Verwaltungsgericht
Urteil vom 19. April 2021
Es wirken mit:
Oberrichter Stöckli
Ersatzrichter Winiger
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___ vertreten durch Lisa Rudin,
Beschwerdeführerin
gegen
Volkswirtschaftsdepartement Zivilstand und Bürgerrecht,
Beschwerdegegnerin
betreffend Einbürgerung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die deutsche Staatsangehörige A.___ (geb. [...], im Folgenden «Gesuchstellerin» genannt) beantragte mit Gesuch vom 23. April 2018 für sich und ihre beiden Kinder B.___ (geb. [...]) und C.___ (geb. [...]), alle aus Deutschland und mit Wohnsitz am [...]weg [...] in [...], die Aufnahme in das Schweizer Bürgerrecht.
2. Am 6. November 2018 beschloss die Bürgergemeinde [...], der Gesuchstellerin und ihren beiden Kindern das Bürgerrecht zuzusichern, vorbehältlich der Erteilung des Kantonsbürgerrechts und der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Mit Beschluss vom 16. Dezember 2019 sicherte die kantonale Fachkommission Bürgerrecht der Gesuchstellerin und ihren beiden Kindern das Bürgerrecht des Kantons Solothurn provisorisch zu. Die Abteilung Zivilstand und Bürgerrecht stellte deshalb am 18. Dezember 2019 dem Staatssekretariat für Migration (SEM) den Antrag, die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung zu erteilen. Am 2. März 2020 erteilte das SEM in Anwendung von Art. 13 Abs. 3 BüG der Gesuchstellerin und ihren beiden Kindern die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung für den Kanton Solothurn.
3. Mit Schreiben vom 16. April 2020 informierte das Amt für Gemeinden, Zivilstand und Bürgerrecht, die Gesuchstellerin über die oben erwähnten Beschlüsse der Bürgergemeinde [...], der Fachkommission Bürgerrecht bzw. des SEM. Das Amt für Gemeinden führte weiter aus, die erforderlichen Dokumente würden vollständig vorliegen, so dass die kantonale Einbürgerungsgebühr von total CHF 1‘690.00 (abzüglich des geleisteten Kostenvorschusses von CHF 1‘000.00; Saldo CHF 690.00) in Rechnung gestellt werde. Das Einbürgerungsverfahren könne nach vollständiger Bezahlung der Gebühren voraussichtlich in ca. zwei bis drei Monaten im Regierungsrat abschliessend behandelt werden.
4. Mit Schreiben vom 16. Juni 2020 mit dem Titel «Zahlungserinnerung» teilte das Amt für Gemeinden der Gesuchstellerin mit, der ausstehende Betrag von CHF 690.00 sei noch nicht eingetroffen. Die Fachkommission Bürgerrecht habe beschlossen, für die Einbürgerung einen positiven Antrag an den Regierungsrat zu stellen. Dies jedoch nur möglich, wenn die Einbürgerungsgebühr vollständig bezahlt sei.
5. Mit Schreiben vom 1. Juli 2020 teilte das Amt für Gemeinden der Gesuchstellerin mit, die Zahlungserinnerung vom 16. Juni 2020 sei von der Post retourniert worden. Anschliessende Abklärungen hätten ergeben, dass die Gesuchstellerin seit dem 8. Januar 2019 in [...] abgemeldet sei. Das Amt für Gemeinden beabsichtige deshalb, das Einbürgerungsgesuch der Gesuchstellerin und ihren beiden Kindern abzuschreiben.
6. Mit E-Mail vom 6. Juli 2020 legte die Gesuchstellerin dar, dass das Einbürgerungsgesuch in keinem Fall abgeschrieben werden soll. Es sei richtig, dass sie seit dem 8. Januar 2019 abgemeldet seien; sie würden aber sicherlich wieder in die Schweiz zurückkehren. Sie hätten sich als Familie entschlossen, für einige Zeit in die USA (nach Florida) zu gehen.
