SOG 1994 Nr. 32
Art. 24 RPG - Kiesausbeutung.
- Solange keine Abbauzonen festgelegt sind, ist für kleinere Vorhaben, die nicht UVP-pflichtig sind, eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 möglich (Erw. 2).
- Im vorliegenden Fall stehen überwiegende Interessen des Landschafts-, Gewässer- und Landwirtschaftsschutzes einer (weiteren) Bewilligung entgegen (Erw. 4).
Die O. AG baut seit 1963 in der Hausenmühle Wandkies ab. 1973 und 1983 wurde die Abbaubewilligung jeweils um 10 Jahre verlängert, 1983 mit der Auflage, einen Gestaltungsplan für die Endgestaltung des Abbaugebietes und Massnahmen zur Gewährleistung des Grundwasserflusses zu erarbeiten. 1986 genehmigte der Regierungsrat den eingereichten Endgestaltungsplan mit den dazugehörigen Sonderbauvorschriften. Darin wird u.a. die Fläche bezeichnet, wo der Kiesabbau zulässig ist, und die Wiederherstellung des Terrains dargestellt. Die Sonderbauvorschriften regeln die Grundwassersammlung und -ableitung und die Rekultivierung, welche bis spätestens Ende 1996 abgeschlossen sein müsse.
1988 stellte die O. AG das Gesuch, die Abbaubewilligung sei über 1993 hinaus um weitere 10 Jahre zu verlängern. Der Kanton lehnte ab, bereits über eine Verlängerung zu entscheiden, und beschied, ein Gesuch könne 1992 gestellt werden. Verschiedenen Diskussionen zwischen der O. AG, der Bürgergemeinde B. als Landeigentümerin und dem Kanton über eine mögliche Änderung der vorgesehenen Terrainendgestaltung (Belassen eines Grundwassersees als Biotop) in den Jahren 1991 und 1992 führten zu keiner Einigung.
Anfang 1993 reichte die O. AG das Gesuch ein, die Kiesabbaubewilligung sei bis Ende 1998 zu verlängern und die Rekultivierungsfrist bis ins Jahr 2000 zu erstrecken. Das Bau-Departement lehnte das Gesuch am 25.6.1993 ab und verfügte, der Kiesabbau sei einzustellen, die Endgestaltung und die Rekultivierung seien abzuschliessen und das Grundstück sei 1996 der Landwirtschaft zu übergeben. Eine gegen diesen Entscheid eingereichte Beschwerde der O. AG wies das Verwaltungsgericht mit folgender Begründung ab:
2. Die Kiesgrube Hausenmühle liegt ausserhalb des Baugebietes, also seit Inkrafttreten des neuen Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) in der Landwirtschaftszone (§ 155 Abs. 4 PBG). Eine Kiesabbauzone gemäss § 24 oder § 68 PBG ist nicht ausgeschieden worden. Das Gesuch bezieht sich zwar auf eine Landfläche, die im Gestaltungsplan "Kiesgrube Hausenmühle" für den Abbau vorgesehen ist. Dieser Endgestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften gemäss §§ 44 - 46 PBG basiert jedoch auf der befristeten Abbaubewilligung vom 27.10.1983 und sieht keine Zonierung vor.
Die abgelaufene Abbaubewilligung begründet keine Besitzstandsgarantie, denn Kiesgruben sind keine Bauten oder Anlagen im Sinne von § 34bis PBG (s. AGVE 1984, S. 381 f.). Das Abbaugesuch der Beschwerdeführerin muss deshalb als Gesuch um Erteilung einer Ausnahme ausserhalb der Bauzone nach Art. 24 RPG und § 38 PBG behandelt werden, denn Kiesabbaugesuche ausserhalb der Bauzonen sind, solange keine Abbauzonen ausgeschieden worden sind, nach der Praxis des Bundesgerichts nach Art. 24 RPG zu prüfen und dürfen nur bewilligt werden, wenn die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt sind (BGE 111 Ib 85 f.). Für grössere Vorhaben ist im Interesse der Verfahrenskoordination das Nutzungsplanverfahren durchzuführen (BGE 116 Ib 59 f.). Denn wer Kies, Sand oder anderes Material ausbeuten will, braucht nicht nur eine raumplanerische, sondern zusätzlich weitere Bewilligungen, z.B. nach Art. 44 Abs. 1 des GSchG. Da es sich vorliegend mengenmässig und zeitlich um ein untergeordnetes Vorhaben in einem Gebiet handelt, wo bereits seit längerer Zeit abgebaut wurde, ist die Prüfung des Baugesuches im Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG möglich (BGE 119 Ib 178). Das kantonale Recht verlangt gemäss § 46 PBG i.V. mit UVP-Anhang Ziff. 80.3 nur für Kiesgruben von mehr als 300'000 m3 und gemäss Ziff. 40.4 für Deponien von mehr als 500'000 m3 einen Gestaltungsplan.
3. Die Beschwerdeführerin verlangt nicht nur eine Abbaubewilligung, sondern auch die Änderung des Rekultivierungstermines für den bisherigen Abbau im Südteil der Grube, der in den Sonderbauvorschriften zum Gestaltungsplan geregelt ist. Es handelt sich um einen vom Regierungsrat genehmigten Gestaltungsplan der Einwohnergemeinde B., der in diesem Verfahren, das eine Verfügung des Bau-Departementes behandelt, nicht abgeändert werden kann. Ziffer 3 der Verfügung des Bau-Departementes, wonach die Endgestaltung und Rekultivierung des Kiesgruben-Areals nach den Bestimmungen des genehmigten Endgestaltungsplans zu erfolgen hat, ist deshalb nicht zu beanstanden. Regeln über den Aufschub der Rekultivierung des bisher bewilligten Abbaus sind in den Sonderbauvorschriften enthalten. Ein Gesuch um Aufschub des Termins 1996 ist, wenn entsprechende Gründe vorliegen, 6 Monate zum voraus zu stellen.
4. Zu überprüfen bleibt Ziffer 1 der Verfügung des Bau-Departementes, wonach die Verlängerung der Kiesabbau-Bewilligung verweigert wird. Für die Bewilligung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone setzt Art. 24 Abs. 1 RPG das Erfordernis der Standortgebundenheit und das Fehlen überwiegender entgegenstehender Interessen voraus (Ch. Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Chur 1989, N 115 f.). Für Kiesgruben ist die relative Standortgebundenheit gegeben (BGE 112 Ib 26 f.). Es ist deshalb im Rahmen einer Interessenabwägung zu prüfen, ob der für die Kiesgrube vorgesehene Standort sich eher als ein anderer aufdrängt und ob dem Vorhaben überwiegende Interessen entgegenstehen.
a) Die privaten Interessen der Gesuchstellerin sind finanzieller Art und nicht sehr bedeutend. Sie rechnet noch mit einem Abbau von 15'000 m3 und einem Ertrag von Fr. 80'000.--. Da es sich vorwiegend um Kies 2. Klasse handelt, erfolgt der Abbau schleppend. 1988 wurden nur etwa 9 - 12'000 m3 abgebaut; seit 1991 waren es noch ca. 5'000 m3 im Jahr. Dies sind etwa 0.5 % des kantonalen Abbaus (1988) oder 2.5 % der jährlichen Kiesproduktion des regionalen Grubengebietes. Der Abbau dient nur dem Eigenbedarf. Die benachbarten Kieswerke könnten die kleine Restkiesmenge auch bei der heutigen Wirtschaftslage innerhalb von 2 - 3 Monaten verwerten. Nichtabgeschriebene Investitionen aus dem bisherigen Abbau werden keine geltend gemacht. Betriebswirtschaftlich hat der Abbau für die Gesuchstellerin keine existentielle Bedeutung.
b) Unter den öffentlichen Interessen sind alle jene Anliegen der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG zu berücksichtigen, die für den Fall eine Aussage enthalten (BGE 115 Ib 486; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 47 zu Art. 24). Nach Art. 1 Abs. 2 RPG will die Raumplanung u.a. die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft schützen (lit. a) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes sichern (lit. d). Nach Art. 3 Abs. 2 RPG ist die Landschaft zu schonen, wobei insbesondere der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes (lit.a) und naturnahe Landschaften und Erholungsräume (lit. d) erhalten bleiben und Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen (lit. b) sollen. Bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen ist schliesslich auch die Sorge, ein Präjudiz zu schaffen, wenn bei der Bewilligung einer Ausnahme zahlreiche weitere ähnliche Gesuche aus Gründen der Rechtsgleichheit nicht verhindert werden könnten (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 47 zu Art. 24).
Nach Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG ist die Landesversorgung mit Kies sicherzustellen. Ein öffentliches, z.B. regionales Interesse am von der Beschwerdeführerin vorgesehenen Abbau besteht jedoch nicht. Die Grube liegt am Rand des ausgedehnten Grubengebietes B., das rationell abgebaut wird. Die Hausenmühle dagegen liefert nur noch kleine Mengen von minderwertigem Kies.
