Verwaltungsgericht

Urteil vom 3. März 2021

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Frey

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

1. Bau- und Justizdepartement,

2. Gemeinderat der Stadt Grenchen,

Beschwerdegegner

betreffend GV-Motion Grenchner Trinkwasser

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. A.___ reichte am 4. Dezember 2019 an der Gemeindeversammlung der Stadt Grenchen folgende Motion ein:

Die Gemeindeordnung wird mit dem Passus ergänzt, dass die Trinkwasserquellen auf Grenchner Gemeindegebiet, insbesondere die «Tunnelquellen», von denen wir über 85 % unseres Wassers beziehen, besonders geschont und langfristig genutzt werden. Die Gemeindeorgane, die Stadtverwaltung und weitere Organe oder Unternehmen, welche dem Gemeindegesetz und / oder der Gemeindeordnung unterstellt sind, dürfen keine Projekte, Investitionen oder andere Massnahmen tätigen, welche dazu führen, dass eine Trinkwasserverschmutzung (Beeinträchtigung Quelle und deren Einzugsgebiet) möglich ist. Insbesondere sind alle baulichen Eingriffe zu unterlassen, welche dazu führen, dass das Quellwasser vorsichtshalber verworfen werden müsste (z. B. Ausbau der Bergstrasse oder Durchlass von Schwerlasttransporten). Die Gemeinde ist dafür verantwortlich, dass ein Eindringen schädlicher Stoffe durch menschliches Einwirken ins Grundwasser nach bestem Wissen und Gewissen ausgeschlossen werden kann. Ausgeschlossen von dieser Regelung sind Reparaturen an der Bergstrasse und bestehende Nutzungen wie der Verkehr mit normalen PKW, Land- und Forstwirtschaft sowie Tourismus (z. B. Skilift) in der gleichen Dimension wie heute.

Zur Begründung wurde zusammengefasst namentlich Folgendes geltend gemacht: Das Quellwasser aus dem Berg sei aussergewöhnlich und besonders schützenswert. Es stamme aus einem sensiblen Karstgebiet und sei gefährdet. Die Stadt müsse besonders dazu Sorge tragen. Wenn eine Verschmutzung nicht vollständig ausgeschlossen werden könne, dürften keine Projekte umgesetzt werden. Schwertransporte und Transporte mit erhöhtem Gefahrenpotential sollten vom Grenchenberg ferngehalten werden. In Obergerlafingen seien Schutzzonen ausgeschieden worden.

2. Der Gemeinderat der Stadt Grenchen erwog dazu, eine Motion könne nur zu einem Gegenstand eingereicht werden, für den die Gemeindeversammlung zuständig sei. Die Grundwasserschutzzonen seien definiert. Man könne sie nicht beliebig gross ausscheiden. Der Gewässerschutz werde in den Gemeinden mit einem kommunalen Nutzungsplan umgesetzt (Schutzzonenplan mit Reglement), und zwar als Teil der Ortsplanung. Zuständig für die Nutzungsplanung sei aber nicht die Gemeindeversammlung (Legislative), sondern der Gemeinderat (Exekutive). Die Gemeindeversammlung könne dem Gemeinderat keine Vorschriften über die Änderung von Zonenreglementen machen. Auf dem Grenchenberg seien bereits weitflächige Gewässerschutzzonen festgelegt worden. Der Kanton habe Windparkzonen festgelegt. Dabei sei der Gewässerschutz ein wichtiges und intensiv geprüftes Thema gewesen. Der Vorstoss sei inhaltlich absolut einseitig, ja willkürlich, da er zwar das Wasser noch strenger schützen wolle, aber nur gegen neue Nutzungen. Schon die bisherigen Nutzungen z.B. auch der Freizeitverkehr (Bus- und Autoverkehr) schlössen eine Gefährdung des Wassers nicht aus. Der Schwerverkehr werde überwacht. Jede der Quellen könne einzeln abgestellt werden. Die grösste Gefahr für die Quellen gehe vom Klimawandel aus. Die Tunnelquellen seien für die Versorgungssicherheit der Wasserversorgung weniger bedeutend als die Gruppenwasserversorgung, die mit drei Grundwasserpumpwerken immer ausreichend Trinkwasser liefere. Der Gemeinderat erklärte die Motion am 12. Mai 2020 mit 14 Stimmen und einer Enthaltung für ungültig.