Mit Schreiben vom 25. August 2020 wandte sich das Amt für Gemeinden erneut an die Gesuchstellerin und bat diese, die Dauer ihrer Aufenthalte in den USA bzw. in [...] aufzulisten und die Dauer ihrer beruflichen Engagements in Florida aufzuzeigen.
Mit Schreiben vom 9. September 2020 legte die Gesuchstellerin dar, dass sie per Anfang 2019 im Auftrag ihres Arbeitgebers ([...]) bei einer Schwesterfirma des Konzerns [...] eine Tätigkeit in den USA aufgenommen habe. Da die Arbeitstätigkeit in den USA jedoch nur für eine begrenzte Zeit geplant sei und sie mit ihrer Familie den Lebensmittelpunkt weiterhin in der Schweiz sehe, hätten sie die Aufrechterhaltung ihrer Niederlassungsbewilligungen per Anfang 2019 durch das Migrationsamt genehmigen lassen. Damit verbunden sei die Abmeldung bei der Wohngemeinde gewesen, da dies eine formale Vorgabe für die Aufrechterhaltung darstelle. Ihr Haus in [...] sei nicht vermietet, da sie zwischen den USA und der Schweiz pendeln würden. Sie seien mit ihrer Familie zu folgenden Zeiten in der Schweiz anwesend gewesen: 20. Mai bis 7. August 2019, 21. Dezember bis 12. Januar 2020 und seit dem 4. Juli 2020. Wegen den Corona-bedingten Reisebeschränkungen sei eine Rückkehr in die USA zurzeit nicht möglich. Ihr Ehemann halte sich aufgrund seiner selbstständigen Erwerbstätigkeit wieder in der Schweiz auf; auch ihr Vater und ihre Schwester lebten in der Schweiz. Ihr Aufenthalt in den USA sei beruflich bedingt und von vorübergehender Natur. Die Rückkehr in die Schweiz habe sich corona-bedingt verzögert und finde voraussichtlich im Verlauf des nächsten Jahres statt.
7. Am 23. September 2020 erliess das Amt für Gemeinden, Zivilstand und Bürgerrecht, im Namen des Volkswirtschaftsdepartements (VWD) eine Verfügung mit folgendem Dispositiv:
«Es wird festgestellt, dass A.___ und ihre beiden Kinder die Voraussetzungen mangels Wohnsitz in der Schweiz für eine Einbürgerung derzeit nicht erfüllen. Das Einbürgerungsgesuch vom 23. April 2018 wird als erledigt von der Geschäftskontrolle der Abteilung Bürgerrecht abgeschrieben».
Zur Begründung brachte das Amt für Gemeinden im Wesentlichen vor, der Auslandsaufenthalt der Gesuchstellerin dauere bereits mehr als eineinhalb Jahre. Der Umstand, dass das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung aufrechterhalten habe, ändere nichts daran, dass sich die Gesuchstellerin in [...] abgemeldet habe, weggezogen sei und der Kanton Solothurn für die Prüfung des Einbürgerungsgesuchs nicht mehr zuständig sei. Infolge Wegzugs sei das Einbürgerungsgesuch somit abzuschreiben.
8. Mit Eingabe vom 12. Oktober 2020 erhob A.___ (im Folgenden: «Beschwerdeführerin» genannt) gegen die Verfügung vom 23. September 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und der Beschwerdegegner sei anzuweisen, das Einbürgerungsgesuch an das SEM weiterzuleiten; unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Die Beschwerdeführerin führte im Wesentlichen aus, sie habe sich vor der Gesuchseinreichung über 30 Jahre in der Schweiz aufgehalten. Die zeitlichen Voraussetzungen für die Einbürgerung seien damit erfüllt. Der künftige Aufenthalt in der Schweiz stelle dagegen keine Voraussetzung für die Einbürgerung dar. Weiter habe die Beschwerdeführerin zudem wegen des nur vorübergehenden Charakters ihres Auslandaufenthalts um Aufrechterhaltung ihrer Niederlassungsbewilligung ersucht und vom Migrationsamt die entsprechenden Bescheinigungen erhalten. Bereits die Aufrechterhaltung der Niederlassungsbewilligung wäre folglich Nachweis genug, dass es sich vorliegend nur um einen vorübergehenden Auslandsaufhalt handle. Die Beschwerdeführerin wiederholte ihren Standpunkt, wonach der Aufenthalt in den USA beruflich bedingt sei und sie eine Rückkehr in die Schweiz plane.
