KSGE 1998 Nr. 15
KV Art. 142 Abs. 1, EG ZGB § 371 - Gebühr für die Errichtung von Schuldbriefen.
Ist eine Gebühr und keine Steuer.
Der Gebührentarif als kantonsrätliche Verordnung ist eine genügend formell-gesetzliche Grundlage für das Erheben der darin geregelten Gebühren. Das Kostendeckungsprinzip hat diesbezüglich keine Bedeutung mehr.
Urteil N 1996/10 vom 7.9.1998
Sachverhalt:
1. Am 17. Oktober 1995 liess das Ehepaar X. mit Pfandvertrag Nr. 173 und 174 an GB Solothurn Nr. ... Schuldbriefe von Fr. 900’000.-- und Fr. 240’000.-- errichten. Dafür stellte ihm die Amtschreiberei mit Verfügung Nr. 51854/2282 vom 13.November 1995 Rechnung für Gebühren und Auslagen von insgesamt Fr. 2’238.--. Diese setzen sich zusammen aus einer Errichtungsgebühr von Fr. 1’400.-- zuzüglich einer Löschungsgebühr von Fr. 70.-- und Auslagen von Fr. 20.-- bei Pfandvertrag Nr. 173, einer Errichtungsgebühr von Fr. 720.-- nebst Auslagen von Fr. 15.-- für Pfandvertrag Nr. 174 sowie MwSt von Fr. 13.--. Bei der Bemessung der Errichtungsgebühren wurde entsprechend § 146 Gebührentarif auf die Pfandsumme abgestellt; bereits bestehende Pfandrechte wurden angerechnet.
2. Gegen die Verfügung der Amtschreiberei erhoben die Gebührenpflichtigen Beschwerde mit den Anträgen, die Verfügung aufzuheben und die Gebühren auf einen Betrag zu reduzieren, der dem Kostendeckungs- und dem Aequivalenzprinzip entspreche, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Finanz-Departement des Kantons Solothurn wies die Einsprache mit Verfügung vom 15. Oktober 1996 kostenfällig ab. Die Gebühren nach § 146 Gebührentarif seien Kausalabgaben, der Gebührentarif sei genügende gesetzliche Grundlage und im übrigen handle es sich um eine zulässige pauschalierte Kausalabgabe.
3. Gegen den Entscheid des Finanz-Departementes erhoben die Einsprecher mit Schreiben vom 25. Oktober 1996 Beschwerde mit den Anträgen, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und der in der Verfügung festgesetzte Rechnungsbetrag sei herabzusetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Eingabe vom 22. November 1996 wurde die Beschwerde ausführlich begründet.
Mit Schreiben vom 10. Januar 1997 erstattete das Finanz-Departement seine Vernehmlassung mit dem Antrag, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen.
Am 14. Februar 1997 reichten die Beschwerdeführer eine ausführliche Rückäusserung ein, in welcher sie an ihren Anträgen vollumfänglich festhielten.
Erwägungen:
1. Anwendbar ist in der vorliegenden Sache der Gebührentarif, wie er im Oktober 1995 galt, da sich der massgebende Sachverhalt unter der Geltung dieses Rechtssatzes verwirklichte.
2. a) In der Beschwerde wird geltend gemacht, die Errichtungsgebühr sei zum grössten Teil keine Gebühr, sondern eine Rechtsverkehrssteuer, eine „Hypothekensteuer“, die mangels Grundlage in der Kantonsverfassung nicht zulässig sei und gegen das Legalitätsprinzip verstosse. § 146 Gebührentarif gelte deshalb in Anwendung von Art. 141 Abs. 2 KV als aufgehoben.
Das Departement verweist in seiner Vernehmlassung für die Unterscheidung zwischen Kausalabgabe und Steuer auf die Verfügung. Die umstrittene Abgabe sei nicht voraussetzungslos geschuldet, sondern stelle ein pauschaliertes Entgelt für eine Dienstleistung der Amtschreiberei dar. Es handle sich um eine Gebühr, nicht um eine Steuer.
b) Steuern sind staatliche Abgaben, die der Staat bzw. das dazu ermächtigte Gemeinwesen primär zur Deckung seines allgemeinen Finanzbedarfs erhebt und die „voraussetzungslos“, d.h. ohne besondere Gegenleistung, geschuldet sind. Kausalabgaben sind demgegenüber Entgelte an den Staat für bestimmte Dienstleistungen und besondere Vorteile. Zu den Kausalabgaben zählen nach der Praxis die Gebühren, die Beiträge, die Ersatzabgaben und die Konzessionsabgaben (vgl. z.B. Imboden/Rhinow, Bd. II, Nr. 108, B I a und b). Enthält eine Abgabe Elemente einer Kausalabgabe und einer Steuer, spricht man von Gemengsteuer.