3. Das Bau- und Justizdepartement wies eine dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde am 26. Oktober 2020 kostenfällig ab. Die Motion verlange vom Gemeinderat, der Gemeindeversammlung einen Reglements- oder Beschlussesentwurf vorzulegen. Eine Motion könne nur zu einem Gegenstand eingereicht werden für den die Gemeindeversammlung zuständig sei. Offensichtlich rechtswidrige Motionen könnten vom Gemeinderat für ungültig erklärt werden. Die Motion verlange zwar formell einen Zusatz in der Gemeindeordnung. Dafür sei die Gemeindeversammlung zuständig. Materiell bezwecke die Motion aber einen sehr restriktiven Gewässerschutz. Inhaltlich werde auf eine Änderung des Zonenplans resp. der Zonen- und Gewässerschutzvorschriften abgezielt. Die Nutzungsplanung und auch die Gewässerschutzgebiete würden vom Gemeinderat beschlossen. Wenn übergeordnetes Recht den Gemeinderat als zuständiges Organ bezeichne, könne die Gemeindeversammlung nicht die Kompetenz an sich ziehen. Die Motion habe einen undifferenzierten Inhalt; Güterabwägung werde keine vorgenommen. Es würden alle Projekte verboten, die eine Gewässerverschmutzung nicht vollständig ausschlössen.

4. Dagegen erhob A.___ Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Hauptantrag lautete, der Departementalentscheid sei aufzuheben, und die Motion sei an die nächste Gemeindeversammlung zu bringen.

Die Quellen seien vulnerabel; sie seien besonders zu schützen. Die Motion verlange von der Gemeinde ein Gesetz oder Reglement. Die Wasserversorgung sei einmalig (Tunnelquellen) und müsse so erhalten bleiben. Die Gemeindeversammlung könne dem Gemeinderat Vorgaben über das Leitbild machen. Sie könnte auch das Umweltschutzreglement verbessern und Lenkungsmassnahmen für den Tourismus mit Motorfahrzeugen auf dem Berg vorsehen. Auch ein Reglement zum langfristigen Erhalt der Tunnelquellen sei möglich. Die Motion könnte auch mit der Bewilligung von Krediten für gewässerschädliche Projekte umgesetzt werden. Man verweigere ihm die Mitwirkungsrechte.

5. Das Bau- und Justizdepartement beantragte, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeführer trage keine neuen Argumente vor.

6. Die Stadt Grenchen beantragte, die Beschwerde abzuweisen. Eventuell sei die Sache an die Stadt zurückzuweisen.

Alle städtischen Wasserversorgungen seien zuverlässig und würden einen niedrigen Schadstoffgehalt aufweisen. Es entstünde kein Mehraufwand, wenn Wasser aus anderen Versorgungen bezogen werden müsste. Eine Gemeinde könne im Gewässerschutz nicht machen, was sie wolle. Der Kanton rede mit. Die Gemeindeversammlung könne nicht jederzeit das Leitbild anpassen. Die Gemeindeversammlung müsse für eine Motion zuständig sein, und es sollte abschätzbar sein, was damit verlangt werde. Vorliegend handle es sich um einen Strauss von Ideen. Die Tunnelquellen seien sehr gut überwacht. Bei Veränderungen der Parameter würden die Quellen sofort verworfen. Die Motion verfolge einen absoluten Schutzanspruch und blende bereits bestehende Gefährdungen aus. Es spiele keine Rolle, ob das Tunnelwasser durch einen Autounfall oder durch eine Windenergieanlage gefährdet werde. Um den geplanten Windpark gehe es wohl. Die Gewässerschutzzonen müssten gelegentlich überprüft werden. Dies stehe auch In Grenchen an. Die Motion sei zu diffus. Die Kompetenz für Planungsvorhaben liege nicht bei der Gemeindeversammlung. Die Stadt könne der Bürgergemeinde als Grundeigentümerin keine Vorschriften machen, die über das Baurecht hinausgingen. Die Motion schliesse eine Güterabwägung unzulässigerweise aus.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel, und das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (§ 200 Abs. 2 des Gemeindegesetzes, GG, BGS 131.1, i.V.m. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Umstritten ist die Ungültigkeitserklärung einer Motion. Eine Motion verlangt vom Gemeinderat, der Gemeindeversammlung einen Reglements- oder Beschlussesentwurf vorzulegen. Sie kann aber nur einen Gegenstand betreffen, für den die Gemeindeversammlung auch zuständig ist (§§ 42 ff. GG; § 17 der städtischen Gemeindeordnung).

Die Motion will die Gemeindeordnung ergänzt haben. Sie enthält vor allem Vorgaben für weitreichende Verbote. Faktisch soll (der Stadt und der Bürgergemeinde) untersagt werden, auf dem Grenchenberg künftig irgendetwas zu unternehmen, weil ja jede Tätigkeit das Grundwasser (theoretisch) beeinträchtigen könnte. Dies ist unter verschiedenen Aspekten nicht angängig.

2.2 Zunächst muss nach Art. 5 Abs. 2 BV staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die Privaten auferlegt werden. Adressaten des Prinzips sind alle staatlichen Organe. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gilt für die Rechtsetzung und die Rechtsanwendung (Häfelin / Müller / Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2020, Rz 514 ff.). Auf dem Grenchenberg alle erdenklichen künftigen Aktivitäten zu verbieten, weil sie ja möglicherweise das Grundwasser gefährden könnten, ist unzumutbar. Dies sprengt eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation, lässt sich den Grundeigentümern gegenüber nicht begründen. Die Quellen sind bereits von Schutzzonen umgeben. Ein absoluter, bedingungsloser Schutz der Tunnelquellen ist für die Gewährleistung der städtischen Wasserversorgung gar nicht nötig und damit unverhältnismässig. Die Motion ist nicht durchsetzbar, mithin nicht so formuliert, dass damit gearbeitet werden könnte. Das verlangte Verbot potentiell gewässergefährdender Tätigkeiten ist viel zu weitreichend.

3.1 Nach den begrifflichen Definitionen des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes (Art. 4 GSchG, SR 814.20) bestehen unterirdische Gewässer aus Quellen und Grundwasser. Nach Art. 19 teilen die Kantone ihr Gebiet nach der Gefährdung der ober- und der unterirdischen Gewässer in Gewässerschutzbereiche ein. Die zugehörige Verordnung (GSchV, SR 814.202) sieht einen planerischen Schutz der Gewässer vor. Zuständig sind wiederum die Kantone. Nach Anhang 4 sind namentlich Gewässerschutzbereiche, Zuströmbereiche und Grundwasserschutzzonen auszuscheiden. Quellschutz ist also primär Sache des Kantons. Die kantonale Behörde muss die Bereiche in eine Gewässerschutzkarte eintragen. Die Karte ist öffentlich zugänglich und behördenverbindlich (Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.]: Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zürich etc. 2016, N 16 zu Art. 19 GSchG).

3.2 Nach § 83 des kantonalen Gesetzes über Wasser, Boden und Abfall (GWBA, BGS 712.15) vollziehen die Einwohnergemeinden die Bestimmungen über den Schutz der Gewässer im Rahmen des Planungs- und Baurechts sowie der ihnen delegierten Aufgaben. Sie scheiden Grundwasserschutzzonen (Art. 20 GSchG) von lokaler Bedeutung aus. Für das Baurecht ist einmal die Baubehörde zuständig. Baubehörde ist die Baukommission (§ 2 Abs. 2 der Kantonalen Bauverordnung, KBV, BGS 711.61). Weder die Gemeindeversammlung noch der Gemeinderat haben hier Kompetenzen. Das Planungs- und Baugesetz (PBG, 711.1) bestimmt, dass Gemeinden Gewässerschutzgebiete als Schutzzonen ausscheiden sollen (§ 36 Abs. 1 lit. c). Planungsbehörde dafür ist der Gemeinderat (§ 9 Abs. 2 PBG). Quellschutz ist nicht Sache der Gemeindeversammlung. Bezeichnet übergeordnetes Recht den Gemeinderat als zuständiges Organ, so kann die Gemeindeversammlung dessen Kompetenz nicht an sich ziehen (GER 1997 Nr. 1). Rechtswidrige Motionen und Postulate dürfen vom Gemeinderat für ungültig erklärt werden (GER 1998 Nr. 6).

4.1 Der Vollständigkeit halber sei zuhanden des Beschwerdeführers und seines Anliegens Folgendes festgehalten: Quellen können kaum anders als planerisch geschützt werden. Die Tunnelquellen sind bereits ausreichend geschützt, von ausgedehnten Schutzzonen umgeben. Beispielsweise misst die S2 in Luftlinie ca. 3’800 m in West-Ost-Richtung und 2'400 m in Nord-Süd-Richtung. Die S1 ist ca. 500 m breit und 970 m lang, also recht gross (vgl. sogis und den städtischen Gesamtplan Nord, RRB 2003/1282).

4.2 Auf dem Grenchenberg ist eine Windkraftanlage geplant. Das Vorhaben ist derzeit am Bundesgericht anhängig. Ein Windkraftwerk ist keine per se wassergefährdende Anlage. Gewässer, Grundwasser und Quellen wurden in der UVP-Hauptuntersuchung abgehandelt. Wohl stammt derzeit der grösste Teil des Grenchner Wassers aus den Quellen im Eisenbahntunnel und damit aus dem Karstgebiet auf dem Berg. Auf die Quellen im Berg mochte sich die Stadt aber nicht verlassen. Am 21. Dezember 1955 genehmigten die Stimmberechtigten an der Urne einen Kredit von zehn Mio. Franken zum Bau der Grundwasserfassungen in Recherswil und Obergerlafingen, den Ausbau des örtlichen Wasserleitungsnetzes und schliesslich den Bau eines neuen Werkgebäudes für das Gas- und Wasserwerk. Verschiedene Gemeinden des Wasseramts und des Bucheggbergs schlossen sich der Gruppenwasserversorgung an. 1966 bewilligte die Gemeindeversammlung die Kredite für den Landkauf und den Bau eines weiteren Pumpwerkes in Kyburg. Dieses Werk wurde am 15. Dezember 1975 in Betrieb genommen (http://wiki.stadtgeschichte-grenchen.ch/). Die Wasserversorgung ist mithin auch dann noch gewährleistet, wenn das Wasser aus dem Tunnel je wegen einer Verschmutzung im Karst wegfallen sollte.

4.3 Für den Quellschutz sind der Kanton und der Gemeinderat zuständig. Planerisch wurden für die Tunnel-Quellen Schutzzonen festgelegt. Quellschutz war auch Gegenstand des Gestaltungsplanverfahrens für die Windkraftanlage. Es geht nicht an, den Quellschutz nun auch noch an der Gemeindeversammlung neu diskutieren und in der Gemeindeordnung verankern zu wollen. Dort gehört er nicht hin. Er ist längst sichergestellt.

5. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Der Beschwerdeführer hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad

Auf eine gegen das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 1C_190/2021 vom 20. April 2021 nicht ein.