9. Mit Vernehmlassung vom 2. November 2020 hielt das Amt für Gemeinden (Namens des VWD) am angefochtenen Entscheid fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. Das Amt für Gemeinden verwies auf die Begründung in der angefochtenen Verfügung und führte zudem aus, die Beschwerdeführerin habe bloss vage Andeutungen gemacht, wann eine Rückkehr in die Schweiz erfolgen solle.
10. Mit Replik vom 16. November 2020 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Standpunkten fest. Zusätzlich führte sie aus, es lägen eindeutige Indizien vor, wonach ihr Auslandsaufenthalt vorübergehender Natur sei und die Familie weiterhin einen starken Bezug zur Schweiz habe.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 28quater Abs. 2 des Gesetzes vom 6. Juni 1993 über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht [Bürgerrechtsgesetz; BGS 112.11]; § 49 Abs. 1 des Gesetzes vom 13. März 1977 über die Gerichtsorganisation [GO; BGS 125.12]). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Das Amt für Gemeinden, welches im Namen des Volkswirtschaftsdepartements handelte, hat im Dispositiv der angefochtenen Verfügung zunächst festgestellt, dass die Beschwerdeführerin und ihre beiden Kinder die Voraussetzungen mangels Wohnsitz in der Schweiz für eine Einbürgerung derzeit nicht erfüllen. Gleichzeitig hat es aber das Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 23. April 2018 als erledigt von der Geschäftskontrolle abgeschrieben.
2.2 Dieses Vorgehen erweist sich schon aus formalen Gründen als unzulässig:
2.2.1 Die Beschwerdeführerin hat am 23. April 2018 ein Gesuch um Einbürgerung gestellt. Dieses wurde in der Folge auf kommunaler (Bürgergemeinde [...]), kantonaler (Fachkommission Bürgerrecht) und eidgenössischer Ebene (SEM) eingehend geprüft und jeweils – unter gewissen Vorbehalten – als bewilligungsfähig eingestuft. Hätte die Beschwerdeführerin die ausstehende Einbürgerungsgebühr von CHF 690.00 (vgl. Schreiben des Amts für Gemeinden vom 16. April 2020) innert Frist einbezahlt, kann davon ausgegangen werden, dass der Regierungsrat des Kantons Solothurn wohl schon im Sommer 2020 der Beschwerdeführerin und ihren Kindern das beantragte Schweizer Bürgerrecht verliehen hätte.
2.2.2 Wenn das Volkswirtschaftsdepartement (Amt für Gemeinden) nun der Auffassung ist, aufgrund des momentanen Auslandaufenthalts der Beschwerdeführerin seien die materiellen Voraussetzungen für eine Einbürgerung der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder nicht mehr gegeben, muss es einen materiellen Entscheid in der Sache fällen und im Einzelnen darlegen, warum aus seiner Sicht die Voraussetzungen dahingefallen sind bzw. die Zuständigkeit des Kantons Solothurn nicht mehr gegeben sein soll. Ein formeller Abschreibungsbeschluss aufgrund Gegenstandslosigkeit ist in der vorliegenden Konstellation dagegen nicht möglich. Abschreibungsentscheide werden in der Praxis gefällt infolge Rückzug des Gesuchs, das zur Einleitung des Verwaltungsverfahrens geführt hat, infolge Untergangs der Sache, die Gegenstand des Verfahrens bildete, infolge Tod einer Hauptpartei oder infolge Vergleichs (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn: Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. Zürich 2015, Rz. 791 f.). Hier liegt offensichtlich keiner dieser Gründe vor; die Beschwerdeführerin hat vielmehr ausdrücklich mit E-Mail vom 6. Juli 2020 dargelegt, dass sie in keinem Fall eine Abschreibung des Gesuchs wolle.