Grundstückabgaben gibt es zahlreiche verschiedene. Hauptabgaben, vom finanziellen Ertrag her gesehen, sind die Grundsteuern, die voraussetzungslos geschuldet werden, wenn bestimmte, in den Steuergesetzen umschriebene rechtliche oder wirtschaftliche Tatbestände erfüllt sind. Dazu gehören z.B. die (andernorts erhobene) Liegenschaftssteuer, die Handänderungssteuer (als Rechtsverkehrssteuer) und die Grundstückgewinnsteuer. Zu den Grundstückabgaben gehören daneben die Grundeigentümerbeiträge (als Vorzugslasten). Schliesslich fallen die verschiedensten Gebühren an, so z.B. Anschluss- und Benützungsgebühren für Anlagen der Infrastruktur (Wasser, Abwasser, Elektrizität, Gas, TV etc.). Für alle erwähnten Beispiele ist die Zuordnung zu den Steuern bzw. Kausalabgaben heute praktisch unbestritten.
Nach Art. 954 Abs. 1 ZGB dürfen die Kantone für die Eintragungen in das Grundbuch (und für die damit verbundenen Vermessungsarbeiten) Gebühren erheben. Ob nun darin ein echter Vorbehalt zugunsten des kantonalen Rechts erblickt wird oder nur umschrieben ist, was aufgrund von Art. 6 ZGB allgemein gilt, nämlich dass die Kantone in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundesprivatrecht nicht beschränkt seien: jedenfalls sind die Kantone in der Gestaltung der Grundbuchgebühren frei, soweit sie sich innerhalb der verfassungsmässigen Grenzen bewegen.
3. Das Bundesgericht unterscheidet in seiner Rechtsprechung drei Arten von Grundbuchgebühren: Die Kanzleigebühren als Gebühren, die nur gerade jene Kosten decken, die dem Staat im Einzelfall aus einer Amtshandlung entstehen (als Beispiel: Erstellen eines Grundbuchauszuges), die Verwaltungsgebühren, die dazu bestimmt sind, die Kosten eines bestimmten Zweiges der Verwaltung des Staates zu decken, im Falle der Grundbuchgebühren also die Kosten der Grundbuchführung (dazu gehören z.B. die Gebühren für die Errichtung von Kaufverträgen, Dienstbarkeiten etc.) und die Gemengsteuern als Abgaben, die das Entgelt für die Eintragung im Grundbuch mit einer indirekten Steuer auf dem Akt der Eintragung verbinden.
In früheren Entscheiden hat das Bundesgericht festgehalten, eine Gebühr von 7 ‰ des Wertbetrages eines Schuldbriefes für die Eintragung im Grundbuch sei nicht übertrieben hoch (vgl. BGE 82 I 304). In diesem Ausmass jedenfalls wurde die Errichtungs- bzw. Eintragungsgebühr für Schuldbriefe als Gebühr, und nicht als Steuer, betrachtet. Das Bundesgericht hat auch festgestellt, dass neben einer Eintragungsgebühr eine Errichtungsgebühr verlangt werden könne.
4. Die solothurnische „Gebühr“ für die Errichtung und Aufteilung eines Grundpfandrechtes oder die Erhöhung der Pfandsumme ist nun in diesem System wie folgt einzuordnen:
a) Für die Qualifizierung als Gebühr spricht in erster Linie die Tatsache, dass die Abgabe klar als Gegenleistung für staatliches Tätigwerden erhoben wird, nämlich für das Errichten oder Ändern eines Schuldbriefes. Dafür spricht auch die klare Begrenzung innerhalb eines Minimums und eines Maximums in beschränkter Höhe; ginge es primär um die Erfüllung fiskalischer Zwecke, wäre es nicht angebracht, das Maximum bereits bei einer Schuldbriefsumme von Fr. 4,5 Mio anzusetzen. Auch beim Anrechnen früher errichteter Schuldbriefe mit der gesamten Summe handelt es sich um eine typische Beschränkung für Gebühren, wird doch klar der Interessewert als Anknüpfungspunkt verwendet (vgl. z.B. Anschlussgebühren, die nach dem Gebäudeversicherungswert erhoben werden, bei einer Erhöhung nach der Differenz zwischen alter und neuer Schätzung). Gegen die Qualifizierung als Rechtsverkehrssteuer spricht, dass eben nicht der Handel mit bzw. das Übertragen von Schuldbriefen mit einer Abgabe belegt wird, sondern das Tätigwerden der Amtschreiberei, das Errichten und die Eintragung des Schuldbriefes im Grundbuch. Gegen die Qualifizierung als Steuer spricht sodann, dass der Gesamtertrag der Amtschreibereigebühren den Gesamtaufwand der Amtschreibereien nicht oder nur knapp zu decken vermag, also im Gesamten ein fiskalisches Interesse verneint werden muss.
Wird nun die Errichtungsgebühr für Schuldbriefe als Grundbuchgebühr und nicht als Steuer qualifiziert, ist die von den Beschwerdeführern verlangte ausdrücklich Erwähnung in der Verfassung des Kantons Solothurn nicht notwendig und ihr entsprechender Einwand geht fehl.
b) Aber auch wenn die Errichtungsgebühr Elemente einer Steuer in sich trüge, die Abgabe also als Gemengesteuer im Sinne von Lehre und Rechtsprechung zu betrachten wäre, hätte dies nicht zur Folge, dass die gesamte Abgabe nun ohne gesetzliche Grundlage wäre und überhaupt nicht erhoben werden dürfte, weil die Verfassung die verfassungswidrige Bestimmung des Gebührentarifs automatisch aufheben würde. Vielmehr müsste dann wohl nur der über die zulässige Gebühr hinausgehende Teil - der Steueranteil - als ohne genügende rechtliche Grundlage betrachtet werden. Davon gehen wohl auch die Beschwerdeführer aus, verlangen sie doch in ihren Anträgen die Herabsetzung der Abgabe auf einen für eine Gebühr zulässigen Betrag, nicht aber deren vollständige Aufhebung, obwohl sie die Bestimmung von § 146 Gebührentarif infolge Verfassungswidrigkeit aufgehoben sehen wollen.
5. a) Wird die Errichtungsgebühr für Schuldbriefe als „Gebühr“ betrachtet, sind sich die Parteien einig, dass es sich nicht um eine blosse Kanzleigebühr handelt, dass für die Abgabe eine genügende gesetzliche Grundlage notwendig ist und dass als formell-gesetzliche Grundlage § 371 EG ZGB zu gelten hat.
Die Beschwerdeführer bestreiten das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage, da im formellen Gesetz weder der Kreis der Abgabepflichtigen noch die Grundzüge der Abgabe geregelt seien.
Das Finanz-Departement macht geltend, es handle sich um eine zulässige Kompetenz-Delegation an die Legislative, für welche nicht die strengeren Voraussetzungen einer Delegation an die Exekutive gälten. Der Gebührentarif stelle demnach eine genügende gesetzliche Grundlage für die darin geregelten Abgaben dar.
b) § 371 EG ZGB ermächtigt den Kantonsrat, im Gebührentarif die von den administrativen und richterlichen Behörden zu erhebenden Gebühren und Kostenansätze (sowie die Entschädigungen für Verteidiger etc.) zu bestimmen.
Nach Lehre und Praxis handelt es sich bei der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an das Parlament „um eine typische Frage des schweizerischen Rechts, die sich nur in der direkten Demokratie stellt (...). Enthält ein kantonales Gesetz eine Delegation an das Parlament, so verzichtet die Aktivbürgerschaft zum voraus für eine bestimmte Frage auf ihr Mitspracherecht. Ob und gegebenenfalls inwieweit eine solche Delegation zulässig sei, lässt sich mit Rücksicht auf die Verschiedenartigkeit des Verfassungsrechts der einzelnen Kantone nicht generell beantworten. Die Bundesverfassung steht einer solchen Delegation jedenfalls nicht im Wege (...). Inwieweit die Aktivbürgerschaft ihre Rechte durch Delegation auf das kantonale Parlament übertragen kann, bestimmt sich demnach ausschliesslich nach dem kantonalen Verfassungsrecht (zit. nach Imboden/Rhinow, Bd. I, Nr. 63, B IV mit Verweis auf BGE 99 Ia 543). Diese Rechtsprechung gilt immer noch (Ergänzungsband Krähenmann, a.a.O. mit Verweis auf BGE 112 Ia 254).
Das kantonale Verfassungsrecht räumt dem Kantonsrat (auch) Rechtsetzungskompetenzen ein, wie die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde selbst zugestehen. Die Delegation von Rechtsetzung an das Parlament ist demnach nicht zum voraus und grundsätzlich ausgeschlossen. Als Einschränkung dieses Delegationsrechts bestimmt Art. 71 KV, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form eines Gesetzes zu erlassen sind. Demnach wäre zu prüfen, ob die Bestimmungen über die Höhe der Gebühr für die Errichtung und Eintragung eines Schuldbriefes als grundlegende und wichtige Bestimmung im Sinne der Kantonsverfassung zu betrachten ist. Das könnte wohl mit guten Gründen verneint werden, betrifft diese Gebühr doch nur einen kleinen Teil aller dem Gesetz Unterworfenen und auch diese meist nur wenige Male, braucht indessen aus folgendem Grund gar nicht entschieden zu werden.
Art. 142 Abs. 1 der KV bestimmt nämlich, dass bestehende Erlasse, auch wenn sie von einer nicht mehr zuständigen Behörde oder in einem nicht mehr zulässigen Verfahren geschaffen wurden, weiter gelten, Änderungen hingegen sich nach der neuen Verfassung zu richten haben. Diese „zeitlose“ Regelung der beschränkten Weitergeltung bisherigen Rechts, wie sie von den Beschwerdeführern bezeichnet wird, verletzt nicht den in Art. 5 KV verankerten Grundsatz der Bindung an die Verfassung, sondern garantiert in erster Linie die Rechtssicherheit.
Der Gebührentarif, 1979 erlassen vom Kantonsrat in Form einer kantonsrätlichen Verordnung, ist deshalb als genügende formell-gesetzliche Grundlage für das Erheben der darin geregelten Gebühren zu betrachten (vgl. auch BGE 123 I 249).
6. Ist der Gebührentarif aber als genügende formell-gesetzliche Grundlage für die darin geregelten Abgaben zu betrachten, so hat das Kostendeckungsprinzip keine Bedeutung. Legt der Gesetzgeber nämlich eine Abgabe fest, die ihrer Natur nach nicht kostenabhängig ist oder gewolltermassen zu einem Mehrertrag führt, so findet das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung; dafür müssen die genannten Mindestanforderungen an ein formell-gesetzliche Grundlage erfüllt sein (BGE 121 I 236 mit Hinweisen). Die Freiheit des Gesetzgebers, bei Kausalabgaben mehr als kostendeckende Beträge festzusetzen, findet zudem ihre Schranken am Äquivalenzprinzip und an verfassungsmässigen Rechten wie dem Rechtsgleichheitsgebot.
Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Vorliegend steht der einmaligen Abgabe von Fr. 2’238.-- eine Schuldbrieferrichtung bzw. -erhöhung in Höhe von ca. Fr. 900’000.-- gegenüber. Mit der Errichtung und Eintragung des Schuldbriefes wurde den Beschwerdeführern ermöglicht, den Wert ihres Grundstückes zu „mobilisieren“. Mit der Belehnung des Schuldbriefes durch die Bank wird ihnen ermöglicht, ohne entsprechende Ersparnisse ein entsprechendes Haus als Eigentümer zu nutzen. Im Verhältnis zur wiederkehrenden Verzinsung des aufgenommenen und durch den Schuldbrief gesicherten Kapitals, die bei 4 % und Fr. 900’000.-- jährlich Fr. 36’000.-- beträgt, und auch im Verhältnis zum ebenfalls jährlich anfallenden geringen Vermögenssteuerwert (infolge des geringen Katasterwertes), erscheint die einmalige Gebühr von knapp 2,5 ‰ keineswegs unadäquat. Dass der Interessewert des Privaten an der Leistung des Gemeinwesens für die Bemessung der Gebühr von Bedeutung ist, hat das Bundesgericht im übrigen in konstanter Rechtsprechung immer wieder bestätigt.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
Steuergericht, Urteil vom 7. September 1998