Verwaltungsgericht

 

 

Urteil vom 22. Februar 2017

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli    

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

Sozialregion Untergäu SRU,

 

Beschwerdeführerin

 

 

gegen

 

 

1.    Departement des Innern,

2.    A.___, B.___ und C.___, vertreten durch Beiständin D.___

 

Beschwerdegegner

 

 

 

betreffend     Sozialhilfe / Kostengutsprache für Kunst- und Maltherapie

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Die drei Kinder A.___, B.___ und C.___ sind seit 2014 im Huus am Schärme in Hägendorf fremdplatziert. Der damalige Beistand der drei Kinder, E.___, stellte 2016 bei der Sozialregion Untergäu (SRU) einen Antrag auf Kostengutsprache für eine Kunst- und Maltherapie für die Kinder, der mit Verfügung vom 12. April 2016 abgewiesen wurde. Nicht behandelt wurde dabei ein weiteres Gesuch um Kostengutsprache für eine Reittherapie.

 

2. E.___ erhob gegen diesen Entscheid am 18. April 2016 Beschwerde an das Departement des Innern. Er beschwerte sich dabei auch gegen eine Ablehnung der Kostengutsprache für eine Reittherapie.

 

3. Mit Schreiben vom 20., 22. und 25. April 2016 wandten sich der Vater der betroffenen Kinder, die Therapeutin und die Stiftung Kinderheime Solothurn (SKSO) an die Sozialregion und ersuchten sinngemäss um Wiedererwägung ihres Entscheids.

 

4. Am 26. April 2016 zog die Sozialregion ihren Entscheid in Wiedererwägung und wies das Gesuch – diesmal mit etwas ausführlicherer Begründung – erneut ab. Dieser Entscheid wurde nicht angefochten.

 

5. Das Departement behandelte mit Verfügung vom 4. Juli 2016 die Beschwerde des Beistands gegen die erste Verfügung vom 12. April 2016 und erkannte: «Die Beschwerde wird gutgeheissen und an die Sozialregion Untergäu SRU zur Neubeurteilung zurückgewiesen.» Nicht eingegangen wurde dabei auf die Beschwerde bezüglich Reittherapie.

 

6. Die Sozialregion Untergäu (SRU) erhob gegen diesen Entscheid am 14. Juli 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte insbesondere die Änderung des Dispositivs der Vorinstanz in folgenden Wortlaut: «Die Beschwerde wird abgelehnt und der Beistand habe neuen, ausführlich begründeten und belegten Antrag zu stellen.»

 

7. Mit Vernehmlassung vom 4. August 2016 beantragte der Rechtsdienst des Departements des Innern, auf die Beschwerde nicht einzutreten, da die Sozialregion durch den Rückweisungsentscheid gar nicht beschwert sei. Die Sozialregion nahm dazu am 19. August 2016 Stellung. E.___ teilte mit, dass neu D.___ Beiständin der Kinder sei. Diese liess sich nicht vernehmen.

 

 

II.

 

1.1 Die Beschwerde ist fristgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 159 Abs. 3 Sozialgesetz, SG, BGS 831.1).

1.2 In Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren ist Partei, wer durch eine zu erlassende Verfügung oder einen Entscheid berührt werden kann (§ 11^bis Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11). Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 12 Abs. 1 VRG). Gemeinden sind zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt werden und ein schutzwürdiges kommunales Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben. Besondere Legitimationsbestimmungen bleiben vorbehalten (§ 12 Abs. 3 VRG).

 

Partei im Verfahren kann nur sein, wer parteifähig ist. Parteifähig ist, wer rechtsfähig ist, also natürliche und juristische Personen des Privatrechts sowie des öffentlichen Rechts. Im öffentlichen Recht sind dies insbesondere Bund, Kantone und Gemeinden sowie Zweckverbände, andere öffentlich-rechtliche Körperschaften und selbständige Anstalten und Stiftungen (vgl. z.B. Vera Marantelli/Said Huber in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2016, Art. 6 N 13; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG [ZH], Vorbemerkungen zu §§ 21 – 21a N 5). Nicht parteifähig sind demgegenüber Behörden; diese können allenfalls als Organe des parteifähigen Gemeinwesens handeln, aber nicht selber – anstelle des Gemeinwesens (Trägerverbandes) – beschwerdeführende Partei sein. Unter Vorbehalt anderslautender gesetzlicher Bestimmungen fehlt der verfügenden Instanz bzw. Behörde die aktive Rekurslegitimation (Marantelli/Huber, a.a.O., Bertschi, a.a.O., N 6 und 18). Diese Grundsätze gelten im solothurnischen Verwaltungsverfahrensrecht, das diesbezüglich dem Bundesrecht wie dem züricherischen Verfahrensrecht entspricht, genau gleich.

 

Die Sozialregion Untergäu ist eine nach § 164 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1)  vertraglich begründete Behörde von sieben Einwohnergemeinden, die für diese die den Gemeinden zugewiesenen Aufgaben im Sozialbereich erbringt, wie das im Sozialgesetz (SG, BGS 831.1) vorgesehen ist. Mangels Parteifähigkeit kann sie nicht selbständig als Partei Beschwerde erheben.

 

1.3 Versteht man die Sozialregion Untergäu bzw. deren Sozialkommission als Behörde oder Organ einer Gemeinde bzw. einer Mehrzahl von Gemeinden, so läge die Beschwerdebefugnis beim dahinter stehenden Gemeinwesen. Mangels Leitgemeinde wären das alle vertragsschliessenden Einwohnergemeinden. Ob diese im Sinne der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich der Sozialhilfe im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert wären, weil die Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen seien und sich daher gegen Entscheide, die ihr Verwaltungshandeln in diesem Bereich einschränkten, zur Wehr sollten setzen können (Urteil des Bundesgerichts 8C_764/2015 vom 11. April 2016 E. 2 und 3.3), muss offen bleiben. Ebenso, ob eine Ausnahme vorläge, weil weder die präjudizielle Wirkung eines Entscheids geltend gemacht werde noch ersichtlich sei oder nur ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstünden, wo von einem besonderen schutzwürdigen Interesse der Gemeinde nicht mehr gesprochen werden, könne, sondern es  nur noch um die richtige Rechtsanwendung oder gar um eine Frage des Prestiges gehe, welche die Legitimation ausschlössen (BGE 140 V 328 E. 6.5 f.). Denn zur Vertretung einer Gemeinde ist der Gemeinderat befugt, der diese Befugnis generell oder im Einzelfall an ein anderes Gemeindeorgan delegieren kann. Eine andere Ordnung wäre in der Gemeindeordnung oder in einem allgemein-verbindlichen Gemeindereglement vorzuschreiben (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine solche Delegation der Beschwerdebefugnis durch die Gemeinderäte der sieben Gemeinden, deren Organ die Sozialregion bzw. die Sozialkommission ist, liegt nicht vor, weder generell noch im Einzelfall, ebensowenig wie entsprechende Bestimmungen in den Gemeindeordnungen oder allgemein-verbindlichen Reglementen. Im Vertrag der Gemeinden über die Errichtung der Sozialregion, der von den Gemeindeversammlungen verabschiedet wurde, steht gegenteils, dass für Beschwerden die gesetzlichen Vorschriften des Sozialgesetzes, des Einführungsgesetzes zum ZGB, des Gemeindegesetzes und des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege gälten (Schlussbestimmungen Ziff. 18).

 

Die Ermächtigung im Betriebsreglement der Sozialregion vom 18. November 2010, das noch aus der Zeit vor Inkrafttreten des neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrechts stammt, und in Ziffer 3 die Sozialbehörde Untergäu ermächtigt, im Rahmen der Aufgabenstellung notwendige gerichtliche Verfahren einzuleiten und durchzuführen, kann die fehlende gesetzliche Grundlage in der Gemeindeordnung oder einem allgemein-verbindlichen Reglement oder zumindest in dem von allen Gemeinden in der richtigen Form errichteten Vertrag nicht ersetzen. Die Sozialregion als Behörde kann sich die entsprechende Kompetenz nicht selber rechtsgültig verleihen. Mangels Vertretungsbefugnis ist die Sozialkommission deshalb nicht zum Erheben einer Beschwerde legitimiert.

 

1.4 Eine Beschwerdelegitimation ergibt sich auch nicht aus einer speziellen gesetzlichen Grundlage des kantonalen Rechts. Weder das Sozialgesetz noch das Gemeindegesetz ermächtigen Behörden zur Beschwerdeerhebung. Das Gemeindegesetz regelt in den §§ 200 f. lediglich, dass Beschlüsse, die im Einzelfall gestützt auf öffentliches Recht Rechte oder Pflichten einer Person verbindlich festlegen, der Beschwerde unterliegen, auch wenn sie von öffentlich-rechtlichen Organisationen stammen, die der Zusammenarbeit der Gemeinden dienen, und verweist in § 203 für das Verfahren explizit auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz. Das Sozialgesetz hält in § 158 fest, dass sich der Rechtsschutz nach dem Gesetz über die Gerichtsorganisation und dem Verwaltungsrechtspflegegesetz richtet, sofern nicht Bundesrecht anwendbar ist. Bundesrechtlich ist die Beschwerdelegitimation von kantonalen Behörden im Sozialhilferecht nicht geregelt.

 

1.5 Auf die Beschwerde der Sozialregion Untergäu bzw. deren Sozialkommission kann also mangels Legitimation nicht eingetreten werden.

 

2. Inhaltlich klarzustellen ist im Interesse der Sache, dass der Antrag um Kostengutsprache für die Reittherapie nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet(e), sondern einzig das Gesuch um Kostengutsprache für die Kunst- und Maltherapie.

 

3. Schliesslich ist zur Vermeidung von Missverständnissen festzuhalten, dass der angefochtene Entscheid des Departementes sich auf eine Verfügung der Sozialregion bezieht, welche von dieser längst aufgehoben und durch einen neuen Entscheid ersetzt worden war. Der Beschwerdeentscheid des Departementes befasst sich mit einer nicht (mehr) existenten Verfügung und kann deshalb keine Bedeutung haben.

 

Nach § 34^bis VRG können angefochtene Verfügungen und Entscheide von der Vor­instanz bis zu ihrer Vernehmlassung zurückgenommen werden. Die Vorinstanz eröffnet eine neue Verfügung oder einen neuen Entscheid ohne Verzug den Parteien und den anderen Verfahrensbeteiligten und setzt die Beschwerdeinstanz darüber in Kenntnis. Die Beschwerdeinstanz setzt die Behandlung der Beschwerde fort, soweit diese durch die neue Verfügung oder den neuen Entscheid der Vorinstanz nicht gegenstandslos geworden ist.

 

Vorliegend war bereits eine Beschwerde des Beistands gegen die erste Verfügung (vom 12. April 2016) beim Departement hängig, als die SRU diese mit Verfügung vom 26. April 2016 in Wiedererwägung zog und unter ausführlicherer Begründung noch einmal (mit gleichem Ergebnis) entschied. Dies tat sie noch bevor sie durch das Departement (mit Schreiben vom 27. April) zur Vernehmlassung aufgefordert wurde. Die Verfügung vom 26. April 2016 ersetzte damit diejenige vom 12. April 2016, die ja zurückgenommen worden war (§ 34^bis Abs. 1 VRG). Spätestens nach Einholung von Akten und Vernehmlassung hatte das Departement Kenntnis vom neuen Entscheid. Dieser wurde trotz erneuter Rechtsmittelbelehrung und eines expliziten Hinweises auf die Notwendigkeit einer erneuten Anfechtung offenbar von keiner Partei angefochten. Das Departement prüfte dennoch die Richtigkeit der Verfügung vom 12. April 2016 und erliess statt eines Abschreibungsbeschlusses einen zudem hinsichtlich des Dispositivs sprachlich missglückten Entscheid, indem es wortwörtlich die Beschwerde guthiess und an die Vorinstanz zurückwies.

 

4. Inhaltlich wäre im Übrigen wohl eher der Meinung der SRU zu folgen gewesen. Das muss jedoch mangels einer gültigen Beschwerde ungeprüft bleiben. Wenn eine Spiel- und Maltherapie für die Kinder von der neuen Beiständin überhaupt noch angestrebt wird, wäre wohl zunächst eine ärztliche Verschreibung oder ein Bericht einzureichen, welcher den Therapiebedarf bestätigt, und/oder eine Ablehnung der Kostenübernahme durch die Krankenversicherung.

 

5. Auf die Beschwerde ist also nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, da Behörden bzw. den dahinter stehenden Gemeinwesen oder Organisationen in der Regel keine Kosten auferlegt werden (§ 77 VRG).

 

Demnach wird erkannt:

 

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

 

 

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

 

 

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

 

Die Präsidentin                                                                 Die Gerichtsschreiberin

 

 

Scherrer Reber                                                                 Kaufmann