2.2.3 Da die Vorinstanz mit der angefochtenen Verfügung zu Unrecht gegen den Willen der Beschwerdeführerin einen Abschreibungsentscheid wegen Gegenstandslosigkeit – anstelle eines materiellen Sachentscheids – gefällt hat, erweist sich die Beschwerde schon aus formalen Gründen als begründet und ist gutzuheissen. Die Sache ist zur materiellen Behandlung an das Departement (Amt für Gemeinden) zurückzuweisen.
3.1 Aus verfahrensökonomischen Gründen erscheint es angezeigt, dass sich das Verwaltungsgericht an dieser Stelle auch kurz zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin äussert.
3.2 Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die Beschwerdeführerin und ihre beiden Kinder würden die Voraussetzungen mangels Wohnsitz in der Schweiz für eine Einbürgerung derzeit nicht erfüllen, weil ihr Auslandsaufenthalt bereits mehr als eineinhalb Jahre daure. Aus Sicht der Vorinstanz ändere der Umstand, dass das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung aufrechterhalten habe, nichts daran, dass sich die Gesuchstellerin in [...] abgemeldet habe, weggezogen sei und der Kanton Solothurn für die Prüfung des Einbürgerungsgesuchs nicht mehr zuständig sei. Sie stützt sich dabei auf Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) bzw. § 14 Abs. 4 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes.
3.3 Diese Ausführungen der Vorinstanz erweisen sich in mehrfacher Hinsicht als unzutreffend:
3.3.1 Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin, welche sich seit über 34 Jahren in der Schweiz (wovon 28 Jahre im Kanton Solothurn) aufhält und deren Kinder in der Schweiz geboren wurden, die formellen Voraussetzung von Art. 9 Abs. 1 BüG – soweit ersichtlich – ohne Weiteres erfüllt: So besass die Beschwerdeführerin bei der Gesuchstellung am 23. April 2018 sowohl eine Niederlassungsbewilligung (lit. a) und konnte auch einen Aufenthalt von insgesamt zehn Jahren in der Schweiz, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs nachweisen (lit. b). Auch die Voraussetzungen von § 14 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes (vier Jahre Aufenthalt im Kanton, wovon zwei Jahre unmittelbar vor Gesuchstellung) sind – soweit ersichtlich – ohne Weiteres erfüllt.
3.3.2 Gemäss dem von der Vorinstanz angerufenen Art. 33 Abs. 2 BüG unterbricht kurzfristiges Verlassen der Schweiz mit der Absicht auf Rückkehr den Aufenthalt nicht. Art. 33 Abs. 3 BüG hält sodann fest, dass der Aufenthalt in der Schweiz als bei der Abreise ins Ausland aufgegeben gilt, wenn die Ausländerin oder der Ausländer sich bei der zuständigen Behörde abmeldet oder während mehr als sechs Monaten tatsächlich im Ausland lebt.
Im gleichen Sinne führt § 14 Abs. 4 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes aus, dass der Wohnsitz in der Schweiz bei der Abreise ins Ausland als aufgegeben gilt, wenn der Ausländer oder die Ausländerin sich bei der zuständigen Behörde abmeldet oder während mehr als sechs Monaten tatsächlich im Ausland lebt. Der Aufenthalt im Ausland oder in einem anderen Kanton für höchstens ein Jahr im Auftrag des Arbeitgebers oder zu Aus- oder Weiterbildungszwecken mit der Absicht auf Rückkehr unterbricht den Wohnsitz jedoch nicht.
3.3.3 Die Vorinstanz verkennt mit ihrer Argumentation, dass gemäss der Gesetzessystematik die Bestimmung von Art. 33 BüG über den Aufenthalt in erster Linie dazu dient, die für eine Einbürgerung erforderliche Aufenthaltsdauer gemäss Art. 9 BüG zu definieren (Fanny de Weck in: Marc Spescha / Andreas Zünd / Peter Bolzli / Constantin Hruschka /Fanny de Weck [Hrsg.]: Kommentar Migrationsrecht, Zürich 2019, 5. Auflage, Art. 9 BüG N 5). Analoges gilt für § 14 Abs. 4 des Bürgerrechtsgesetzes in Bezug auf das Wohnsitzerfordernis.