Die Interessen des Landschaftsschutzes gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG und nach § 119 ff. PBG sprechen gegen die Bewilligung des Abbaugesuches. Flüsse und ihre Ufer sind kantonale Schutzgebiete (§ 121 PBG). Nach § 7 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (BGS 435.141; NHV; Natur- und Heimatschutzverordnung) erlässt der Kanton namentlich einen Richtplan, in welchem die Flussufer als Uferschutzzonen auszuscheiden sind. Das Gebiet der Hausenmühle liegt gemäss kantonalem Richtplan im Bereich des Uferschutzgebietes der Aare. Für Bauten und bauliche Anlagen in der im kantonalen Richtplan ausgeschiedenen Uferschutzzone gelten die Rechtswirkungen der Juraschutzzone. In der Uferschutzzone gelten der dritte und fünfte Abschnitt der NHV. Demnach sind exponierte Standorte sowie übermässige Aufschüttungen und Abgrabungen zu vermeiden (§ 24 NHV). Am Augenschein stellte sich der noch offene Südteil der Grube in einem verwilderten Zustand dar. Die Auffüllung und Endgestaltung des bisherigen Abbaus nach § 18 NHV verzögern sich und der vorgeschriebene Termin kann möglicherweise nicht eingehalten werden. Die rechtsgültigen Sonderbauvorschriften schreiben vor, dass der vom Baugesuch betroffene Südteil der Grube laufend aufzufüllen und zu rekultivieren sei. Die Rekultivierung soll bis spätestens Ende 1996 abgeschlossen sein. Dieses Ziel kann nach Meinung der Beschwerdeführerin, auch ohne zusätzlichen Abbau, nicht mehr erreicht werden. Die Auffüllzeit für das bisher abgebaute ergibt sich aus einer jährlich möglichen Auffüllmenge von 50'000 m3. Für das Auffüllen der Grube sind jedoch ca. 200'000 m3 notwendig (s. Verhandlungsprotokoll). Das Gebiet A der Grube hätte ursprünglich bis Ende 1987 wiederhergestellt werden müssen. Dieser Termin konnte nicht eingehalten werden. Gemäss RRB vom 29.1.1991 wurde er bis Ende 1992 verlängert. Der neue Termin wurde wieder nicht eingehalten. 1993 waren ca. 90 % der Fläche humusiert. Kiesgruben dürfen jedoch auch ausserhalb von Schutzzonen nur bewilligt werden, wenn durch Bedingungen und Auflagen die Endgestaltung des Geländes sichergestellt ist. Dabei ist darauf zu achten, dass das Gelände in kleinen Etappen abgebaut und aufgefüllt und möglichst rasch instandgestellt wird. Bei der Gestaltung sind nach Möglichkeit ökologische Ausgleichsflächen zu schaffen (§ 18 Abs. 2 und 3 NHV). Nachdem die Wiederherstellung des bisher bewilligten Abbaus nach den Vorschriften des Gestaltungsplanes nicht eingehalten werden kann, widerspricht eine neue Abbaubewilligung in diesem Schutzgebiet den Interessen des Landschaftschutzes.
Um die Störung der bäuerlichen Bewirtschaftung zu begrenzen, ist dafür zu sorgen, dass der Abbau rasch und rationell vorangetrieben wird, damit die Wiederherstellung des Landwirtschaftslandes nicht verzögert wird. Die Wiederherstellung der bisherigen Abbauflächen wird nach den Angaben der Beschwerdeführerin noch Jahre dauern. Es widerspricht deshalb den Zonenvorschriften der Landwirtschaftszone nach § 37bis PBG, wenn dieser Zeitraum durch eine weitere Abbaubewilligung noch verlängert wird.
Das Abbaugesuch muss bei der Interessenabwägung auch auf seine Konformität mit den Grundwasserschutzvorschriften des GSchG überprüft werden, denn die Abbaustelle liegt über dem Grundwassergebiet Aaregäu. Es handelt sich um ein nutzbares, selbstspeisendes Grundwasservorkommen. Die Beschwerdeführerin ist zwar bereit, nur bis auf den Grundwasserspiegel abzubauen und eine schützende Materialschicht zu belassen. Sie würde bei der Erteilung einer Abbaubewilligung auch weitere Auflagen eingehen. Ein weiterer Abbau über dem höchsten Grundwasserspiegel wäre nach 44 Abs. 3 GSchG denn auch grundsätzlich zulässig. Da der offene Grundwassersee seit langem besteht, der Abbau auch bisher nur sporadisch betrieben wurde und der See nicht eingegrenzt ist, ist dieser schwer kontrollierbar; er ist auch schon als wilde Deponie benutzt worden. Da die zeitgerechte Schliessung des Grundwassersees im Rahmen der Wiederauffüllung des bisherigen Abbaus nach den Regeln des Gestaltungsplanes nicht gewährleistet ist, ist eine weitere Abbaubewilligung, die die Wiederauffüllung verzögert, nicht im Interesse des Gewässerschutzes, denn es besteht weiterhin die Gefahr der Verschmutzung des Sees durch unerlaubte Deponien.
c) In Abwägung der dargestellten Interessen sprechen nur geringe private Interessen für, verschiedene gewichtige Gründe aber gegen die Erteilung einer Abbaubewilligung. Sie käme deshalb nur in Frage, wenn sich die Beschwerdeführerin auf die behaupteten Zusicherungen der zuständigen Stellen berufen könnte.
5. (Es liegen keine Zusicherungen und kein Verstoss gegen Treu und Glauben vor.)
7. Da die Beschwerdeführerin sich nicht auf eine Vertrauensposition stützen kann und der verlangten Abbaubewilligung überwiegende Interessen der Raumplanung, des Landschaftschutzes und des Gewässerschutzes entgegenstehen, kann die Bewilligung nicht erteilt werden; die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 9. Dezember 1994