worden. Dagegen ist im Folgenden auf die Frage einzugehen, ob Vorwirkungen im Sinne von § 15 Abs. 2 oder § 137 BauG zum Zuge kommen. b) Nach § 15 Abs. 2 BauG dürfen von der Auflage bis zum rechtskräftigen Entscheid über einen Nutzungsplan an den einbezogenen Grundstücken keine baulichen Massnahmen mehr vorgenommen werden, welche die Ausführung des Plans behindern könnten. Der 1978 aufgelegte Zonenplan ist, was unbestritten ist, am 18.1.1982 vom Gemeinderat zurückgezogen worden. Damit ist die Anwendbarkeit von § 15 Abs. 2 BauG weggefallen. Der Beschwerdeführer scheint das bestreiten zu wollen. Es kann indessen kein Zweifel bestehen, dass nach dem Rückzug eines aufgelegten Plans die Wirkung des § 15 Abs. 2 auch dann entfällt, wenn die Gemeindebehörden grundsätzlich daran festhalten, dass sie die Ortsplanung revidieren wollen. Der formelle Rückzug des aufgelegten Plans verpflichtet die Gemeinde, bei der Fortführung der Ortsplanung selbst dann erneut eine Planauflage durchzuführen, wenn die weitern Bemühungen und Studien zu einem Ergebnis führen sollten, das mit dem zurückgezogenen Plan übereinstimmt. Der formelle Rückzug eines bereits aufgelegten Plans bedeutet somit im Rahmen der ortsplanerischen Bemühungen und Schritte eine klare rechtliche Zäsur. Dass die Wirkung des § 15 Abs. 2 BauG trotzdem weiterdauern sollte, ist nicht begründbar. Die Sache wäre nur dann anders, wenn die Gemeindebehörde den Rückzug des Plans rechtsmissbräuchlich aussprechen würde, nämlich in der Absicht, einem Baugesuchsteller zu helfen und den zurückgezogenen Plan wieder aufzulegen, sobald die fragliche Baubewilligung erteilt ist. Eine solche Absicht ist aber vorliegend nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch keineswegs behauptet; die Akten lassen nicht daran zweifeln, dass der 1978 aufgelegte Plan aus Gründen zurückgezogen wurde, die mit der Baugesuchssache des U.L. nichts zu tun haben.
c) Kommt somit § 15 Abs. 2 BauG eindeutig nicht zur Anwendung, so fragt sich, wie es vorliegend mit dem dritten Rechtsinstitut, welches die Vorwirkung eines zukünftigen Nutzungsplans betrifft, steht, nämlich mit der Sistierungsmöglichkeit nach § 137 BauG. Nach § 137 Abs. 1 kann die Baubehörde ein Baugesuch, das dem Erlass oder der Änderung eines Nutzungsplans hinderlich sein könnte, sistieren. Im Gegensatz zu § 15 Abs. 2 BauG ist nicht vorausgesetzt, dass der Nutzungsplan bereits aufgelegt worden ist, vielmehr genügen hier blosse Planungsabsichten. In dieser Beziehung wäre im vorliegenden Fall eine Anwendung von § 137 Abs. 1 denkbar, da an der Ortsplanungsrevision erneut gearbeitet wird und sogar bereits ein Entwurf ausgearbeitet ist, der dem kantonalen Raumplanungsamt zur Vorprüfung übermittelt worden ist. Der Entscheid des Gemeinderats läuft, wie das Baudepartement mit Recht bemerkt, auf eine Ablehnung der Sistierung hinaus. Das Baudepartement macht geltend, dass es sich bei § 137 Abs. 1 BauG um eine Kann-Vorschrift handle. Für die Baubehörde bestehe keine Sistierungspflicht. Das Baudepartement könne die Ablehnung der Sistierung nur auf Ermessensmissbrauch hin überprüfen; ein solcher Missbrauch liege nicht vor.
In der Tat ist die Ablehnung eines Sistierungsbegehrens, das ein Einsprecher bei der Baubehörde stellt, nur beschränkt überprüfbar. Das gilt für das Verwaltungsgericht noch ganz besonders, könnte doch dieses eine Gemeinde gar nicht verhalten, einen Nutzungsplan zu erlassen (RB 1972 Nr. 31).Nun ist aber vorliegend, wie schon mehrfach erwähnt, eine Zonenplanänderung tatsächlich in Vorbereitung. Der Gemeinderat darf mit der Ablehnung der Sistierung nicht in Widerspruch geraten zu den Planungsabsichten, welche er selbst geäussert hat. Das Verwaltungsgericht kann prüfen, ob die Ablehnung des Sistierungsbegehrens verglichen mit den feststehenden Planungsabsichten des Gemeinderats innerhalb des Ermessensspielraums bleibt, welcher der Baubehörde bei der Kann-Vorschrift zusteht. Vorab ist nun aber auch das zeitliche Moment zu beachten. In einem Planungsstadium, bei dem die Einhaltung der in § 137 Abs. 3 BauG genannten Fristen als nicht einhaltbar erscheinen, kommt eine Baugesuch-Sistierung nicht in Frage. Vorliegend handelt es sich um eine Gesamtrevision der Ortsplanung Starrkirch-Wil, die offenbar -- der Rückzug der Pläne von 1978 zeigt es -- nicht einfach ist. Zwar weiss der Gemeinderat, was er speziell im Gebiet des Grundstücks des U.L. will, Die Änderung der Zonierung in diesem Gebiet ist aber Teilstück der Gesamtrevision. Dem Gemeinderat kann nicht zugemutet werden, die Revision dieses Teilstücks ausserhalb der Gesamtrevision aufzulegen. Die Gesamtrevision verlangt nun aber doch reichlich Zeit. Der Gemeinderat durfte, ohne dass ihm Ermessensüberschreitung oder Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden könnte, im Januar 1982 von einer Sistierung des Baugesuches allein schon deswegen absehen, weil eine Einhaltung der Fristen gemäss § 137 Abs. 3 BauG praktisch ausgeschlossen war.
Dazu kommt: Der Gemeinderat durfte davon ausgehen, dass der geplante Anbau der eigentlichen Planungsidee, die mit der zukünftigen Zone W1 verfolgt wird, nicht zuwiderlaufe. Die Planungsidee besteht darin, dass Wohnblöcke, wie sie an der Dullikerstrasse in der Zone W2 entstehen konnten, verhindert werden sollten (vgl. Schreiben der Planungskommission Starrkirch-Wil vom 20.11.1981).Das Bauvorhaben des Herrn L. geht offensichtlich nicht in dieser Richtung; es wird rein optisch durchaus noch als eingeschossig wirken. Weil zumindest zur Hauptplanungsidee der beabsichtigten Zonenänderung kein Widerspruch besteht, lässt sich auch vom Inhalt des Bauvorhabens her sagen, dass der Gemeinderat mit der Ablehnung der Sistierung den ihm zustehenden Ermessensspielraum nicht überschreitet. Nach dem Gesagten kann man das Baugesuch nicht, wie das der Beschwerdeführer will, mit Berufung auf die beabsichtigte Zonenplanänderung ablehnen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 17. August 1982