Gemäss dem klaren Wortlaut verlangt Art. 9 BüG sodann nur, dass die einbürgerungswillige Person «bei der Gesuchstellung» eine Niederlassungsbewilligung hat und den erforderlichen Aufenthalt nachweist. Das BüG äussert sich indes nicht darüber, ob diese Voraussetzungen auch im Zeitpunkt der Einbürgerung erfüllt sein müssen. Faktisch verlangt das BüG zwar, dass ein Gesuchsteller bis zum Zeitpunkt der Einbürgerung im Besitz der Niederlassungsbewilligung bleibt. In Bezug auf die Frage des Aufenthalts in der Schweiz ist die Ausgangslage aber eine andere: Ein Auslandaufenthalt wirkt sich nicht zwingend auf die formellen und materiellen Voraussetzungen einer ordentlichen Einbürgerung aus. Entsprechend sollte gemäss der Lehre eine Einbürgerung im Falle der Aufrechterhaltung der Niederlassungsbewilligung während eines Auslandaufenthalts gemäss Art. 61 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 26. Dezember 2005 (AIG; SR 142.20) zulässig sein (Fanny de Weck, a.a.O., Art. 9 BüG N 6; Spescha/Kerland/Bolzi, Handbuch zum Migrationsrecht, 3. Aufl. Zürich 2015, S. 411 ; Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité suisse, Zürich 2016, S. 48).
3.3.4 Da im vorliegenden Fall die Beschwerdeführerin jeweils eine Bescheinigung des Migrationsamts betr. Reservation der Niederlassungsbewilligung für sich und ihre Familie im Sinne von Art. 61 Abs. 2 AIG ins Recht gelegt hat (Bescheinigung vom 19. Februar 2019 betr. Periode Januar 2019 bis Januar 2020, Bescheinigung vom 9. Januar 2020 betr. Periode vom Januar 2020 bis Januar 2021) kann ihr damit von Seiten der Vorinstanz nach dem Gesagten nicht vorgeworfen werden, sich aus […] abgemeldet zu haben bzw. weggezogen zu sein.
3.3.5 Von der Vorinstanz nach der Rückweisung noch zu prüfen sein wird, ob auch für die Periode Januar 2021 bis Januar 2022 wiederum eine Bescheinigung des Migrationsamtes vorliegt, welche die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin und ihrer Familie reserviert. Zudem wird die Vorinstanz zu prüfen haben, ob allenfalls andere Umstände vorliegen, welche die Erfüllung der materiellen Voraussetzungen (Art. 11 BüG) bzw. der Integrationskriterien (Art. 12 BüG) seit der ersten Prüfung in einem neuen Lichte erscheinen lassen. Aufgrund der vorliegenden Akten sind prima facie keine solchen Umstände ersichtlich. Alleine aufgrund eines befristeten beruflichen Engagements im Ausland kann der Beschwerdeführerin auf jeden Fall nicht vorgehalten werden, sie erfülle die Voraussetzungen für eine Einbürgerung derzeit nicht. Ebenso wenig zutreffend ist damit auch der Schluss der Vorinstanz, der Kanton Solothurn sei für die Prüfung des Einbürgerungsgesuchs und die Erteilung des Kantonsbürgerrechts nicht mehr zuständig.
4. Die Beschwerde erweist sich somit nach dem Gesagten im Ergebnis als begründet; sie ist gutzuheissen: Der Entscheid vom 23. September 2020 des Volkswirtschaftsdepartements ist aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'200.00 zu tragen. Zudem hat der Kanton Solothurn der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung auszurichten; mangels Vorliegen einer Kostennote wird diese nach pflichtgemässem Ermessen auf CHF 1‘500.00 festgelegt.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die Verfügung vom 23. September 2020 des Volkswirtschaftsdepartements (Amt für Gemeinden) wird aufgehoben und das Verfahren zur materiellen Behandlung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht in der Höhe von CHF 1‘200.00 zu tragen.
3. Der Kanton Solothurn hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von CHF 1‘500.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad