Verwaltungsgericht

Urteil vom 15. März 2018

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

A.___ vertreten durch Rechtsanwalt Caspar Baader, hier vertreten durch Rechtsanwältin Carole Girod,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Volkswirtschaftsdepartement,

2. Amt für Landwirtschaft,

Beschwerdegegner

betreffend Tierhaltung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt) betreibt einen Landwirtschaftsbetrieb und hält nebst Rindvieh eine Vielzahl an Ziegen, Schafen, Ponys sowie Geflügel. Der Veterinärdienst (nachfolgend VD genannt) des Amts für Landwirtschaft führte in der Vergangenheit bereits zahlreiche Kontrollen der Tierhaltung auf dem Hof der Beschwerdeführerin durch. Mehrmals wurden der Nährzustand der Kühe beanstandet und Verstösse bei der Klauenpflege, Hygiene, Aufstallung sowie Wasser- und Raufutterversorgung festgestellt. Dies hatte in den Jahren 2003 bis 2016 zahlreiche Verwaltungsverfahren zur Folge. Auch strafrechtlich wurde die Beschwerdeführerin aufgrund von Widerhandlungen gegen die Tierschutzgesetzgebung bereits mehrfach verurteilt.

2. Am 10. März 2017 fand auf dem Hof der Beschwerdeführerin eine unangemeldete, aber telefonisch in Aussicht gestellte, Tierschutzkontrolle durch den VD statt, anlässlich welcher eine beträchtliche Verschlechterung der Zustände gegenüber denjenigen im Herbst 2016 festgestellt wurde. Gemäss Kontrollberichten des VD wiesen von 110 Tieren der Rindergattung 26 Kühe und Rinder einen ungenügenden bis massiv ungenügenden Nährzustand auf. Vier alte Kühe waren hochgradig abgemagert und apathisch. 24 Kühe und Rinder waren massiv mit Kotrollen verschmutzt und standen insbesondere in den Iglus und den Laufbuchten bis über die Fesseln im Mist. Die Kälber und Rinder in den Iglus litten unter starkem Durst, da keine Tränkevorrichtung vorhanden war. Dass den angebunden gehaltenen Kühen der Winterauslauf angeblich gewährt werde, beurteilte der VD als nicht plausibel, da der befestigte Bereich vor dem Anbindestall mit Iglus, Krippen und Maschinen überstellt war und die Weiden nicht eingezäunt waren. Am 15. März 2017 verfügte der VD deshalb als Sofortmassnahme namentlich die Euthanasie der vier hochgradig abgemagerten Kühe sowie weitere Massnahmen zur Wiederherstellung des Tierwohls. Die vier Kühe wurden am 16. März 2017 der Schlachtung zugeführt. Mit Verfügung vom 24. März 2017 wurde die Schlachtung oder der Verkauf von 33 Tieren der Gattung Rindvieh angeordnet. Die Beschwerdeführerin kam dieser Verfügung nach.

3. Im Anschluss an die Nachkontrolle vom 4. April 2017 erliess der VD am 2. Mai 2017 folgende Verfügung:

1. A.___ hat die Kuh [...] bis 1. Juni 2017 schlachten zu lassen.

2. A.___ hat die Kuh [...] bis 1. Juni 2017 zu verkaufen oder schlachten zu lassen. Das angeschwollene Sprunggelenk dieser Kuh ist umgehend tierärztlich abklären zu lassen und gegebenenfalls entsprechend zu behandeln
oder alternativ ist die Kuh sofort schlachten zu lassen.

3. Ab dem 1. Juni 2017 darf A.___ zehn Mutterkühe mit ihren Saugkälbern im oberen Laufstall unter folgenden Bedingungen halten:

a) Die Jungtiere dürfen nicht zur Remontierung als Mutterkühe behalten werden.

b) Es darf kein Zuchtstier gehalten werden.

c) Die Jungtiere sind nach dem Absetzen mit einem Alter von maximal 11 Monaten schlachten zu lassen oder zu verkaufen.

d) Im Laufstall sind die Buchtenabtrennungen zu entfernen, die Futterkrippe zu fixieren und ein Kälberschlupf von mindestens 10 m² Liegefläche mit separatem Fressbereich, zu dem die Kühe keinen Zutritt haben, einzurichten.

e) A.___ hat die Möglichkeit, von den nach dem 1. April 2017 auf dem Betrieb verbleibenden Tieren, mit Ausnahme der beiden Tiere unter Ziffer 1 und 2, zehn Kühe/trächtige Rinder zu behalten. Führen die gewählten Tiere ein Kalb bei Fuss, darf dieses ebenfalls bis zum Alter von 11 Monaten behalten werden. Alternativ kann A.___ den gesamten aufgelisteten Bestand verkaufen und sich zehn neue Mutterkühe kaufen.

f) Sämtliches übriges Rindvieh hat A.___ bis 1. Juni 2017 zu verkaufen oder schlachten zu lassen.

4. Wird festgestellt, dass A.___ ab dem 1. Juni 2017 mehr als die zehn Mutterkühe mit Kälbern hält, werden die überzähligen Tiere der Rindergattung durch den VD definitiv beschlagnahmt.

5. Der Anbindestall der Kühe darf ab dem 1. Juni 2017 nicht mehr für jegliche Formen der Tierhaltung verwendet werden.

6. Werden künftig in der Rindviehhaltung von A.___ erneut wesentliche Mängel festgestellt, verfügt der VD ein Rindviehhalteverbot für A.___.

7. Die Verfahrenskosten sowie die Kosten im Zusammenhang mit der Vollstreckung dieser Verfügung (allfällige Beschlagnahmung) werden A.___ separat verrechnet.

4. Eine dagegen erhobene Beschwerde der Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Caspar Baader, wies das Volkswirtschaftsdepartement (VWD) mit Entscheid vom 12. Oktober 2017 ab. Der Beschwerdeführerin wurde zur Reduktion ihres Rindviehbestandes auf zehn Mutterkühe eine neue Frist von einem Monat ab Rechtskraft dieses Entscheids gesetzt. Innert gleicher Frist habe sie die Kuh [...] zu verkaufen oder schlachten zu lassen sowie alle Massnahmen gemäss Ziffer 3 Bst. a-e und Ziffer 5 der Verfügung vom 2. Mai 2017 umzusetzen.

5. Gegen diesen Entscheid erhob die Beschwerdeführerin am 23. Oktober 2017, vertreten durch Rechtsanwalt Caspar Baader, dieser wiederum vertreten durch Rechtsanwältin Carole Girod, Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:

1. Es sei der Entscheid des VWD vom 12. Oktober 2017 aufzuheben und die Beschwerde von Frau A.___ vom 15. Mai 2017 (gegen den VD) gemäss den darin respektive gemäss den in der Begründung vom 17. Juli 2017 zur Beschwerde vom 15. Mai 2017 gestellten Anträgen gutzuheissen.

(1. Es sei die Verfügung des VD vom 2. Mai 2017 vollumfänglich aufzuheben.

2.1. Eventualiter sei in Abänderung der Ziffern 1 und 2 des Dispositivs der Verfügung des VD vom 2. Mai 2017 auf die Schlachtung der Kuh [...] sowie auf Schlachtung bzw. den Verkauf der Kuh [...] zu verzichten und stattdessen der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu geben, die angeschwollenen Sprunggelenke an den Hinterbeinen der Kuh [...] tierärztlich behandeln zu lassen.

2.2. Zudem sei eventualiter in Abänderung der Ziffern 3-6 des Dispositivs der Verfügung des VD vom 2. Mai 2017 statt der Begrenzung des Tierbestandes (Kühe und Kälber) auf zehn Mutterkühe mit Saugkälbern, die Beschwerdeführerin aufzufordern, die bezüglich der einzelnen Stallungen konkret festzustellenden tierschutzwidrigen Mängel innert einer angemessenen Frist zu beheben und nach erfolgter Mängelbehebung die Tierhaltung auf 1,5 Grossvieheinheiten pro Hektare der von der Beschwerdeführerin bewirtschafteten landwirtschaftlichen Nutzfläche zu beschränken. Ausserdem sei auf die verfügte qualitative Beschränkung auf Mutterkühe und deren Saugkälber zu verzichten.

3. Subeventualiter seien die mittels Verfügung vom 2. Mai 2017 bis zum 1. Juni 2017 angesetzten Fristen zur Bestandesreduktion auf 6 Monate, gerechnet seit Rechtskraft der vorgenannten und mit vorliegender Beschwerde angefochtenen Verfügung, zu verlängern.

4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des VD bzw. des Kantons Solothurn und zwar mit Einschluss einer Parteientschädigung für die Bemühungen des Unterzeichneten zu Lasten des VD.)

2. Eventualiter sei in maiore minus in Abänderung der Dispositivziffern 1 und 2 des Entscheids des VWD vom 12. Oktober 2017 der Rindviehbestand der Beschwerdeführerin statt auf 10 Mutterkühe, auf insgesamt 25 Milchkühe samt deren Kälber und 15 Rinder zu reduzieren. Zudem sei das Nutzungsverbot des Anbindestalls der Beschwerdeführerin für jegliche Tierhaltung aufzuheben.

Weiter wurden die Gewährung der aufschiebenden Wirkung sowie eine 30-tägige Frist zur Beschwerdebegründung beantragt, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Beschwerde wurde hauptsächlich damit begründet, dass der Sohn, B.___, den Betrieb per 1. Januar 2018 übernehmen werde, die Massnahmen unverhältnismässig seien und der Familie die Existenzgrundlage entzogen würde, wenn der Viehbestand derart reduziert werden müsste.

6. Mit Verfügung vom 24. Oktober 2017 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt und den Vorinstanzen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

7. Mit Vernehmlassung vom 10. November 2017 beantragte der VD sinngemäss die Abweisung der Beschwerde und führte aus, es sei unverantwortlich, jemandem die Verantwortung über einen Tierbestand von aktuell rund 70 Rindern, ca. 110 Schafen, 25 Ziegen, 29 Ponys und 57 Stück Geflügel zu übergeben, der noch über keinen Nachweis seiner fachlichen Kompetenzen verfüge und das Fehlen der nötigen Fachkompetenz bei der mangelhaften Betreuung seiner Schafe bereits aufgefallen und aktenkundig sei. Bei den drei Kontrollen des VD seit März 2017 seien wesentliche bis schwerwiegende Mängel bei der Tierhaltung der Schafe festgestellt und gegen B.___ sowohl ein Verwaltungsverfahren eröffnet, als im September 2017 auch eine Strafanzeige wegen Widerhandlungen gegen das Tierschutzgesetz bei der Staatsanwaltschaft eingereicht worden. Auch beim Datenmanagement der Tierverkehrsdaten seien wesentliche Mängel und eine Unfähigkeit der korrekten Datenführung bei B.___ festgestellt worden. Bei den zahlreich bei der Beschwerdeführerin durchgeführten Tierschutzkontrollen habe sich B.___ betreffend die festgestellten Mängel uneinsichtig gezeigt. Es sei deutlich geworden, dass er nicht bereit sei, sich an die Anordnungen des VD zu halten. Es sei deshalb nicht davon auszugehen, dass sich die Situation mit Übergabe des Betriebs an den Sohn verbessere. Nach der jüngsten Kontrolle vom 17. Oktober 2017 habe auch ein weiteres Tierschutzverfahren gegen die Beschwerdeführerin eingeleitet werden müssen.

8. Mit Vernehmlassung vom 14. November 2017 beantragte auch das VWD die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin (dies auch wenn die Beschwerde allenfalls wegen veränderter Verhältnisse gutgeheissen werden müsste). Es sei zudem der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. B.___ werde erst mit Abschluss seiner Ausbildung im April 2018 direktzahlungsberechtigt. Ab 1. Januar 2018 könnten keine Direktzahlungen mehr ausbezahlt werden und es sei unklar, mit welchen Mitteln der Hof ab diesem Datum bewirtschaftet werde. Auch mit der Hofübernahme könne nicht sichergestellt werden, dass die unhaltbaren Zustände in der Tierhaltung innert kürzester Frist behoben werden könnten. Es bräuchte auch zusätzliche Arbeitskräfte, um die Tiere tierschutzkonform betreuen zu können. B.___ verfüge über keine landwirtschaftliche Ausbildung, die ihn zur Führung eines Betriebs dieser Grösse befähigen würde. Besonders akut sei die Situation nun im Winterhalbjahr, da die Tiere sich mehrheitlich drinnen aufhielten und dadurch in grösserem Ausmass gefüttert und gemistet werden müssten. Eine mildere Massnahme als die Bestandesreduktion sei zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr zielführend. Das Tierwohl sei auch nach Übergabe der Tiere an den Sohn nachhaltig gefährdet. Die Verhältnisse seien dem Rindvieh unzumutbar. Angesichts des grossen Tierbestandes sei es der Beschwerdeführerin schlicht unmöglich, sich angemessen um alle Tiere zu kümmern.

9. Mit ergänzender Beschwerdebegründung vom 15. Dezember 2017 liess die Beschwerdeführerin vorbringen, seit dem Tod ihres Ehemannes führe sie (59-jährig) den Betrieb zusammen mit ihrem gehörlosen Sohn, C.___, weiter. Zudem würden die ebenfalls gehörlose Tochter, D.___, sowie der 36-jährige Sohn und gelernte Landmaschinenmechaniker, B.___, sowie dessen Lebenspartnerin teilzeitlich auf dem Hof mithelfen. B.___ reduziere sein externes Arbeitsverhältnis per Anfang Dezember 2017 auf 50 %, per Januar 2018 auf 20 % und per Ende Februar 2018 werde das Arbeitsverhältnis zufolge Geschäftsaufgabe seiner Arbeitgeberin ganz aufgelöst, sodass B.___ zu 100 % auf dem Hof arbeiten könne.

Die Beschwerdeführerin bewirtschafte aktuell 4'463.73 Aren Land, wovon 41.85 ha landwirtschaftliche Nutzfläche darstelle. Da ein Grossteil des Landes eine Hangneigung aufweise und daher beweidet werden müsse, könne die Beschwerdeführerin nicht auf einen viehlosen Betrieb umstellen. Die Beschwerdeführerin betreibe Kälbermast. Verkehrsmilch werde keine abgeliefert.

Auf dem Hof befänden sich momentan 75 Stück Rindvieh, 29 Ponys, 126 Schafe, 25 Zwergziegen und 45 Stück Nutzgeflügel (Legehennen, Hähne, Gänse und Enten), was ein Total von 76.97 Grossvieheinheiten (GVE) ergebe. Für die ordnungsgemässe Bewirtschaftung der 41.85 ha Nutzfläche würde die Beschwerdeführerin rund 90 GVE benötigen (45-49 Aren Hauptfutterfläche pro GVE). Die Beschwerdeführerin halte somit bereits weniger Tiere als für die Bewirtschaftung der Nutzfläche benötigt würden.

B.___ besuche zurzeit den «Einführungskurs Landwirtschaft / Direktzahlungskurs», habe das Modul Pflanzenbau bereits abgeschlossen und besuche zurzeit das Modul «Tierhaltung» sowie parallel den Direktzahlungskurs. Nach Besuch des 3. Moduls «Agrarwirtschaft» werde er im April die Ausbildung mit einer Prüfung abschliessen können und sei danach berechtigt zum Bezug von Direktzahlungen.

B.___ übernehme mit Inventar-Kaufvertrag vom 14. Dezember 2017 per 1. Januar 2018 die gesamte Vieh- und Fahrhabe der Beschwerdeführerin (gesamter Rindviehbestand sowie Vorräte und Maschinen).

10. Mit Verfügung vom 18. Dezember 2017 wurden die Vorinstanzen erneut zur Einreichung von Stellungnahmen aufgefordert.

11. Mit Stellungnahme vom 8. Januar 2018 wiederholte das VWD seine gestellten Anträge und hielt auch am Antrag um Entzug der aufschiebenden Wirkung fest. Aus den Akten des Veterinärdienstes zu den Jahren 2003 bis 2017 gingen sämtliche Tatsachen hervor, die für den angefochtenen Entscheid massgebend gewesen seien. Reparaturen und Aufräumarbeiten, welche die Beschwerdeführerin nach der Kontrolle vom 10. März 2017 vorgenommen habe, änderten nichts an den Umständen, welche für den Entscheid massgebend gewesen seien. Die eingereichten Fotos seien lediglich Momentaufnahmen, welche keine nachhaltige Änderung der Verhältnisse beweisen könnten.

Die Vorbringen zur Unmöglichkeit der viehlosen Bewirtschaftung des Hofes stellten keine Gründe dar, welche eine tierschutzwidrige Tierhaltung rechtfertigen könnten. Zudem seien bloss 13.2 ha Eigentum der Beschwerdeführerin. Die restliche Nutzfläche sei Pachtland der Bürgergemeinde [...]. Unterpacht sei verboten, weshalb die Beschwerdeführerin dieses Land nicht ihrem Sohn weiterverpachten könne.

Die beabsichtigte Hofübergabe an den Sohn hätte vor Ergehen des Entscheids mitgeteilt werden müssen. Der Grund der plötzlichen Hofübernahme liege nach Ansicht des VWD in der drohenden Reduktion des Tierbestandes und der Geschäftsaufgabe der Arbeitgeberin von B.___. Nachträgliche Änderungen des Sachverhalts könnten insbesondere kostenmässig nicht den Vorinstanzen angelastet werden.

12. Mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2018 brachte der Veterinärdienst vor, am 28. November 2017 sei eine erneute unangemeldete Kontrolle durchgeführt und es seien wiederum wesentliche Mängel in der Rindvieh- aber auch in der Geflügel- und Ziegenhaltung festgestellt worden. Beim Rindvieh sei die ungenügende Tierhygiene von acht Kühen und die massiv ungenügende Stallhygiene in der einen Rinderbucht, welche mit sieben Rindern belegt gewesen sei, festgestellt worden. Auch die angeblichen baulichen Veränderungen in der Geflügelhaltung (Sitzstangen, Weiher) hätten nicht festgestellt werden können.

Es werde erneut auf die Baufälligkeit des Anbindestalls und die zweifelhafte Wasserversorgung der Tiere im Anbindestall hingewiesen. Das Gutachten komme auch zum Schluss, dass der Bauzustand insgesamt als schlecht zu beurteilen sei. Betreffend die Wasserversorgung des Wohnhauses werde festgehalten, dass die Eigenwasserversorgung teils mit ungenügendem Druck erfolge. Die Selbsttränkebecken im Anbindestall seien an dieselbe Wasserversorgung angeschlossen und der Wasserdruck sei teilweise so schwach, dass es den Kühen nicht möglich sei, artgemässes Saugtrinken durchzuführen. Sie könnten somit ihren Durst nicht entsprechend ihren Bedürfnissen löschen.

Die eingereichten hohen Tierarztrechnungen seien nicht ein Zeichen guter Pflege, sondern ein Zeichen schlechter Tiergesundheit als Folge der ungenügenden Pflege und Betreuung der Tiere und des falschen Managements der Tierhaltung.

Bezüglich der landwirtschaftlichen Ausbildung von B.___ werde darauf hingewiesen, dass dieser seine angewandte landwirtschaftliche Praxis ausschliesslich auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin erworben und nie auf einem anderen landwirtschaftlichen Betrieb unter fachkundiger Aufsicht und Anleitung gearbeitet habe. Auch die Beschwerdeführerin verfüge über keine landwirtschaftliche Ausbildung. Die Mitarbeit auf ihrem Betrieb werte der Veterinärdienst als unzureichende und ungeeignete praktische Erfahrung im Rahmen einer Ausbildung, die eine kompetente Tierhaltung hervorbringen solle. Bisher sei in der Tierhaltung der Beschwerdeführerin, trotz zeitweiliger Mitarbeit von B.___, noch kein verändertes Verständnis oder eine Anpassung der bisherigen Abläufe in der Betreuung der Tiere spürbar.

13. Mit Eingabe vom 22. Januar 2018 liess die Beschwerdeführerin an ihren gestellten Rechtsbegehren festhalten. Seit dem 1. Januar 2018 sei nun nicht mehr die Beschwerdeführerin, sondern ihr Sohn B.___ rechtmässiger Eigentümer des Rindviehbestandes auf dem Hof [...]. Die Reduktion des Rindviehbestandes wäre widerrechtlich und würde in die Eigentumsrechte von B.___ eingreifen. Die Tiere wiesen einen guten Nährzustand und keine Verschmutzungen auf. Die Stallungen würden ebenfalls sauber gehalten. Die Vorbringen betreffend Unmöglichkeit der viehlosen Landwirtschaft seien bei der Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen. Es sei völlig normal, dass Land zugepachtet werde. Nur 5 ha seien von der Bürgergemeinde gepachtet. B.___ werde sich um die Pachtmodalitäten des zugepachteten Landes kümmern. Die Mitteilung, dass der Sohn den Hof übernehmen werde, sei bereits vor Ergehen des Entscheids des VWD erfolgt.

Die Kontrolle vom 28. November 2017 habe während den Stallarbeiten stattgefunden, wobei C.___ am Waschen der Kühe gewesen sei. Es werde bestritten, dass acht Kühe mit ein- oder beidseitigen Rollen vorgefunden worden seien. Die Kühe seien am 22. November 2017 unverschmutzt fotografiert worden. Rollen könnten sich nicht in so kurzer Zeit bilden. Rollen seien Verschmutzungen, die mit dem normalen Abwaschen nicht mehr leicht entfernt werden könnten und meist mit Verletzungen der Haut verbunden seien. Die baulichen Veränderungen in der Geflügelhaltung (Weiher und Sitzstange) seien nach der Kontrolle vom 28. November 2017 vorgenommen worden.

Der schlechte Bauzustand des Anbindestalls werde nicht bestritten und B.___ werde sich mit dessen Sanierung beschäftigen müssen. Es sei aber festzuhalten, dass der Anbindestall tierschutzkonform sei. Zwar erfolge die Eigenwasserversorgung des Wohnhauses «teils» mit ungenügendem Druck, doch heisse dies nicht, dass die Wasserversorgung der Tiere ungenügend sei. B.___ habe nun die Ventilöffnungen bei den Tränkebecken im Anbindestall vergrössert. Nach der Tierschutzverordnung müssten die Kühe und Rinder auch nicht durchgehend Wasser haben, sondern mindestens zweimal am Tag. Dies sei in den Stallungen auf jeden Fall gewährleistet.

Nach der landwirtschaftlichen Ausbildung werde es den Prüfungsexperten und nicht dem VD obliegen, die fachlichen Kompetenzen von B.___ zu überprüfen.

14. Mit Verfügung vom 1. Februar 2018 wurde die Beschwerdeführerin aufgefordert anzugeben, ob die Kühe [...] und [...] inzwischen geschlachtet oder verkauft worden seien, inwiefern die Beschwerdeführerin noch ein Interesse an der Beurteilung der Beschwerde habe, nachdem sie ihren Betrieb verpachtet und Rindvieh sowie Geflügel an ihren Sohn B.___ verkauft habe, und von welchen Tieren die Beschwerdeführerin noch Halterin sei.

15. Mit Eingabe vom 14. Februar 2018 liess die Beschwerdeführerin beantragen, es seien die Entscheide der Vorinstanzen aufgrund des Verkaufs der Tiere an den Sohn aufzuheben und das Verfahren wegen Wegfallens des Rechtsschutzinteresses seitens des VD und des VWD als gegenstandslos abzuschreiben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons. Zufolge des weggefallenen Rechtsschutzinteresses des VD und des VWD am Verfahren sei in der Konsequenz schliesslich auch das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin an der Beurteilung der Beschwerde weggefallen. Die Kuh [...] sei am 1. Juni 2017 zur Schlachtung verkauft worden. Die Kuh [...] befinde sich noch immer auf dem Hof und stehe nun im Eigentum von B.___. Sie werde auf Empfehlung des Tierarztes nach wie vor regelmässig mit der Salbe Phlogal wegen den geschwollenen Sprunggelenken behandelt. Die Kuh sei aktuell trächtig und werde das Kalb in ca. zwei bis drei Monaten gebären. Die Beschwerdeführerin habe den gesamten Viehbestand an ihren Sohn verkauft und sei somit nicht mehr Halterin resp. Eigentümerin der Tiere (insbesondere der hier interessierenden Kühe Rinder und Kälber). Die Frage, von welchen Tieren die Beschwerdeführerin noch Halterin sei, wurde nicht beantwortet.

II.

1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist laut § 12 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin lässt insbesondere die Aufhebung der Entscheide der Vorinstanzen beantragen. Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung von Ziffer 1 der Verfügung des VD vom 2. Mai 2017 (Schlachtung der Kuh [...]) beantragen lässt, ist dieser Antrag aufgrund der Schlachtung des Tiers am 1. Juni 2017 gegenstandslos geworden. Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung von Ziffer 2 der Verfügung des VD vom 2. Mai 2017 (Verkauf oder Schlachtung der Kuh [...]) beantragen lässt, ist auch dies mit Verkauf der Kuh an den Sohn per 1. Januar 2018 gegenstandslos geworden.

Mit Ziffer 3 der Verfügung des VD vom 2. Mai 2018 wird der Beschwerdeführerin erlaubt, ab dem 1. Juni 2017 zehn Mutterkühe mit ihren Saugkälbern im oberen Laufstall unter gewissen Bedingungen zu halten. Alles übrige Rindvieh habe sie bis 1. Juni 2017 zu verkaufen oder schlachten zu lassen (Ziffer 3 f). Nach dem Verkauf von sämtlichem Rindvieh an den Sohn per 1. Januar 2018 ist die Beschwerdeführerin auch der Aufforderung von Ziffer 3 f) nachgekommen, weshalb die Beschwerde gegen diese Ziffer ebenfalls gegenstandslos geworden ist.

Für den Fall dass mehr als zehn Mutterkühe mit ihren Kälbern gehalten würden, verfügte der VD in Ziffer 4, die überzähligen Tiere der Rindergattung definitiv zu beschlagnahmen. Zwar hält die Beschwerdeführerin zurzeit kein Rindvieh mehr, doch ist sie in dem Sinne beschwert, dass ihr zukünftig nicht mehr erlaubt wird, mehr als zehn Mutterkühe mit ihren Laufkälbern zu halten. Auch ist die Beschwerdeführerin als Eigentümerin des Hofs durch Ziffer 5 beschwert, mit welcher ihr nicht mehr erlaubt wird, den Anbindestall der Kühe für jegliche Formen der Tierhaltung zu verwenden. In dem Sinn ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert und ist darauf einzutreten.

In Ziffer 6 wird weiter verfügt, sollten künftig erneut wesentliche Mängel in der Rindviehhaltung festgestellt werden, verfüge der VD ein Rindviehhalteverbot für A.___. Durch diese angedrohte Massnahme ist die Beschwerdeführerin heute noch nicht beschwert, weshalb diese vorliegend nicht zu prüfen ist.

1.2 Es ist nicht so, wie die Beschwerdeführerin in ihrer letzten Eingabe behauptet, dass die Vorinstanzen nach dem Verkauf der Tiere kein Interesse mehr an der Aufrechterhaltung ihrer Entscheide hätten und diese aufzuheben wären. Da die Beschwerdeführerin wieder neue Tiere anschaffen bzw. vom Sohn zurückkaufen könnte, besteht weiterhin ein Interesse des VD an den verfügten Massnahmen.

1.3 Klarzustellen ist, dass die verfügten Massnahmen bezüglich Reduktion auf zehn Tiere der Beschwerdeführerin gegenüber verfügt wurden, weshalb nicht in die Eigentumsfreiheit von B.___ eingegriffen wird, wie die Beschwerdeführerin behauptet.

1.4 Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin kann vor Verwaltungsgericht Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden, da das VWD nicht als erste und einzige Instanz in der Sache entschieden hat, sondern dessen Beschwerdeentscheid bereits die Verfügung des VD zugrunde liegt (vgl. § 67^bis Abs. 2 VRG).

2. Zweck des Tierschutzgesetzes (TSchG, SR 455) ist der Schutz der Würde und des Wohlergehens des Tieres (Art. 1 TSchG). Gemäss Art. 4 Abs. 1 TSchG hat, wer mit Tieren umgeht, ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen (lit. a) und, soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (lit. b). Niemand darf einem Tier ungerechtfertigt Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten (Art. 4 Abs. 2 TSchG). Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie, soweit nötig, Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Die Tierschutzverordnung (TSchV, SR 455.1) enthält im 2. Kapitel allgemeine Bestimmungen über die Haltung und den Umgang mit Tieren. So sind Tiere unter anderem regelmässig und ausreichend mit geeignetem Futter und mit Wasser zu versorgen (Art. 4 TSchV). Nach Art. 5 TSchV müssen Tiere ausreichend gepflegt werden, um Krankheiten und Verletzungen vorzubeugen. Kranke und verletzte Tiere sind unverzüglich, ihrem Zustand entsprechend unterzubringen, zu pflegen und zu behandeln oder zu töten. Kapitel 3 enthält spezifische Bestimmungen zu Haustieren. Nach Art. 37 TSchV müssen Kälber, die in Ställen oder Hütten gehalten werden, jederzeit Zugang zu Wasser haben. Übrige Rinder müssen mindestens zweimal täglich Zugang zu Wasser haben. Gemäss Art. 34 TSchV müssen befestigte Böden gleitsicher und ausreichend sauber sein. Böden müssen im Liegebereich ausreichend trocken sein sowie dem Wärmebedürfnis der Tiere genügen. Nach Art. 39 TSchV muss der Liegebereich für Kälber bis vier Monate, für Kühe, für hochträchtige Rinder, für Zuchttiere sowie für Wasserbüffel und Yaks mit ausreichend geeigneter Einstreu versehen werden (Abs. 1). Für übrige Rinder muss ein Liegebereich vorhanden sein, der mit ausreichend geeigneter Einstreu oder mit einem weichen, verformbaren Material versehen ist (Abs. 2). Rinder, die angebunden gehalten werden, müssen laut Art. 40 Abs. 1 TSchV regelmässig, mindestens jedoch an 60 Tagen während der Vegetationsperiode und an 30 Tagen während der Winterfütterungsperiode, Auslauf erhalten. Sie dürfen höchstens zwei Wochen ohne Auslauf bleiben.

Die zuständige Behörde kann nach Art. 23 Abs. 1 TSchG das Halten oder die Zucht von Tieren, den Handel oder die berufsmässige Beschäftigung mit Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit denjenigen Personen verbieten, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten (lit. b). Unfähigkeit liegt vor, wenn die betreffende Person nicht die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des Tierschutzgesetzes zu befolgen vermag. Das Verbot der Tierhaltung als solches hat die Wahrung oder die Wiederherstellung des Tierwohls zum Ziel. Anders als bei der Bestrafung kommt es nicht auf ein Verschulden des Pflichtigen an, sondern lediglich auf das Bestehen eines rechtswidrigen Zustands; es ist eine restitutorische Massnahme, die nicht auf die Bestrafung des Halters, sondern auf den Schutz und die Wiederherstellung der tierschutzrechtlich korrekten Haltebedingungen ausgerichtet ist. Einem Halteverbot gehen in der Regel grobe und für die Tiere leidvolle Verstösse gegen das Tierschutzrecht voraus (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_958/2014 E. 2.1). Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen, auf Kosten des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen und, wenn nötig, verkaufen oder töten lassen (Art. 24 Abs. 1 TSchG).

3.1 Die Beschwerdeführerin lässt in rechtlicher Hinsicht vorbringen, Art. 24 Abs. 1 TSchG, auf welchen sich der VD für die massive Rindviehbestandesreduktion stütze, stelle lediglich eine Rechtsgrundlage für vorsorgliche Massnahmen dar. Diese seien mit Verfügung vom 15. März 2017, welche die sofortige Tötung von vier Kühen, sowie den Verkauf von mindestens 22 weiteren Tieren der Gattung Rindvieh beinhaltet hätte, bereits ergriffen worden. Für die Anordnung weitergehender Massnahmen, wie die Bestandesreduktion, eigne sich Art. 24 TSchG nicht. Die verfügte Bestandesreduktion sei demnach rechtswidrig.

3.2 Da Art. 23 TSchG das Tierhalteverbot vorsieht, und nach dem Bundesgericht nach dieser Bestimmung auch ein partielles Tierhalteverbot möglich ist (vgl. Urteil 2C_79/2007 E. 4.2 und 4.3), stützt sich die verfügte Massnahme auf jeden Fall auf eine genügende gesetzliche Grundlage und ist damit nicht rechtswidrig. Die Nennung einer falschen Norm durch die verfügende Behörde könnte höchstens eine Verletzung der Begründungspflicht darstellen. Wie die Vorinstanz in Erwägung 2.2.2 aber richtig ausgeführt hat, ist es auch denkbar, ein solches Verbot gestützt auf Art. 24 Abs. 1 statt Art. 23 Abs. 1 TSchG zu verfügen. Zudem wurde Art. 23 TSchG vom VD am Anfang der Erwägungen als gesetzliche Grundlage erwähnt, und das Dispositiv des Entscheids stützt sich ebenfalls explizit auf Art. 23 und 24 TSchG. Die gesetzliche Grundlage war der Beschwerdeführerin somit bestens bekannt, sodass die Begründungspflicht nicht verletzt ist. Das Bundesgericht führte zudem in seinem Urteil 2C_79/2007 (welches eine Beschwerde der Beschwerdeführerin selbst behandelt) in E. 4.3 auch aus, der Umstand, dass die gesetzliche Grundlage für das verfügte partielle Tierhalteverbot im angefochtenen Entscheid nicht ausdrücklich genannt werde, vermöge dessen Bundesrechtskonformität nicht in Frage zu stellen. Gleiches muss auch hier gelten.

4. Bereits vor Erlass der angefochtenen Verfügung vom 2. Mai 2017 wurde die Beschwerdeführerin mehrfach sowohl strafrechtlich als auch administrativrechtlich wegen Verstössen gegen die Tierschutzgesetzgebung belangt. Strafrechtlich wurde sie wie folgt verurteilt:

- Urteil des Richteramts Dorneck-Thierstein vom 25. Februar/1. März 2005: Busse von CHF 1'500.00 wegen mehrfacher Übertretung des Tierschutzgesetzes;

- Urteils des Richteramts Dorneck-Thierstein vom 8. Mai 2007: Busse von CHF 1'500.00 wegen mehrfacher fahrlässiger Übertretung des Tierschutzgesetzes, namentlich mangelnde Hygiene bei acht Kühen (grossflächige, mehrwöchige Mistrollen an den Hintergliedmassen und am Bauch), starke Verschmutzung der Stallungen, Überbelegung des Ponystalls sowie stark vernachlässigte Hundehaltung;

- Strafbefehl vom 11. Juli 2013: Busse von CHF 150.00 wegen Widerhandlung gegen das Tierschutzgesetz, namentlich Missachtung der Tierhaltevorschriften und Nichtbefolgen der Verfügung des VD vom 22. März 2012. Konkret waren wieder Kühe mit Mistrollen bedeckt, was auf eine länger andauernde Verschmutzung schliessen liess. Weiter war die Hygiene in den Iglus mangelhaft. Da ausserdem Vieh in der Tenne gehalten wurde, verstiess die Beschwerdeführerin gegen die Verfügung des VD, welche ihr dies untersagte;

- Strafbefehl vom 9. März 2016: Busse von CHF 700.00 wegen Widerhandlung gegen das Tierschutzgesetz und Übertretung des Bundesgesetzes über die Bekämpfung von Tierseuchen, namentlich weil die Beschwerdeführerin ein wenige Tage altes Kalb ohne permanenten Zugang zu Wasser gehalten hatte, diverse Kühe ausserhalb des Stalls angebunden waren und weder über Einstreue noch ausreichend Witterungsschutz verfügt hatten, sechs Kühe mit Mistrollen verschmutzt waren, die Liegefläche bei sieben Tieren übermässig verschmutzt war, diverse Kälberiglus überbelegt waren, die Liegefläche der Ponys stark verschmutzt war, der Ponystall überbelegt war, der Boden im Legehennenstall stark verschmutzt war und sieben Mastrinder nicht auf der Tierverkehrsdatenbank registriert waren.

Ein weiteres Strafverfahren ist hängig.

Administrativrechtlich ergingen folgende Verfügungen:

- Am 17. Juni 2003 verfügte der VD verschiedene Massnahmen zum Zweck der Verbesserung der Tierhaltung, darunter auch eine Reduktion des Viehbestandes.

- Am 28. März 2006 erging eine Verfügung des VD, in welcher Massnahmen zur Rindviehhaltung festgelegt wurden. Auch die Ponyhaltung musste reduziert und an die Tierschutzgesetzgebung angepasst werden. Weiter wurde der Beschwerdeführerin nur noch die Haltung eines Hofhundes gestattet, da sie ihre umfangreiche Hundezucht stark vernachlässigt hatte. An der Rindviehhaltung wurde beanstandet, dass alle Kühe mittel- bis hochgradig mager, einzelne sogar stark unterernährt waren. Weiter waren einige Tiere mit grossflächigen, mehrwöchigen Mistrollen verschmutzt. Die Einstreu in diversen Iglus war durchnässt und morastig, so dass die Klauen und Beine der Kälber teilweise bis zu den Sprunggelenken mit Mist bedeckt waren. Auch der Laufstall und der Auslauf im Freien waren stark verdreckt und morastig. Im Anbindestall war aufgrund der äusserst stark vernachlässigten Hygiene die Gleitsicherheit der Böden nicht mehr gewährleistet und die Klauen und Beine der Tiere waren mit Mist behaftet. Gegen die Verfügung erhob die Beschwerdeführerin über sämtliche Instanzen erfolglos Beschwerde bis vor Bundesgericht.

- Am 11. Oktober 2007 verfügte der VD die vorsorgliche Beschlagnahmung von zehn von zwanzig Hunden, da die Verhältnisse auf dem Hof für die Hunde unzumutbar waren. Sie waren ängstlich, gestresst und verhaltensgestört. Der Grund, dass man der Beschwerdeführerin noch zehn Hunde beliess, war die grösstmögliche Rücksichtnahme auf die Bewohner des Hofes und die Berücksichtigung des kurz vor Abschluss stehenden Verfahrens vor dem Bundesgericht. Nachdem das Bundesgericht die Beschwerde mit Urteil vom 12. Oktober 2007 abgewiesen hatte, wurde der Beschwerdeführerin Frist gesetzt, die restlichen Hunde bis zum 31. Oktober 2007 abzugeben. Es wurde ihr nur noch die Haltung eines kastrierten Hofhundes gestattet.

- Bei einer Nachkontrolle vom 29. Januar 2008 wurde ein überzähliger Hund beschlagnahmt und eine Kuh musste wegen Festliegens an Ort und Stelle euthanasiert werden.

- Am 22. März 2012 erging erneut eine Verfügung des VD mit Massnahmen zur Verbesserung der Tierhaltung. Grund dafür waren wesentliche Beanstandungen bezüglich Hygiene, Klauenpflege und Fütterung. Der Nährzustand von neun Kühen war deutlich ungenügend und diverse Tiere wiesen Verschmutzungen und Mistrollen auf. Bei einigen Kühen waren die Klauen zu lang, bei anderen gerade noch im tolerierbaren Bereich.

Zwischen und vor dem Erlass der aufgeführten Verfügungen des VD fanden jeweils diverse (Nach-)Kontrollen statt, bei welchen der VD teilweise erneut Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung feststellte. Sofern die Beschwerdeführerin den Aufforderungen des VD nachgekommen ist, wurden in der Folge keine Massnahmen ergriffen.

Namentlich anlässlich der unangemeldeten Tierschutzkontrolle des VD vom 6. Oktober 2016 wurden erneut schwerwiegende Mängel in der Tierhaltung festgestellt und im Kontrollbericht vom 6. Oktober 2016 sowie im Schreiben (dringende Sofortmassnahmen) an die Beschwerdeführerin vom 7. Oktober 2016 wie folgt festgehalten: «Bei drei Kühen ist jeweils ein Horn dermassen verbogen, dass es am Auge oder in Augennähe die Haut berührt und Druck auf die Augen oder die darunterliegende Struktur ausübt. […] Die Kuh [...] Lena hat ein sehr stark seitlich nach rechts rotiertes Becken. […] Eine unmarkierte Kuh, die im Laufstall gehalten wird, hat hinten links eine Pantoffelklaue. […] Grundsätzlich ist auf dem Betrieb Platz für 41 Kühe (34 im Anbindestall und 7 im Laufstall). Aktuell befinden sich jedoch 55 Kühe auf dem Betrieb (34 im Anbindestall, 9 im Laufstall und 12 auf der Weide). Da alle Kühe einen gesetzeskonformen Stallplatz benötigen, ist der Bestand bis zu Beginn der Winterfütterungsperiode, […] um mindestens 14 Kühe zu reduzieren. […] Die Haltung der beiden Mastschweine ist […] aufzulösen, da die aktuelle Haltungsform in keiner Weise den Vorgaben einer gesetzeskonformen Schweinehaltung entspricht. Die Schweine werden draussen gehalten, ohne Einstreue am Boden, in der sie Schutz vor Kälte finden. Sie haben kein Beschäftigungsmaterial zur Verfügung und der Boden, wie auch die Schweine sind verschmutzt. […] Aktuell werden auf Ihrem Betrieb rund 300 Tiere gehalten (ca. 100 Rindvieh, 100 Schafe, 32 Ponys und schätzungsweise 70 Stk. Federvieh und […] etwa 10-20 Ziegen). […] Wie wir Ihnen telefonisch erläutert haben, zieht der Veterinärdienst die Verfügung einer massiven Reduktion Ihres Tierbestandes in Erwägung. Aufgrund der sich teils langjährig wiederholenden Mängel (Kälberfütterung, Hygiene von Futter, Ställen und Tieren, Pflegezustand von Tieren, Belegung der Stallungen, Unterbringung sämtlichen Federviehs) kommen wir zum Schluss, dass aufgrund des sehr grossen Tierbestandes und den damit verbundenen täglichen Arbeiten (Füttern, Tränken, Melken, Misten, Putzen, Auslauf) die Grenzen Ihrer zeitlichen Kapazität überschritten sind.»

- Mit Verfügung vom 15. März 2017 mussten als Sofortmassnahme durch den VD unter anderem mehrere Kühe (mindestens vier) euthanasiert werden.

- Mit Verfügung des VD vom 24. März 2017 wurde die Beschwerdeführerin verpflichtet, 33 Tiere der Rindergattung schlachten zu lassen oder zu verkaufen.

- Am 2. Mai 2017 erging die vorliegend angefochtene Verfügung.

5.1 Nachdem sich die Beschwerdeführerin wiederholt wegen Zuwiderhandlung gegen die Tierschutzgesetzgebung schuldig gemacht und deswegen auch bestraft worden ist, ist der Grund von Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG (Bestrafung wegen wiederholter Zuwiderhandlung) für ein Tierhalteverbot erfüllt. Zudem wurde über viele Jahre immer wieder festgestellt, dass Tiere vernachlässigt (insbesondere immer wieder festgestellte Mistrollen wegen mangelhafter Hygiene, mangelhafte tierärztliche Versorgung und mehrfach vorgefundene abgemagerte und durstige Tiere) und unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten wurden (insbesondere auf durchnässten Böden, tief im Mist stehend), womit auch die Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 1 TSchG gegeben sind.

5.2 Der VD hielt in der angefochtenen Verfügung zur Kontrolle vom 15. März 2017 fest: «Vier sehr alte Kühe befanden sich in einem derart schlechten Zustand, dass der Veterinärdienst mit Verfügung vom 15.03.2017 die Euthanasie der Kühe verfügte. Neben dem ungenügenden Pflege- und Nährzustand zahlreicher Tiere wurde festgestellt, dass die Wasserversorgung nur unzureichend gewährleistet ist. Die Kälber und Rinder im Bereich der Iglus muhten lautstark und waren unruhig. Als sie auf Geheiss der Kontrollierenden getränkt wurden, begannen sie alle gierig zu trinken. Die Tiere hatten offensichtlich enormen Durst. Die vier Kühe in den beiden Laufbuchten vis à vis der Iglus (Bucht 19 und 20) hatten kein Wasser zur Verfügung. Eine Kuh wurde beobachtet, wie sie Wasser aus einem Abwasserloch am Boden unter dem Gatter trank. Eine andere Kuh trank den Urin ihres Kalbes. Der nasse Mist reichte den Kühen bis über die Klauen, deren Zustand demzufolge nicht beurteilt werden konnte. Die Kälber in den Iglus standen im nassen Mist, mit Ausnahme der vier kleinsten Kälber, welche über frische Einstreue verfügten. Die Kühe hatten Maissilage zur Verfügung, die Kälber in den Iglus weder Wasser noch Futter. Im Anbindestall der Kühe funktionieren zahlreiche Selbsttränken nicht mehr. Die Zuleitung zu einem Viertel der Selbsttränken war abgestellt. Es wurde durch C.___ demonstriert, dass bei offener Wasserleitung das Wasser aufgrund eines Leitungsdefekts in die Tenne läuft. Beim Anbindesystem (Gelenkshalsrahmen) im Anbindestall sind zahlreiche der Halsrahmen defekt, so dass die Kühe mit Seilhalftern notdürftig an den Halsrahmen angebunden werden müssen. Die provisorisch eingerichteten Laufbuchten vis à vis der Iglus sind als Stallungen ungeeignet, da sie sehr wetterexponiert sind und dadurch ungenügenden Witterungsschutz bieten. Die Futterkrippen an diesen Buchten sind ebenfalls sehr instabil angebracht. Auch im obersten Laufstall hängt eine Futterkrippe schief und wäre neu zu fixieren. Die Kälberiglus weisen teilweise lange Bruchstellen und Risse im Kunststoff auf. Der Winterauslauf der angebunden gehaltenen Kühe wird als nicht plausibel beurteilt. Der Bereich vor dem Anbindestall ist mit Iglus, Krippen und Maschinen verstellt und der Zutritt zum Stall dadurch erschwert. Die Weiden sind nicht eingezäunt. […] Auch bei den übrigen Tierarten wurden wesentliche Mängel festgehalten, auf die in einem separaten Verfahren eingegangen wird.»

5.3 Die Beschwerdeführerin lässt dagegen vorbringen, mindestens seit der Kontrolle vom 10. März 2017 halte sie sämtliche Tierschutzvorschriften ein, was zeige, dass sie dazu fähig sei. Die geschwollenen Sprunggelenke der Kuh [...] seien behandelt worden. Die Futter- und Wasserversorgung des heutigen Tierbestandes sei mindestens seit der Kontrolle vom 10. März 2017 gewährleistet. Auch die Einrichtungen der Stallungen seien weder defekt noch baufällig. Das VWD habe es jedoch gänzlich unterlassen, diese Vorbringen zu prüfen, womit es den Sachverhalt ungenügend abgeklärt, gegen das Offizialprinzip verstossen und das rechtliche Gehör verletzt habe. Da der Sachverhalt ungenügend abgeklärt worden sei, könne die Schlussfolgerung der Vorinstanzen, wonach die Beschwerdeführerin unfähig sei, den aktuellen Rindviehbestand zu halten, nicht gestützt werden. Art. 23 TSchG sei damit nicht einschlägig.

5.4 Der VD hat die diversen und teils massiven Verfehlungen in der Tierhaltung der Beschwerdeführerin über viele Jahre detailliert dokumentiert und fotografisch festgehalten, sodass daran keine Zweifel bestehen. Auch wenn die Beschwerdeführerin nun vorbringen lässt, die Tierhaltung sei nun in Ordnung und dies auch mit Fotografien aufzuzeigen versucht, zeigt dies lediglich eine Momentaufnahme, die keine Gewähr dafür bietet, dass die Beschwerdeführerin nach all den über viele Jahre immer wieder festgestellten und beanstandeten Zuwiderhandlungen gegen die Tierschutzgesetzgebung ihre Tiere in Zukunft konstant tierschutzkonform halten würde. Vielmehr zeigen die über viele Jahre immer wieder festgestellten Mängel auf, dass die Beschwerdeführerin nicht im Stande ist, eine so grosse Anzahl an Tieren tierschutzkonform zu halten. Anders ist es nicht zu erklären, dass die Beschwerdeführerin, welche immer wieder durch den VD auf ihre Verfehlungen hingewiesen und zur Verbesserung der Haltebedingungen der Tiere gemahnt wurde, die Tiere in Hygiene, Fütterung, Pflege und Auslauf nach vorübergehenden Verbesserungen immer wieder vernachlässigt hat. Die sehr grosse Anzahl von Tieren auf dem Hof (75 Stück Rindvieh, 29 Ponys, 126 Schafe, 25 Zwergziegen und 45 Stück Nutzgeflügel [Angaben der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2017]), bedingt einen grossen Aufwand an Pflege und Fütterung. Dem ist die Beschwerdeführerin offensichtlich nicht gewachsen. Deshalb ist nach Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG zumindest ein partielles Tierhalteverbot zu verfügen.

6.1 Gemäss Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) muss staatliches Handeln unter anderem verhältnismässig sein. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. Die Verwaltungsmassnahme muss sich zur Erreichung des im öffentlichen Interesse angestrebten Ziels eignen. Ungeeignet ist sie dann, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert oder verhindert. Im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel muss die Verwaltungsmassnahme erforderlich sein und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Schliesslich ist sie nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, die das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen im konkreten Fall miteinander vergleicht (vgl. statt vieler BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 514 ff.).

6.2 Die Beschwerdeführerin lässt vorbringen, da der Sohn ohnehin den Betrieb per 1. Januar 2018 übernehme, sei die Massnahme völlig willkürlich und unverhältnismässig. Die geforderte Reduktion des Rindviehbestands würde nicht nur die Existenz der Beschwerdeführerin, sondern auch jene ihres Sohnes und letztlich der ganzen Familie vernichten. B.___ werde es künftig aufgrund der Pensenreduktion in seiner Arbeitsstelle besser möglich sein, sich auf dem Hof einzubringen. Es gebe keine Bewilligungsvorschriften, um einen Betrieb übernehmen zu können. Zwar müsse über eine landwirtschaftliche Ausbildung verfügen, wer für mehr als zehn Grossvieheinheiten Nutztiere verantwortlich sei. Dies bedeute aber nicht, dass die Hofübernahme nicht trotzdem bereits per 1. Januar 2018 erfolgen könne. Bezüglich der gegen B.___ erhobenen Strafanzeige wegen Verstosses gegen die Tierschutzgesetzgebung gelte die Unschuldsvermutung. Zudem gehe es vorliegend einzig um das Rindvieh, sodass die Ausführungen in Bezug auf die anderen Tiere nicht zu beachten seien. Der Hof könne nicht viehlos bewirtschaftet werden, was bei der Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen sei.

6.3 Einmal mehr ist darauf hinzuweisen, dass das partielle Tierhalteverbot sich gemäss Verfügung des VD vom 2. Mai 2017 auf die Beschwerdeführerin bezieht, auch wenn es das Bundesgericht auch schon für zulässig erachtet hat, ein Tierhalteverbot für alle im gleichen Haushalt lebenden Personen zu verfügen (Urteil des Bundesgerichts 2C_635/2011). Die Tierhaltung durch den Sohn, B.___, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, womit ein Grossteil der Vorbringen der Beschwerdeführerin für das vorliegende Verfahren gar nicht weiter relevant ist.

Es ist zu prüfen, ob es verhältnismässig ist, wenn der Beschwerdeführerin zukünftig nur noch erlaubt wird, zehn Mutterkühe mit ihren Saugkälbern zu halten oder ob ihr allenfalls entsprechend ihrem Eventualantrag das Halten von 25 Milchkühen samt ihren Kälbern und von 15 Rindern zu gestatten ist. Eine Reduktion auf lediglich 10 Tiere ist aufgrund des wesentlich kleineren Aufwandes sicher geeignet, damit es der Beschwerdeführerin künftig möglich wäre, sich um die Pflege der Tiere ausreichend zu kümmern. Eine Reduktion auf 25 Milchkühe mit ihren Kälbern und 15 Rinder erscheint hingegen nicht geeignet, um in Zukunft die tierschutzkonforme Haltung der Tiere gewährleisten zu können, nachdem die Beschwerdeführerin weiterhin Halterin einer Vielzahl anderer Tiere ist (dazu sogleich E. 7.2), um die sie sich ebenfalls zu kümmern hat. Mit Verfügung vom 28. März 2006 war denn auch bereits einmal eine Bestandesreduktion auf 46 Kühe und Rinder verfügt worden. Der seitherige Verlauf zeigt deutlich, dass diese Massnahme nicht ausreichend geeignet war, um die gesetzeskonforme Tierhaltung gewährleisten zu können. Aus dem Verlauf über viele Jahre und den immer wieder festgestellten Mängeln wird denn auch deutlich, dass kein milderes Mittel besteht, als ein zumindest partielles Tierhalteverbot der Beschwerdeführerin gegenüber, verbunden mit einer Reduktion auf lediglich 10 Mutterkühe samt Kälbern. Die milderen Massnahmen, welche bisher angeordnet worden waren, reichten nicht aus, um den Tierschutz genügend zu gewährleisten. Die verfügte Massnahme ist damit auch erforderlich. Auf die einzeln verfügten Bedingungen in Ziffer 3 lit. a bis f geht die Beschwerdeführerin nicht weiter ein, weshalb diese nicht weiter zu prüfen sind. Zur Einhaltung des partiellen Tierhalteverbots ist es jedenfalls konsequent, wenn der Beschwerdeführerin nicht erlaubt wird, die Jungtiere als Mutterkühe zu remontieren oder einen Zuchtstier zu halten. Auch diese Massnahmen sind damit erforderlich. Bezüglich Zumutbarkeit der Massnahme ist es tatsächlich so, dass diese massiv in die Existenzgrundlage der Beschwerdeführerin eingreift, was ein gewichtiges privates Interesse darstellt. Nach den zahlreichen und teils massiven Vernachlässigungen der Tiere trotz entsprechender behördlicher Ermahnungen und Massnahmen kann jedoch nicht mehr länger zugeschaut werden. Der Tierschutz ist höher zu gewichten als die finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin. Die verfügte Massnahme eines partiellen Tierhalteverbots (Reduktion auf 10 Mutterkühe mit ihren Saugkälbern) ist damit verhältnismässig und ein allfälliger Eingriff in die Eigentumsgarantie oder Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin gerechtfertigt.

7.1 Letztlich ist zu prüfen, ob es zulässig ist, die Verwendung des Anbindestalls für jegliche Formen der Tierhaltung zu untersagen. Begründet wurde diese Massnahme nicht mit den diversen defekten Einrichtungen, sondern mit dem ausufernden Tierbestand der Beschwerdeführerin. Die Vergangenheit habe eindrücklich gezeigt, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage sei, einen adäquaten Tierbestand zu halten. Sie sehe nicht ein, dass es dazu unumgänglich sei, Tiere wegzugeben. Die Beschwerdeführerin habe ihre Tiere behalten, bis sie sterben würden und es dabei soweit kommen lassen, dass nicht einmal alle Tiere einen Platz im Stall zur Verfügung hätten. Auf dem Hof hätten sich dadurch viel zu viele Tiere angesammelt, was für einen Landwirtschaftsbetrieb in jeder Hinsicht verheerend sei. Mit dem Verbot, irgendwelche Tiere im Anbindestall zu halten, solle verhindert werden, dass die Anzahl anderer Nutztiere ausgedehnt werde und diese im Anbindestall untergebracht würden.

7.2 Indem die Beschwerdeführerin das Rind- und Federvieh an ihren Sohn verkauft hat, welcher den Betrieb in Zukunft weiterführen soll, hat sich am immensen Tierbestand auf dem Hof nichts verändert. Die Beschwerdeführerin ist offenbar weiterhin Halterin der übrigen Tiere, die sie nicht an ihren Sohn verkauft hat. Die Frage des Verwaltungsgerichts vom 1. Februar 2018, von welchen Tieren sie selbst noch Halterin sei, hat die Beschwerdeführerin nicht beantwortet, womit davon auszugehen ist, dass sie weiterhin mindestens 29 Ponys, 126 Schafe und 25 Zwergziegen hält. Auch bezüglich der Haltung dieser Tiere wurde durch den VD ein weiteres Tierschutzverfahren eingeleitet.

Es ist dringend erforderlich, dass die ausufernde Tierhaltung auf dem Hof der Beschwerdeführerin eingeschränkt wird, damit sich die Zustände dort nicht noch weiter verschlimmern und damit den vernachlässigten Tieren künftig mehr Ressourcen zur Verfügung stehen. Ohne dieses Verbot würde der Platz im Anbindestall mit grosser Wahrscheinlichkeit mit weiteren Kleintieren belegt und der Tierbestand noch einmal erhöht. Die Massnahme eines Verbots jeglicher Formen der Tierhaltung im Anbindestall ist zur Einschränkung des zu grossen Tierbestands geeignet. Im Vergleich zu einem nach Art. 23 TSchG möglichen generellen Tierhalteverbot, bildet das Verbot der Tierhaltung im Anbindestall eine mildere Massnahme und ist verhältnismässig. Der Beschwerdeführerin steht es frei, diesen Raum künftig als Lagerraum zu verwenden, womit auch nicht übermässig in ihre Eigentumsrechte eingegriffen wird.

8. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet, sie abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Eine Parteientschädigung ist bei diesem Ausgang nicht geschuldet.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Kaufmann

Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 2C_337/2018 vom 13. März 2019 teilweise aufgehoben.