Steuergericht
Urteil vom 2. März 2020
Es wirken mit:
Präsident: Th. A. Müller
Richter: Kellerhals, D. S. Müller
Sekretär: Hatzinger
In Sachen SGDIV.2019.2
v.d.
gegen
1. Volkswirtschaftsdepartement, Rathaus, 4509 Solothurn
2. Amt für Landwirtschaft, Hauptgasse 72, 4509 Solothurn
betreffend Gebühr für Kennzeichnungskontrolle Hunde
hat das Steuergericht den Akten entnommen:
1. Das Amt für Landwirtschaft, Veterinärdienst, hat mit Verfügung vom 12.12.2017 die Einwohnergemeinde Y aufgefordert, dem Veterinärdienst bis spätestens am 30.12.2017 eine Kopie der Bezugsliste 2017 über die in ihrem Gebiet gehaltenen Hunde in elektronischer Form zu übermitteln. Für den Fall des Unterlassens stellte der Veterinärdienst der Einwohnergemeinde in Aussicht, die entsprechenden Daten „selbständig und verbindlich“ aus der Datenbank „Amicus“ zu beziehen.
Mit Schreiben vom 29.12.2017 teilte Rechtsanwalt A B namens der Einwohnergemeinde Y dem Veterinärdienst mit, dass die Einwohnergemeinde Y der Aufforderung zur Einsendung der Bezugsliste 2017 nicht nachkommen werde. Die entsprechende Verfügung sei nichtig und müsse deshalb auch nicht angefochten werden. Im Weiteren seien die Daten „Amicus“ nicht geeignet, Grundlage für die Erhebung einer Steuer oder einer Gebühr zu sein. Deshalb werde die Einwohnergemeinde Y das Inkasso nicht vornehmen. Unter dem Datum vom 16.4.2018 verfügte der Veterinärdienst, dass die Einwohnergemeinde Y dem Kanton Solothurn die für die am 1.4.2017 auf ihrem Gemeindegebiet abgabepflichtig gehaltenen 346 Hunde innert 30 Tagen seit Zustellung der Verfügung den Betrag von total Fr. 13‘840.00 zu bezahlen habe. Gegen diese Verfügung vom 16.4.2018 erhob die Einwohnergemeinde Y unter dem Datum vom 27.4.2018 beim Volkswirtschaftsdepartement Beschwerde und beantragte deren Aufhebung.
Das Volkswirtschaftsdepartement trat mit Entscheid vom 3.8.2018 auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Y mangels Beschwerdelegitimation nicht ein. Dagegen erhob die Einwohnergemeinde Y mit Eingabe vom 13.8.2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Mit Urteil vom 5.2.2019 trat das Verwaltungsgericht mangels sachlicher Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht ein. Gleichzeitig hat das Verwaltungsgericht die Akten dem Kantonalen Steuergericht zum Entscheid überwiesen.
2. In ihrer Beschwerde vom 13.8.2018 verlangt die Einwohnergemeinde Y als Beschwerdeführerin die Feststellung, dass sie die von ihr gemäss Verfügung vom 16.4.2018 verlangte Kennzeichnungskontrolle 2017 nicht schuldet. Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Entscheids des Volkswirtschaftsdepartements vom 3.8.2018 und die Rückweisung der Sache zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass der Kanton, handelnd durch das Amt für Landwirtschaft, die Einwohnergemeinde Y nicht dazu verpflichten könne, bei ihren Einwohnern eine Gebühr zu veranlagen und zu beziehen, der keine Gegenleistung des Kantons gegenüberstehe. Mit dem Nichteintretensentscheid habe die Vorinstanz § 12 Abs. 2 VRG verletzt und damit das Recht der Beschwerdeführerin, eine sie belastende Verfügung anzufechten. Als Verfügungsadressatin sei die Beschwerdeführerin besonders berührt und habe damit ein schutzwürdiges kommunales Interesse an der Entscheidaufhebung. Mit Rechtskraft des angefochtenen Entscheids sei die Beschwerdeführerin verpflichtet, dem Kanton Solothurn für die am 1.4.2017 auf dem Gemeindegebiet abgabepflichtig gehaltenen 345 Hunde Fr. 13‘840.00 zu bezahlen. Mit dieser Belastung ihres Finanzvermögens sei die Beschwerdeführerin in ihren vermögensrechtlichen Interessen direkt, ähnlich wie bei einer Privatperson, berührt. Zudem würden Veranlagung, Einziehung und Zahlung der Gebühr erhebliche Ressourcen der Beschwerdeführerin beanspruchen, was bereits zur Bejahung der Beschwerdelegitimation ausreichen würde. Dazu komme, dass der Kanton die Beschwerdeführerin verpflichte, die Hundehalter mit einer nicht gerechtfertigten Gebühr, welche das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip verletze, zu belasten. Seit Abschaffung der Hundemarken würden der Gebühr keine Gegenleistung des Kantons gegenüberstehen. Damit verlange der Kanton von der Gemeinde den hoheitlichen Einzug einer nicht begründbaren Gebühr. Dagegen müsse sich die Beschwerdeführerin zur Wehr setzen. In der Sache selbst führt diese aus, dass die in der angefochtenen Verfügung genannte Zahl von 346 Hunden nur dem Vorjahresbestand und nicht den aktuellen Verhältnissen entsprechen würde. Die Beschwerdeführerin könne die aktuelle Zahl nicht zuverlässig erheben. Die Inanspruchnahme der Datenbank „Amicus“ sei im massgeblichen Zeitpunkt (1.4.2017) mangels gesetzlicher Grundlage nicht möglich gewesen. Die Gebühr sei weder von den Trägern (Hundehalter) noch von der Abgabepflichtigen (Gemeinde) geschuldet, da der Kanton nach Abschaffung der Hundemarken keine Gegenleistung erbringe. Die an deren Stelle getretenen Hundechips würden auf Kosten der Hundehalter von den Tierärzten implantiert.
3. In seiner kurzen Stellungnahme vom 22.8.2018 hält das Volkswirtschaftsdepartement am angefochtenen Entscheid vom 3.8.2018 fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Das Amt für Landwirtschaft schliesst sich in seiner Stellungnahme vom 30.8.2018 ohne weitere Ausführungen dem Departement an.
Das Steuergericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach Einholung von Stellungnahmen der betroffenen Verwaltungsstellen und nach Einverlangen eines Kostenvorschusses von Fr. 1‘000.00 von der Beschwerdeführerin mit Urteil vom 5.2.2019 mangels sachlicher Zuständigkeit nicht auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Y vom 13.8.2018 eingetreten. Das Verwaltungsgericht hat die Akten dem Steuergericht mit Brief vom 5.2.2019 zur Behandlung überwiesen. Das Verwaltungsgerichtsurteil wurde nicht angefochten und ist in Rechtskraft erwachsen.
2. Gemäss § 56 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO; BGS 125.12) beurteilt das Kantonale Steuergericht Beschwerden und Rekurse gegen Entscheide über öffentlich-rechtliche Abgaben an Bund, Kanton und Gemeinden. In dieser Bestimmung wird in lit. b ausdrücklich auch die Hundesteuer genannt. Die Kontrollzeichengebühr, um welche es im vorliegenden Verfahren geht, steht mit der Hundesteuer in nahem Zusammenhang. Beide werden im Gesetz über das Halten von Hunden (Hundegesetz; BGS 614.71) zusammen behandelt, was insbesondere den Grundsatz der Erhebung sowie Zuständigkeit und Bezug betrifft (vgl. Hundegesetz § 11 ff.). Damit ist die einheitliche Zuständigkeit des Steuergerichts für beide Abgaben (Hundesteuer und Kontrollzeichengebühr) aufgrund von § 56 Abs. 1 lit. b GO gegeben. Die vom Verwaltungsgericht dem Kantonalen Steuergericht aufgrund der Zuständigkeitsbestimmungen der GO überwiesene Beschwerdeschrift wurde unbestrittenermassen frist- und formgerecht beim Verwaltungsgericht eingereicht, womit Frist und Form auch für das sachlich zuständige Steuergericht erfüllt sind (vgl. § 6 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes; VRG, BGS 124.11). Die Legitimation zur Beschwerdeführung beim Kantonalen Steuergericht ergibt sich aus der Verfahrensbeteiligung der Beschwerdeführung am vorinstanzlichen Verfahren mit negativem Ausgang (Beschwer) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a Bundesverfassung, BV; vgl. Urteil des Steuergerichts vom 22.10.2018, SGDIV.2017.2, in Sachen Bürgergemeinde X vs. Einwohnergemeinde X, E. 2.2.2, unter gerichtsentscheide.so.ch). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die Beschwerdegründe des VRG gemäss dessen §§ 67bis und 12 sowie auf die Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV).
3. Streitig ist unter den Parteien, ob die Beschwerdeführerin als öffentlich-rechtliches Gemeinwesen zur Anfechtung der Verfügung des Amtes für Landwirtschaft vom 16.4.2018 legitimiert ist. Im Folgenden ist zu prüfen, ob das Volkswirtschaftsdepartement zu Recht nicht auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Y eingetreten ist.
Die Beschwerdelegitimation vor den kantonalen Verwaltungsbehörden bestimmt sich nach § 12 VRG. Danach ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Verlangt ist somit nebst der formellen Beschwer (Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren mit Unterliegen, was im konkreten Fall unbestritten erfüllt ist), dass eine Beschwerde führende Person über eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt, durch sie mehr als jedermann betroffen ist und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zu ziehen vermag. Ob diese besondere Beziehungsnähe vorliegt, ist unter Würdigung der konkreten Verhältnisse zu beurteilen.
Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Das Gemeinwesen kann sich darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid „gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen ist“. Zusätzlich sind Gemeinden zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wenn sie durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt sind und die Verletzung ihrer Autonomie geltend machen. Das Bundesgericht hält die beiden Fallkonstellationen in seiner Praxis nicht sauber auseinander und entscheidet nach den konkreten Umständen des Einzelfalles (vgl. Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Diss., Zürich/St. Gallen 2013, N 232 ff., mit Hinweisen zur Praxis des Bundesgerichts; BGE 140 V 328 ff. E 4.1; 138 I 143 E 1.3.1).
4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei durch die Verfügung des Veterinärdienstes vom 16.4.2018 in der eigenen Autonomie verletzt worden. Zum Entscheid über die Frage über die Legitimation im Zusammenhang mit der Anrufung der verfassungsmässig geschützten Gemeindeautonomie (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV) sind nach der Praxis des Bundesgerichts die konkreten Umstände des Einzelfalles entscheidend. Dazu hat das Bundesgericht verschiedene Kriterien entwickelt (vgl. Pflüger, Diss., a.a.O., N 402 ff., mit Hinweisen zur Praxis des Bundesgerichts). Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.; Verwaltungsgerichtsentscheid vom 10.9.2018, VWBES.2017.441, E. 1.2, unter gerichtsentscheide.so.ch). Die Anwendung dieser Praxis führt im vorliegenden Fall zu folgendem Ergebnis:
Die Erhebung der im vorliegenden Fall zur Diskussion stehenden Kontrollzeichengebühr ist im Gesetz über das Halten von Hunden vorgeschrieben (vgl. § 11 des Hundegesetzes). Veranlagung und Bezug der Abgaben erfolgen durch die Einwohnergemeinden (vgl. § 14 des Hundegesetzes; § 1 Abs. 4 der Verordnung zum Gesetz über das Halten von Hunden/ Hundeverordnung; SR 614.72). Damit liegt eine durch Gesetz vorgeschriebene Gebührenerhebung durch die Einwohnergemeinden vor. Im Unterschied zur ebenfalls im Hundegesetz vorgesehenen Hundesteuer, deren Erträge an die Einwohnergemeinden fallen und wofür die Gemeinden den Abgabensatz selber festlegen können (vgl. § 11 Abs. 2 und 3 des Hundegesetzes), fallen die Einnahmen aus der Erhebung der Kontrollzeichengebühr, deren Höhe der Kantonsrat im kantonalen Gebührentarif festlegt, an den Kanton (vgl. § 1 in Verbindung mit § 6 und § 115 Abs. 1 lit. c des vom Kantonsrat erlassenen Kantonalen Gebührentarifs, Gebührentarif, GT; SR 615.11). Es handelt sich dabei um eine den Gemeinden vom Kanton übertragene Aufgabe im hoheitlichen Bereich (vgl. Art. 50 der Kantonsverfassung; SR 111.1). Die Regelung des übergeordneten Kantons ist für diese Aufgabe derart detailliert, dass die Einwohnergemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (Veranlagung, Bezug und Verwendung der Kontrollgebühr) über keinerlei Ermessen verfügen, weder in der Rechtssetzung noch in der Rechtsanwendung. Die Gemeinden haben im vorliegenden Fall bei der Erhebung der Kontrollzeichengebühr „keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit“, welche nach der Praxis des Bundesgerichts zur Anerkennung der verfassungsmässig geschützten Autonomie auch im Bereich der Anwendung kantonalen Rechts vorausgesetzt werden muss. Die Gemeinden erscheinen in diesem Bereich der Erhebung der Kontrollgebühr (anders als bei der Erhebung der Hundesteuer) als blosse Vollzugsorgane mit keiner oder nur geringer Entscheidungsfreiheit (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich 2016, N 1906 und 1921 mit Hinweisen zur Bundesgerichtspraxis, wie BGE 138 I 143). Damit ist davon auszugehen, dass sich die Beschwerdeführerin gegen die Erhebung der Kontrollzeichengebühr nicht auf die verfassungsmässig geschützte Gemeindeautonomie berufen kann. Die mit der Verfügung vom 16.4.2018 von der Beschwerdeführerin verlangte Zahlung kann somit nicht gestützt auf die Gemeindeautonomie angefochten werden.
5. Die Legitimation des öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens kann sich nach der bundesgerichtlichen Praxis auch daraus ergeben, dass ein Gemeinwesen vom angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen ist. Michael Pflüger zieht aus seiner Analyse der bundesgerichtlichen Praxis den Schluss, dass das Gemeinwesen insbesondere dann „gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen“ ist, wenn das Gemeinwesen vom angefochtenen Entscheid in vermögensrechtlichen Interessen tangiert ist und wenn dieser finanzielle Nachteil ein direkter bzw. unmittelbarer ist. Der angefochtene Entscheid muss das Gemeinwesen entweder zur Zahlung einer Geldleistung oder wenigstens zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen mit direkten finanziellen Folgen verpflichten. Zudem muss der finanzielle Nachteil mehr sein als blosse Nebenerscheinung des strittigen Rechtsverhältnisses (Pflüger, Diss., a.a.O., N 309 ff.; Michael Pflüger, Die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen in der bernischen Verwaltungsrechtspflege, BVR 2013, S. 201 ff., Ziffer 4.1 lit. a). Letztlich geht es um eine kasuistische Betrachtungsweise, ob ein Gemeinwesen „gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen ist“ (Pflüger, Diss., a.a.O., N 311).
Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung einen direkten (unmittelbaren) finanziellen Nachteil erleidet (Pflüger, Diss., a.a.O., N 283). Sie muss dem Kanton den von diesem bemessenen Totalbetrag der auf ihrem Gemeindegebiet anfallenden Kontrollgebühren bezahlen. Obwohl sich die Gemeinde bei den Hundehaltern dafür refinanzieren kann, ist sie durch die finanzielle Forderung des Kantons in ihrem Vermögen direkt betroffen (Pflüger, Diss., a.a.O., N 284). Die von der angefochtenen Verfügung bezifferte Forderung ist mehr als eine blosse Nebenerscheinung (wie Verfahrens- oder Parteikosten) des streitigen Rechtsverhältnisses (Pflüger, Diss., a.a.O., N 285 f.). Die Geldforderung des Kantons tangiert das Finanz- und Gemeindevermögen der Beschwerdeführerin (Pflüger, Diss., a.a.O., N 287 ff.). Für die Legitimation spricht auch, dass die Beschwerdeführerin als Verfügungsadressatin auf der Passivseite des Streites steht und einen Anspruch gegen sich abwenden will (Pflüger, Diss., a.a.O., N 294). Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung in ihren finanziellen Interessen direkt betroffen und sucht dagegen Rechtsschutz. Ihre Rechtsstellung ist mit einer Privatperson vergleichbar. Die ihr gegenüber zur Anwendung gebrachte Norm (Abgabeerhebung für den Aufwand betr. Kontrollgebühren) ist mit für Privaten geltenden Normen vergleichbar (Pflüger, Diss., a.a.O., N 310). Zudem spricht auch das Kriterium des aufsichtsähnlichen Vorgehens der Kantonsbehörden gegenüber der Beschwerdeführerin für die Zuerkennung der Beschwerdelegitimation (vgl. BGE 136 II 457; Pflüger, a.a.O., N 241 ff.). Das von der Beschwerdeführerin betriebene Beschwerdeverfahren hat präjudizielle Wirkung und ein materieller Entscheid hat für alle Einwohnergemeinden im Kantonsgebiet Bedeutung.
Die konkreten Umstände zeigen, dass die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung in ihrem schutzwürdigen Interesse, vergleichbar einer Privatperson, besonders berührt ist. Sie hat eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache und ist dadurch mehr als jedermann betroffen.
6. Damit ist die Beschwerdeführerin legitimiert gegen die Verfügung des Amtes für Landwirtschaft, Veterinärdienst, vom 16.4.2018 beim Volkswirtschaftsdepartement Beschwerde zu erheben, was zur Gutheissung der Beschwerde vom 13.8.2018 im Sinne des Eventualantrags führt. Der Fall ist an die Vorinstanz zum materiellen Entscheid zurückzuweisen. Dabei wird auch zu entscheiden sein, ob das Amt für Landwirtschaft überhaupt verfügungsbefugt war und ob der Kanton seine Forderung nicht auf dem Klageweg geltend machen müsste. Die Verfahrenskosten obliegen dem Staat und den Beschwerdeführern ist eine Parteientschädigung von Fr. 1‘700.00 (inkl. Auslagen und MWST) zu Lasten der Beschwerdegegner zuzusprechen (§§ 160 f. und 3 GT). Dabei ist zu beachten, dass die dem Verwaltungsgericht eingereichte Kostennote des Rechtsvertreters vom 14.9.2018 den gesamten Aufwand für das Vorverfahren vor dem Departement umfasst. Dieser ist vorliegend nicht zu entschädigen; es ist ein Aufwand von 6.25 Std vor Verwaltungsgericht zu berücksichtigen bei einem Ansatz von Fr. 250.00/Std. Der von der Beschwerdeführerin der Obergerichtskasse überwiesene Kostenvorschuss ist bereits zurückerstattet worden.
Demnach wird erkannt:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements vom 3. August 2018 aufgehoben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3. Der Beschwerdeführerin wird zulasten des Staates eine Parteientschädigung von Fr. 1'700.00 (inkl. Auslagen und MWST) zugesprochen.
Im Namen des Steuergerichts
Der Präsident: Der Sekretär:
Dr. Th. A. Müller W. Hatzinger
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung beim Bundesgericht (Adresse: Schweizerisches Bundesgericht, 1000 Lausanne 14) Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angaben der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.
Dieser Entscheid ist schriftlich zu eröffnen an:
- Vertreter der Beschwerdeführerin, eingeschrieben
- Volkswirtschaftsdepartement, eingeschrieben
- Amt für Landwirtschaft, eingeschrieben
- KStA, Recht und Aufsicht
- Finanzdepartement
Expediert am: