SOG 2019 Nr. 17

 

 

Sachverhalt:

 

Auf das Jahr 2016 trat im Kanton Solothurn das neue Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich in Kraft. Basisjahre für die Bemessung waren die Einwohnerzahlen und das Staatssteueraufkommen der Jahre 2012 und 2013. Gegen die Berechnung der Ausgleichsabgabe für das Jahr 2016 erhob die Einwohnergemeinde Däniken Beschwerde, wobei sie geltend machte, das massgebende Staatssteueraufkommen sei falsch berechnet worden. Insbesondere hätten Leistungen der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG nicht als gemeinwirtschaftliche Leistungen einbezogen werden dürfen.

 

 

Aus den Erwägungen:

 

(2.1 Wegleitung «Der neue solothurnische Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden [FILAG EG] vom 30. Juni 2015.)

 

2.2.1 Mit jedem Finanzausgleichssystem sollen die Unterschiede bei den Einnahmen und Ausgaben der Einwohnergemeinden ausgeglichen werden. Basis ist der Solidaritätsgedanke. Nach dem Vorbild des Bundesfinanzausgleichs wird dabei einerseits bei den Ressourcen, also bei den Einkünften der Gemeinden, andererseits bei den Ausgaben oder Lasten ein Ausgleich geschaffen. Man spricht von Ressourcen- und Lastenausgleich. Und entsprechend werden die Gemeinden auf der Einnahmenseite nach der Ressourcenstärke unterschieden. Ressourcenstarke Gemeinden haben nach dem solothurnischen System einen Teil der über dem Durchschnitt (kantonaler Steuerkraftindex) liegenden Einnahmen in den Finanzausgleich einzuschiessen (Disparitätenausgleich). Dieser Teil wird jährlich vom Kantonsrat auf Antrag des Regierungsrates festgelegt (für das laufende Jahr beträgt er 40 %). Damit erfolgt ein Ausgleich unter den ressourcenstarken und ressourcenschwachen Gemeinden (horizontaler Ausgleich). In einem anschliessenden vertikalen Ausgleich (Kanton -> Gemeinde) werden die ressourcenschwachen Gemeinden mit einem Kantonsbeitrag unterstützt, so dass sie eine bestimmte «Mindestausstattung» erreichen (für 2017: 92 %).

 

2.2.2 Der Begriff der Ressource wird im Gesetz nicht direkt definiert. Nach Duden bedeutet Ressource Hilfsmittel, Erwerbsquelle, Rohstoff, Reserve oder Geldmittel. Es versteht sich von selbst, dass im vorliegenden Zusammenhang damit grundsätzlich die einer Gemeinde zur Verfügung stehenden (Geld-)Mittel gemeint sind, also im Wesentlichen die tatsächlichen oder möglichen Steuereinnahmen, soll der Ressourcen­ausgleich doch die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden verringern (§ 5 Abs. 1 FILAG EG). Nach § 6 FILAG EG sind Grundlage für den Ressourcenausgleich das Staatssteueraufkommen und die Wohnbevölkerung der Gemeinde. Aus dem Verhältnis dieses Staatssteueraufkommens zur Einwohnerzahl einer Gemeinde, verglichen mit der Steuerkraft des gesamten Kantons, errechnet sich der Steuerkraftindex jeder Gemeinde (§ 9 FILAG EG).

 

§ 7 FILAG EG definiert das Staatssteueraufkommen (SSA) als Summe der Staats­steuern der natürlichen und juristischen Personen aus dieser Gemeinde bei einem Steuerfuss von 100 Prozent, wobei der Regierungsrat Bestimmungen über die darunter­fallenden Steuerarten und Betreffnisse erlasse. Dass bei dieser Formulierung unter den Begriff «Staatssteueraufkommen» nicht bloss die direkte Staatssteuer oder sogar nur die Einkommens- und Vermögenssteuern fallen, ist klar und ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes selbst, wäre doch sonst nicht noch von Betreffnissen die Rede. Ebenso klar ist, dass genauer definiert werden muss, was denn alles unter die Staatssteuern fällt, nennt doch das Gesetz über die Staats- und Gemeindesteuern (Steuergesetz, BGS 614.11) in seinem ersten Paragraphen zwölf unterschiedliche Steuerarten, nämlich Einkommens- und Vermögenssteuer von den natürlichen Personen, Gewinn- und Kapitalsteuer von den juristischen Personen, Quellensteuer, Grundstückgewinnsteuer, Personalsteuer, Finanzausgleichssteuer zuhanden der Kirch­gemeinden, Handänderungssteuer, Nachlasstaxe, Erbschafts- und Schenkungssteuer. Entsprechend enthalten auch die Gemeinderechnungen unter der entsprechenden Rubrik Finanzen und Steuern verschiedene Konti, in welchen Steuereingänge verbucht werden, welche alle auf dem Steuergesetz beruhen (vgl. z.B. Handbuch Rechnungs­wesen HRM1, Kontenplan, Kapitel 9. Finanzen, Steuern, S. 64).

 

Weil der Begriff des Staatssteueraufkommens nicht genau genug definiert ist, wird der Regierungsrat im Gesetz ermächtigt und verpflichtet, Bestimmungen über die unter das Staatssteueraufkommen fallenden Steuerarten und Betreffnisse zu erlassen (§ 7 Abs. 2 FILAG EG). «Betreffnisse» heisst nach Duden Anteile oder anteilige Summen. Damit wird klar, dass der Gesetzgeber nicht bloss die direkt auf dem Steuergesetz beruhenden Staatssteuern als Ressource im Sinne des Finanzausgleichs definieren, sondern weitere Erträge oder Ertragsanteile der Einwohnergemeinden, eben Betreffnisse, einbeziehen wollte. Welche genau, überliess er dem Regierungsrat als Exekutivorgan.

 

2.3 Der Regierungsrat hat in § 1 Abs. 1 Bst. a bis f der FILAV EG die Steuerarten be­zeichnet und die Betreffnisse als Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemein­wirt­schaftliche Leistungen definiert. Bei den Steuerarten hat er sich an die im Steuergesetz im Kapital A unter der Überschrift «direkte Staatssteuer» aufgeführten Steuern gehalten. Als gemeinwirtschaftliche Leistungen hat er freiwillige respektive vertraglich vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde definiert. Darunter fallen nach der Verordnung unter anderem Zahlungen, welche aus besonderen wirtschaftlichen Vorteilen dieser Dritten aufgrund von öffentlichen Einrichtungen resultieren (§ 1 Abs. 2 FILAV EG). Dass es sich bei den Zahlungen der KKG um gemeinwirtschaftliche Leistungen in diesem Sinne handelt, wird von der Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten.

 

2.4 Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung verschiedener Grundrechte geltend und bringt im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle vor, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG sei zu unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine Kompetenzen überschritten und damit Eigentumsfreiheit, Gemeindeautonomie und Gleichbehandlungsgebot verletzt.

 

Zunächst ist festzuhalten, dass eine abstrakte Normenkontrolle längst nicht mehr möglich ist. Gesetz und Verordnung sind seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Das Gesetz wurde nach einem Referendum in der Volksabstimmung vom 30. November 2014 angenommen, ohne dass dieser Beschluss angefochten wurde. Auch die Verordnung vom 16. Dezember 2014 wurde nicht mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten, obwohl die Beschwerdeführerin bereits im Gesetzgebungsverfahren, in welchem sie sich vernehmen liess, die Meinung vertrat, sie «sehe es als willkürlich an, das Staatssteueraufkommen mit weiteren Erträgen, wie z.B. gemeinwirtschaftlichen Leistungen, …, die gar keine Steuern darstellen, zu ergänzen. Der Begriff würde dadurch verfälscht und der Regierungsrat bekäme einen Blankoscheck bezüglich der Definition Steueraufkommen.». Entsprechend hatte sie die ersatzlose Streichung von § 7 Abs. 2 FILAG EG gefordert. Weitere Ausführung zur Möglichkeit der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle (Art. 88 Abs. 3 Kantonsverfassung [KV, BGS 111.1]) erübrigen sich jedoch, denn auch im Rahmen der konkreten Normenkontrolle erweist sich der Vorwurf der Gesetzwidrigkeit als unbegründet (vgl. sogleich Erwägung 2.5).

 

Zudem ist klarzustellen, dass Gemeinden als Glieder des Staates nicht Träger von Grund- oder Menschenrechten sind. Grundrechte wie die Eigentumsgarantie stehen primär den Individuen zu, also den natürlichen Personen, daneben unter Umständen auch privaten juristischen Personen oder Personenvereinigungen (vgl. z.B. Rainer J. Schweizer in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Auflage 2014, Vorbemerkungen zu Art. 7 – 36, N 7 mit Hinweisen). Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie, welche eine Gemeinde allenfalls bei Enteignung eines Grundstücks im Finanzvermögen oder einem ähnlichen Sachverhalt geltend machen könnte, geht ins Leere, ebenso die Rüge der Verletzung weiterer Individualrechte.

 

Schliesslich ist noch festzuhalten, dass im Bereich des Finanzausgleichs keine Gemein­deautonomie besteht, hat doch der Kanton – unter Einbezug der Gemeinden im Gesetz­gebungsverfahren – dieses Gebiet abschliessend mit eigenen kantonalen Bestim­mungen geregelt. Auch die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie verfängt nicht.

 

2.5 Zu prüfen bleibt, ob die Verordnungsbestimmungen von § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG übergeordnetem kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb nicht anwendbar sind.

 

2.5.1 Überträgt der Gesetzgeber seine Rechtsetzungsbefugnisse an die Exekutive, liegt eine sogenannte Gesetzesdelegation vor. Diese ist nach ständiger Praxis des Bundes­gerichts zum kantonalen Recht unter folgenden kumulativ zu erfüllenden Voraus­setzungen zulässig (vgl. z.B. BGE 128 I 327 E.4.1): Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein; die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau umschrie­benes Sachgebiet beschränken und die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigsten Regelungen müssen im Gesetz selbst enthalten sein (vgl. z.B. Pierre Tschannen, St. Galler Kommentar zur BV. 3. Auflage 2014, Art. 164 N 35.

 

2.5.2 Die solothurnische Kantonsverfassung verbietet eine Gesetzesdelegation nicht. Nach Art. 71 Abs. 1 KV erlässt der Kantonsrat alle grundlegenden und wichtigen Bestim­mungen in Form des Gesetzes. Nach Art. 78 Abs. 1 bestimmt der Regierungsrat unter Vorbehalt der Volksrechte und der Rechte des Kantonsrats die wichtigen Ziele und Mittel des staatlichen Handelns, nach Art. 79 unter der Überschrift «Rechtsetzung» erlässt er Verordnungen auf der Grundlage und im Rahmen der Gesetze».

 

2.5.3 Auch alle weiteren Voraussetzungen einer zulässigen Delegation sind, wie oben bereits dargelegt (Ziff. 2.2 und 2.3), erfüllt: Die Delegationsnorm steht ausdrücklich im formellen Gesetz selber, wo in § 7 Abs. 2 FILAG EG der Regierungsrat ermächtigt und verpflichtet wird, das massgebende Staatssteueraufkommen im Sinne des Ressourcenausgleichs zu bestimmen. Die Delegation beschränkt sich auf ein klar umgrenztes Sachgebiet, nämlich die exakte Bestimmung des Staatssteueraufkommens im Sinne des Finanzausgleichsgesetzes, und die wichtigsten Bestimmungen, nämlich wie sich das Staatssteueraufkommen zusammensetzt und dass es auf einen Steuerfuss von 100 Prozent aufgerechnet wird, ergeben sich aus dem Gesetz selber (§ 7 Abs. 1 und Abs. 2 FILAG EG).

 

Auch die etwas strengeren Vorschriften zu Delegationsnormen im Abgaberecht sind eingehalten: Das Gesetz regelt den Kreis der Abgabepflichtigen, nämlich die nach den gesetzlichen Vorschriften zu ermittelnden finanzstarken Gemeinden, den Gegenstand der Abgabe (Disparitätenausgleich) und die Bemessungsgrundlage (Steuerkraft bzw. Steuerkraftindex der Gemeinden). Alle entsprechenden Vorschriften sind im Gesetz selber enthalten.

 

2.5.4 Insbesondere sprengt die Verordnung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs den Rahmen des Gesetzes, wenn sie als Betreffnisse im Sinne des Gesetzes in § 1 Abs. 2 FILAV EG sogenannte gemeinwirtschaftliche Leistungen als freiwillige oder vertraglich vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde in das Staatssteueraufkommen einbezieht. Solche steuerähnlichen Zahlungen von einem gewissen Umfang erhöhen ganz offensichtlich die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Gemeinde, welche ja zu bestimmen ist.

 

2.5.5 Im hier zu beurteilenden Anwendungsfall handelt es sich konkret um drei verschiedene regelmässige Zahlungen der KKG an die Gemeinde, welche auf zwei Vereinbarungen vom 11. Mai 2006 und einer Zusicherung vom 20. Mai 2006 beruhen.

 

2.5.5.1 In der Vereinbarung zwischen der KKG und der Einwohnergemeinde Däniken betreffend Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen verpflichtet sich die KKG zu einer pauschalen jährlichen Entschädigung von CHF 1'200’000.00 (indexiert, Basis Dezember 2005) an die Gemeinde (und davon in kleinerem Umfang an weitere Regionsgemeinden) bis zum Zeitpunkt, in welchem die Stromproduktion eingestellt wird und darüber hinaus in halber Höhe für maximal weitere 20 Jahre. Die Aufteilung auf die Standort- und weiteren Gemeinden folgt dem Steuerverteiler [des Kantons], wie auch die ganze Vereinbarung gemäss deren Ingress im Zusammenhang mit der Steuervereinbarung zwischen KKG und Kanton steht. Sie steht zudem gemäss Art. 3 unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde kein Kernkraftwerk- und Brennelementsteuerreglement oder ein Reglement mit einem gleichartigen Steuerobjekt erlässt.

 

Dass diese Abgeltung steuerähnlich ist, liegt auf der Hand. Die Gemeinde erhält diese Leistungen jährlich ohne konkrete Gegenleistungen zur Abgeltung der Leistungen, welche sie als Standortgemeinde erbringt. Der Einbezug einer solchen Leistung als gemeinwirtschaftliche Leistung bzw. als Betreffnis im Sinne von § 7 Abs. 2 FILAG EG zur Ermittlung der Steuerkraft der Gemeinde entspricht der Intention des Gesetzes und ist von Gesetz und Verordnung abgedeckt.

 

2.5.5.2 In einer zusätzlichen Zusicherung vom 20. Mai 2006 verpflichtete sich die KKG gegenüber der Gemeinde Däniken, bei einer Steuerfusssenkung des derzeitigen Steuerfusses von 123 % für juristische Personen die diesbezügliche aus der Veranlagung KKG resultierende Einbusse für die Dauer der Vereinbarung betreffend Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen jährlich auszugleichen. Gestützt auf diese Zusicherung reduzierte die Gemeinde Däniken den Steuerfuss für juristische Personen auf 50 %, und die KKG bezahlt seither den entsprechenden Ausgleich und verbucht sie als Steuern.

 

Dass die auf dieser Zusicherung beruhenden Ausgleichszahlungen als Steuern zu behandeln sind, wurde von der Gemeinde im Einspracheverfahren nicht bestritten. Dass sie bei der Ermittlung des Staatssteueraufkommens in die Berechnung einzubeziehen sind, ist klar. Sie tragen wesentlich zur Steuerkraft der Gemeinde bei und ermöglichten es dieser zudem, anderen juristischen Personen Standortvorteile in Bezug auf die Steuerbelastung zu bieten (vgl. Stellungnahme der Gemeinde an das Volkswirtschafts­departement vom 16. Februar 2016).

 

2.5.5.3 In der zweiten Vereinbarung vom 11. Mai 2006 betreffend Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen verpflichtete sich die Gemeinde zum Unterhalt sämtlicher sich auf öffentlichem Grund befindenden Erschliessungsanlagen wie Stras­sen, Trottoirs, öffentliche Beleuchtung, Kunstbauten, Kanalisations- und Wasserlei­tungen, insbesondere im Aarefeld ab Hard und Unterdorf bis zum KKG auf eigene Kosten. Im Gegenzug verpflichtete sich die KKG, der Gemeinde jährlich eine Entschädigung von CHF 300'000.00 zu bezahlen, indexiert und zeitlich limitiert wie die andere Vereinbarung (oben E. 2.5.5.1).

 

Auch der Einbezug dieser Leistungen der KKG in das Staatssteueraufkommen als Be­treffnisse bzw. gemeinwirtschaftliche Leistungen entspricht Gesetz und Verordnung. Die Verpflichtung der Gemeinde zum Unterhalt der gemeindeeigenen öffentlichen Er­schliessungsanlagen ergibt sich bereits aus dem Gesetz; darin liegt keine zusätzliche (Gegen-)Leistung der Gemeinde. Soweit es um Strassen, Beleuchtung, Kunstbauten etc. geht, müssen diese aus Steuermitteln unterhalten werden, bei Kanalisations- und Wasserleitungen aus den anfallenden Gebühren. Da die Lebensdauer von Leitungen erfahrungsgemäss zwischen 50 und 90 Jahren liegt und der Unterhalt in der Regel nicht sehr aufwendig ist, entsteht der Grossteil der Unterhaltsaufwendungen für Strassen und Kunstbauten. Eine Entschädigung für solche gesetzlichen Leistungen der Gemeinde hat demzufolge offensichtlich steuerähnlichen Charakter. Er ermöglicht der Gemeinde, den Steuersatz tiefer zu halten und die Gebührenrechnung für Wasser- und Abwasser wesentlich zu entlasten, zugunsten aller Einwohner und Steuerzahler der Gemeinde.

 

2.5.6 Eine Verletzung der Delegationsvorschriften und damit des übergeordneten kantonalen Rechts oder von Bundesrecht, insbesondere der Bundesverfassung, ist auch durch die konkrete Anwendung der Vorschriften des FILAG EG und der FILAV EG nicht auszumachen. Die Rüge der Beschwerdeführerin ist unbegründet.

 

2.6. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, von den im ganzen Kanton angerechneten rund CHF 3 Mio. gemeinwirtschaftlichen Leistungen stammten CHF 2.3 Mio. von ihr. Die FILAV EG sei deshalb auf sie gemünzt und dies widerspreche einerseits dem Gleichheitsgebot, andererseits Art. 136 KV, welcher normiere, dass durch den Finanzausgleich ausgewogene Verhältnisse in der Steuerbelastung und in den Leistungen der Gemeinden zu erreichen sei. Das Gegenteil ist der Fall.

 

Richtig ist, dass der Grossteil der beim Ressourcenausgleich im Kanton unter der Bezeichnung «gemeinwirtschaftliche Leistungen» bei der Berechnung des Steuerkraftindexes angerechneten Summen aus den Zahlungen der KKG in Däniken und (zu einem kleineren Teil) der Postbetriebe in Härkingen stammen. Richtig ist auch, dass der Gesetzgeber darauf abzielte, solche Leistungen in den Finanzausgleich einzubeziehen und die kritisierten Bestimmungen zu diesem Zweck in dieser Form erlassen wurden; das war allerdings, wie dargelegt, im Gesetzgebungsprozess von Anfang an transparent dargelegt (oben Erwägung 2.4).

 

Gerade das Beispiel Däniken zeigt, dass die Gemeinde in den letzten Jahren und Jahrzehnten von diesen Leistungen erheblich profitiert hat (und weiter profitiert). Würde die Beschwerdeführerin berechtigt, die ganzen, doch beträchtlichen jährlichen Zahlungen der KKG in Millionenhöhe ohne Anrechnung beim Finanzausgleich in der Gemeindekasse zu behalten, würden ihre Einwohner im Vergleich zu allen Einwohnern des Kantons finanziell noch mehr privilegiert. Dies zeigt sich eindrücklich sowohl an der Entwicklung des Steuersatzes in Däniken – auf inzwischen 77 % bei den natürlichen und 50 % bei den juristischen Personen – als auch am Beispiel der Wassergebühren, die ebenso eindeutig und klar unter dem kantonalen Durchschnitt liegen. Dies widerspricht dem hinter dem Finanzausgleich steckenden Solidaritätsgedanken und auch Art. 136 KV. Natürlich mag auf den ersten Blick der Anteil der Beschwerdeführerin von 71.2 % an den gesamten gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Kanton beträchtlich erscheinen. Immerhin werden aber bei insgesamt 15 Gemeinden gemeinwirtschaftliche Leistungen einbezogen, und bei vier davon wurden in den Bemessungsjahren 2011 und 2012 sechsstellige Beträge angerechnet (vgl. Urkunde 35 Beschwerdegegner). Eine «Sonderbehandlung» der Beschwerdeführerin liegt nicht vor; die Gemeinde Däniken ist schliesslich die einzige Gemeinde im Kanton, auf deren Gemeindegebiet ein Atomkraftwerk steht, dessen Betreibergesellschaft solch erhebliche Leistungen für die Standortgemeinde erbringt.

 

Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots oder ein Verstoss gegen Treu und Glauben lässt sich daraus nicht erkennen, soweit diese Rechte überhaupt als Grundrechte oder Verfahrensgrundsätze zur Anwendung gelangen.

 

2.7 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, Ungleichbehandlung und Willkür werde deutlich, wenn verschiedene Einnahmen von anderen Gemeinden mit den ihren verglichen würden. Dies zeige sich an den Städtischen Betrieben Olten (SBO), die jährlich der Stadt Olten geldwerte Leistungen, Verzinsungen und Zinserträge abliefern würden, ohne dass diese als gemeinwirtschaftliche Leistungen qualifiziert und im Finanzausgleich einbezogen würden.

 

Wie die Beschwerdegegnerin richtig vermerkt, handelt es sich aber bei den Leistungen der SBO nicht um gemeinwirtschaftliche im Sinne von § 1 Abs. 2 FILAV EG. Weder der Verwaltungskostenbeitrag, noch die Verzinsung des Dotationskapitals, noch die Konzessionsgebühr sind steuerähnliche freiwillige Zahlungen. Die Zahlungen erfolgten als Abgeltung von Leistungen und Rechten, welche die Stadt Olten gegenüber der SBO in einem bestimmten Bereich erbracht, resp. gewährt hat. Im Übrigen sind die SBO ein Gemeindeunternehmen mit eigener öffentlich-rechtlicher Rechtspersönlichkeit gemäss Art. 158 Abs. 2 Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1), also ein Bestandteil des Gemeinwesens und nicht Dritter im Sinne von § 1 Abs. 2 FILAV EG. Ob die «Werke» von einer Gemeinde direkt über die Gemeinderechnung geführt werden oder ausgelagert in einem Gemeindeunternehmen, macht letztlich keinen erheblichen Unterschied, sind doch in beiden Varianten selbständige Rechnungen zu führen, damit die gegenüber den Gemeindebewohnern erbrachten Leistungen (Wasser-, Stromversorgung etc.), welche von diesen über Gebühren finanziert werden, gestützt auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip überprüft werden können. Wollte man Einnahmen von ausgegliederten Werken beim Staatssteueraufkommen anrechnen, wären wohl auch alle entsprechenden Gebührenerträge bzw. -überschüsse einzubeziehen, damit das Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt würde.

 

2.8 Der Hauptantrag der Beschwerdeführerin erweist sich damit als unberechtigt und ist abzuweisen, ebenso der in der Replik gestellte Eventualantrag. Die jährlichen Zahlungen der KKG zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen und zur Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen sind bei der Ermittlung des Staatssteueraufkommens nach FILAG EG ebenfalls einzubeziehen.

 

3. Zu prüfen bleibt, ob die Berechnung des Departements, wie behauptet wird, insofern falsch oder sogar willkürlich ist, als sie die Zahlungen aus der Zusicherung der KKG vom 20. Mai 2006 (oben Erw. 2.5.5.2) als zusätzlich zu den Steuern zu leistende gemeinwirtschaftliche Leistungen vollumfänglich in die Ermittlung des Staatssteueraufkommens einbezieht.

 

3.1 Die Beschwerdeführerin führt aus (Ziff. 22 der Beschwerdeergänzung vom 16. Juni 2016), es handle sich um eine doppelte Aufrechnung, indem die Einnahmen vom KKG durch das Zugeständnis zum Steuerausgleich auf 173 % hochgerechnet worden sei. Korrekterweise müssten die Steuern von 50 % auf 100 % aufgerechnet werden und die zusätzliche Abgabe wäre eins zu eins in ihrem vollen Umfang mit 23 % zu bemessen. Alternativ dazu liesse sich auch die Ansicht vertreten, dass die Zahlung von 123 % auf 100 % reduziert werde. Die vollumfängliche Aufrechnung der Zahlung von 73 % neben der Aufrechnung der Steuern führe zu einer willkürlichen Doppelbelastung.

 

3.2 Das Departement macht geltend, es handle sich bei den zusätzlichen Leistungen des KKG eben nicht um Steuern, sondern um zusätzlich vertraglich vereinbarte Abgaben. Eine Vermischung der Aufrechnung des Gemeindesteueraufkommens mit den Abgaben der KKG AG sei nicht zulässig (Stellungnahme vom 21. Juli 2016, S. 6). Bereits im Einspracheentscheid (Ziff. 2.3.2.9.4, S. 7 f.) hatte sie sich ausführlich mit der Argumentation der Gemeinde auseinandergesetzt und dort erklärt, die Abgeltungen seien von der Gemeinde nie als Steuern verbucht worden, sondern immer als gemeinwirtschaftliche Leistungen. Sie seien demzufolge beim altrechtlichen Finanzausgleich nie als Steuern qualifiziert und nie bei der Bemessung der Steuerkraft eingerechnet worden. Der Umstand, dass die KKG diese Zahlungen als Steuern verbuche und ausweise, sei nicht entscheidend, ebenso wenig wie der Zusammenhang mit der Steuersenkung für juristische Personen von 123 % auf 50 % auf das Jahr 2007.

 

3.3 Formal sind die von der KKG gestützt auf ihre Zusicherung vom 20. Mai 2006 ab dem Jahr 2007 geleisteten Zahlungen zur Kompensation der Einbusse aus der Reduktion des Steuersatzes für juristische Personen zwar keine Steuern, beruhen sie doch auf der Vereinbarung mit der Gemeinde bzw. auf der Zusicherung der KKG. Materiell entsprechen sie jedoch tatsächlich Gemeindesteuern, wird doch ihre Höhe ausschliesslich nach der Steuergesetzgebung ermittelt und zusammen mit dem Steuerbetrag von der Gemeinde in Rechnung gestellt. Die Steuerkompensationszahlung hängt direkt mit dem Steuerfuss für juristische Personen der Gemeinde zusammen. Wird dieser erhöht, nimmt die Abgabe entsprechend ab. Es ist nicht entscheidend, ob diese Abgeltung steuerrechtlich (bei der KKG) oder nach Gemeinderecht als Steuer oder als andere Leistung verbucht wird, geht es doch hier um die Bestimmung der Steuerkraft nach dem Finanzausgleichsgesetz. Die Steuerkraft der Gemeinde wird durch die Aufrechnung der tatsächlich geleisteten Steuern der KKG als juristische Person von 50 % (entsprechend dem Gemeindesteuerfuss) auf 100 % entsprechend § 7 Abs. 1 FILAG EG und dem zusätzlichen Einbezug des tatsächlich geleisteten zusätzlichen Steuerersatzes von 73 % (50 % + 23 %) zum Nachteil der Gemeinde erheblich verzerrt, könnte diese doch bei einer Erhöhung ihres Steuersatzes für juristische Personen z.B. auf 100 % - bei welcher dann keine Aufrechnung nach § 7 Abs. 1 FILAG EG mehr erfolgte - nicht zu mehr Einnahmen von der KKG gelangen, weil sich die Abgeltung entsprechend (auf 23 %) verminderte. Insoweit zeigt sich klar, dass eben ein eindeutiger Zusammenhang mit der Steuererhebung besteht, was ja schon aus der Entstehungsgeschichte klar und unbestreitbar ist (vgl. oben Erw. 2.5.5.2). Entsprechend der Argumentation der Gemeinde ist deshalb bei der Ermittlung der Steuerkraft bzw. des Staatssteueraufkommens nach FILAG EG neben der Aufrechnung der tatsächlich von der KKG geleisteten Steuern (von 50 %) auf 100 % nicht die ganze Steuerersatzabgeltung einzubeziehen, sondern nur die zusätzlichen 23 %. In diesem Umfang erweist sich die Beschwerde als begründet.

 

(Urteil VWBES.2016.197 vom 29. August 2017, insoweit bestätigt vom Bundesgericht im Urteil 2C_874/2017 vom 12. Dezember 2018)

 

Das Bundesgericht wies das Verfahren zu neuem Entscheid zurück, soweit das Verwaltungsgericht nicht auf ein Eventualbegehren eingetreten war. Zum dort vorgebrachten Argument, das Staatssteueraufkommen hätte für die Personal-, Quellen- und Hundesteuern nicht auf 100 % aufgerechnet werden dürfen, hielt das Gericht im neuen Urteil Folgendes fest:

 

1.1 Nach § 1 der Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden (Finanz- und Lastenausgleichsverordnung, FILAV EG, BGS 131.731) gehören zum Staatssteueraufkommen einer Gemeinde folgende Steuerarten und Betreffnisse: Einkommens- und Vermögenssteuern von natürlichen Personen (lit. a), Gewinn- und Kapitalsteuern von juristischen Personen (lit. b), Personalsteuern (lit. c), Quellensteuern (lit. d), Grundstückgewinnsteuern (lit. e), Nach- und Strafsteuern (lit. f) und weitere Betreffnisse wie Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemeinwirtschaftliche Leistungen (lit. g). Damit wird das Staatssteueraufkommen (SSA) (vgl. § 7 des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden [Finanz- und Lastenausgleichsgesetz, FILAG EG, BGS 131.73]), eine der beiden massgebenden Grössen für den Finanzausgleich (nebst der Wohnbevölkerung, vgl. § 6 FILAG EG), definiert.

 

1.2 Wie schon im Urteil vom 29. August 2017 ausgeführt, will das solothurnische Finanz­ausgleichsystem – basierend auf dem Solidaritätsgedanken und sich an das Bundesfinanzausgleich-Modell haltend – zwischen den finanzstarken und den finanz­schwachen Gemeinden des Kantons einen Ausgleich schaffen. Basis der Berechnung bilden dabei einerseits die Ressourcen, andererseits die Lasten. Für die Berechnung des Ressourcenausgleichs bilden das Staatssteueraufkommen und die Wohnbe­völkerung die Grundlage (vgl. § 6 FILAG EG). Da mit einem solchen System immer zwei Kategorien von Gemeinden geschaffen werden, nämlich solche, die in den Finanz­ausgleich bezahlen müssen und solche, die aus dem Finanzausgleich Geld erhalten, ist das Gebot der rechtsgleichen Behandlung nicht ohne weiteres umzusetzen. Lehre und Rechtsprechung sind sich deshalb auch einig, dass Pauschalisierung bzw. Schema­tisierung bei Finanzausgleichssystemen praktisch unvermeidlich und verfassungs­rechtlich zulässig sind (vgl. insbesondere Urteil des Bundesgerichts 2C_542/2011 vom 3. Juni 2012, E. 5.1 und 5.3, mit entsprechenden Hinweisen).

 

1.3 Das Verwaltungsgericht hat im Urteil vom 29. August 2017 (II. Ziff. 2.4) rechtskräftig die Rüge der Beschwerdeführerin, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG sei zu unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine Kompetenzen überschritten und verschiedene Grundrechte verletzt, abgewiesen. Ebenso hat es festgestellt, dass § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG nicht übergeordnetem kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb anwendbar sind (II. 2.5 bis 2.5.4). Dasselbe gilt selbstredend auch für § 1 Abs. 1 lit. c (Personalsteuern) und lit. d (Quellensteuer). Die Hundesteuer gilt als Besitzsteuer und fällt unter § 1 Abs. 1 lit. g FILAV EG und die entsprechende Rüge wurde bereits durch das Bundesgerichtsurteil behandelt, wenn auch nur auf die gemeinwirtschaftlichen Leistungen beschränkt.

 

2. Die Beschwerdeführerin verlangt die Nicht-Aufrechnung auf 100 Prozent der Personal-, Quellen- und Hundesteuer. Damit will sie unter den Steuerarten und Betreffnissen gemäss § 1 FILAV EG eine Unterscheidung treffen und zwei Kategorien von Steuerarten, respektive Berechnungsmethoden schaffen. Dies entspricht aber ganz und gar nicht dem System des solothurnischen Finanzausgleichs und damit dem Willen des Gesetzgebers. Im Übrigen ist das Begehren neu. Wie aus dem angefochtenen Entscheid vom 23. Mai 2016 (Ziffer 2.3.1.2) hervorgeht, erfolgte die Aufrechnung dieser drei Steuerarten, respektive der Einbezug ins Staatssteueraufkommen auch schon unter den beiden alten Finanzausgleichssystemen (seit 1999) – von allen Gemeinden (auch der Beschwerdeführerin) unangefochten – auf dieselbe Art und Weise. Ein gerechter und dem Finanz- und Lastenausgleichsgesetz entsprechender Ausgleich zwischen den Gemeinden ist nur möglich, wenn alle Einkünfte (Ressourcen) auf dieselbe Art behandelt werden. Hinzu kommt, dass bei der praktischen Umsetzung neue Ungleichbehandlungen entstehen würden, da nur rund 60 % der Gemeinden die Quellensteuer als separate Steuerart in ihrer Jahresrechnung ausweisen (vgl. Ziff. 2.3.2.3 der angefochtenen Verfügung). Die Personalsteuer wird nur von ein paar wenigen Gemeinden separat erfasst (vgl. Ziff. 2.3.2.4) und die Hundesteuer nicht einmal von der Beschwerdeführerin selbst (vgl. Urkunde 16 und 17). Wenn die Beschwerdeführerin moniert, durch die Berechnungsart des Kantons werde eine hypothetische Steuereinnahme geschaffen, die ihr gar nicht erwachse, verkennt sie, dass dies auch bei den übrigen Steuerarten gemäss § 1 Abs. 1 FILAV EG der Fall ist. Das SSA ist tatsächlich eine hypothetische, respektive rechnerische Grösse und entspricht nicht den der Gemeinde effektiv zufliessenden und zur Verfügung stehenden Ressourcen.

 

3. Die Beschwerde vom 3. Juni 2016 erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet und ist abzuweisen. Die Kosten des Verfahrens trägt der Kanton Solothurn. Die Ausrichtung einer Parteientschädigung kommt bei diesem Ausgang nicht in Frage. Die entsprechenden Anträge sind abzuweisen.

 

(Urteil VWBES. 2019.11 vom 21. Oktober 2019, rechtskräftig)