Verwaltungsgericht
Urteil vom 17. August 2021
Es wirken mit:
Oberrichter Müller
Oberrichter Werner
Oberrichter Frey
Oberrichterin Weber
Gerichtsschreiber Bachmann
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Departement für Bildung und Kultur,
2. Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn, vertreten durch Rechts- und Personaldienst der Stadt Solothurn,
Beschwerdegegner
betreffend Jahresrechnung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Für die Gemeindeversammlung der Stadt Solothurn vom 18. August 2020 war unter anderem die Beschlussfassung über die Jahresrechnungen 2019 der Einwohnergemeinde Stadt Solothurn und der Regio Energie Solothurn traktandiert. Im Vorfeld der Gemeindeversammlung hatte die Rechnungsprüfungskommission (RPK) in ihrem Bestätigungsbericht vom 2. April 2020 die Genehmigung der Jahresrechnung 2019 der Einwohnergemeinde Stadt Solothurn beantragt, jedoch die folgenden Vorbehalte angebracht:
1. Die Beteiligung an der Regiobank Solothurn AG im Umfang von 20% (10'000 Aktien zu nominal CHF 200.00) ist unter dem Finanzvermögen in der Kontengruppe «1070 – Aktien und Anteilsscheine» zu bilanzieren. Die Bewertung ist gemäss den Ausführungsbestimmungen zum Verkehrswert (Marktwert) von CHF 40'500’000 (Steuerwert per 31.12.2019: CHF 4'050.00) vorzunehmen. Die resultierenden Buchgewinne von CHF 38'500'000 auf dieser Beteiligung sind erfolgswirksam zu verbuchen. Auf eine Bilanzierung unter dem Verwaltungsvermögen ist aufgrund der geltenden Bestimmungen und dem Risikoprofil dieses Wertpapiers zu verzichten.
2. Die Beteiligung an der selbständig öffentlich-rechtlichen Unternehmung Regio Energie Solothurn (100% im Besitz der Einwohnergemeinde Stadt Solothurn) ist unter dem Grundsatz der Vollständigkeit im Verwaltungsvermögen in der Kontengruppe «1454 – Beteiligungen an öffentlichen Unternehmungen» zu bilanzieren. Die Bewertung ist gemäss den Ausführungsbestimmungen zum Anschaffungswert in der Höhe der bei der Gründung bereitgestellten Eigenmittel in der Höhe von CHF 22'031'078 (gem. Protokoll Gemeindeversammlung vom 15.11.1993) zu bilanzieren.
Im Rahmen der Diskussion der Jahresrechnung 2019 beantragte A.___ in seiner Funktion als Präsident der RPK und in deren Namen, die Bilanzierung der Beteiligungen der Stadt Solothurn an der Regiobank Solothurn AG und an der Regio Energie Solothurn gemäss den Empfehlungen der RPK in ihrem Bestätigungsbericht vorzunehmen. Der Antrag wurde von der Gemeindeversammlung mit 214 zu 9 Stimmen bei 16 Enthaltungen abgelehnt. Die Jahresrechnung 2019 der Einwohnergemeinde Stadt Solothurn wurde in der Folge von den Stimmberechtigten zur Kenntnis genommen und die Jahresrechnung 2019 der Regio Energie Solothurn genehmigt.
2. Mit Eingabe vom 26. August 2020 erhob A.___ beim Regierungsrat des Kantons Solothurn Beschwerde gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung der Stadt Solothurn vom 18. August 2020 und verlangte sinngemäss, die Bilanzierung der Jahresrechnung der Einwohnergemeinde Stadt Solothurn sei entsprechend dem anlässlich der Gemeindeversammlung abgelehnten Antrag betreffend die Bilanzierung der Beteiligungen an der Regiobank Solothurn AG und der Regio Energie Solothurn vorzunehmen. Mit Beschluss vom 27. April 2021 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab, soweit er darauf eintrat.
3. Mit Beschwerde vom 10. Mai 2021 gelangte A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer) an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und beantragte erneut, es sei der Regierungsratsbeschluss vom 27. April 2021 aufzuheben und die Bilanzierung der Beteiligungen der Stadt Solothurn an der Regiobank Solothurn AG und der Regio Energie Solothurn gemäss den Empfehlungen der RPK vorzunehmen (siehe Ziff. 1 hiervor).
4. Mit Stellungnahme vom 26. Mai 2021 bzw. 31. Mai 2021 schlossen die Stadt Solothurn und der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
II.
1. In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht zur inhaltlichen Überprüfung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses zuständig ist. Der Beschwerdeführer rügt den Beschluss der Gemeindeversammlung der Stadt Solothurn über die Bilanzierung der Beteiligungen der Stadt Solothurn an der Regiobank Solothurn AG und der Regio Energie Solothurn als unrechtmässig.
1.1 Beschwerdegegenstand ist eine Gemeindeangelegenheit. Das Beschwerderecht und die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz richten sich gemäss § 49 Abs. 4 Gerichtsorganisationsgesetz (GO, BGS 125.12) nach den Vorschriften des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1).
1.2 Gegen Beschlüsse von Gemeindebehörden sind zwei verschiedene Beschwerdewege vorgesehen. Zum einen die Beschwerde an den Regierungsrat nach § 199 GG, zum andern die Beschwerde an das zuständige Departement nach § 200 GG:
1.2.1 Das Gemeindegesetz sieht in § 199 vor, dass beim Regierungsrat gegen Beschlüsse der Stimmberechtigten, die an der Gemeindeversammlung oder an der Urne gefasst wurden, Beschwerde führen kann, wer in der Gemeinde stimmberechtigt ist oder wer von einem Beschluss besonders berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat (Abs. 1). Gegen letztinstanzliche Beschlüsse der Gemeindebehörden kann nur Beschwerde erheben, wer von einem Beschluss besonders berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat (Abs. 2).
1.2.2 In § 200 Abs. 1 GG ist unter dem Marginale «Beschwerde in besonderen Fällen» geregelt, in welchen Fällen beim Departement Beschwerde geführt werden kann, nämlich gegen Beschlüsse betreffend bestimmte Aspekte des Dienst- oder Arbeitsverhältnisses wie Nichtwiederwahlen, Kündigungen, Entlassungen, Gleichstellungsfragen, Einreihung und Beförderung, Disziplinarmassnahmen (lit. a bis e), gegen Beschlüsse, welche im Einzelfall gestützt auf öffentliches Recht Rechte oder Pflichten einer Person hoheitlich, einseitig und verbindlich festlegen (lit. f) und gegen Beschlüsse, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten verletzen können (lit. g). Nach § 200 Abs. 2 GG ist gegen die Verfügung des Departements die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. § 203 GG bestimmt, dass sich Beschwerdegründe und das Verfahren nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) richten.
1.3 Das Verwaltungsgericht hat mit Blick auf die Rechtsmittelordnung des Gemeindegesetzes in seiner amtlich publizierten Rechtsprechung festgehalten, dass der Gesetzgeber die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Regierungsrates in Gemeindeangelegenheiten nach § 199 GG bewusst ausgeschlossen habe. Nur bei Entscheiden, mit welchen hoheitlich in Rechte und Pflichten eingegriffen werde, sowie für Beschlüsse betreffend die politischen Rechte stehe nach § 200 GG der Beschwerdeweg an das Departement und anschliessend an das Verwaltungsgericht offen (SOG 2009 Nr. 20, E. 6). Die vom Gesetzgeber gewählte Rechtsmittelordnung stehe auch im Einklang mit übergeordnetem Bundesrecht (Art. 86 Abs. 2 und 3 Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110]; Art. 29a Bundesverfassung [BV, SR 101]). Bundesrechtlich erweise sich ein Ausschluss der richterlichen Beurteilung bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter als zulässig (vgl. SOG 2009 Nr. 20, E. 7). Entsprechend sei im Kanton Solothurn die Zuständigkeit des Regierungsrates als Beschwerdeinstanz erheblich eingeschränkt worden. In denjenigen Bereichen – auch im Gemeinderecht –, wo der Regierungsrat noch als Beschwerdeinstanz entscheide, tue er dies grundsätzlich als Aufsichtsbehörde und als politisches Gremium, weshalb diese Bereiche von der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle ausgenommen seien. In den übrigen Fällen sei der Beschwerdeweg an das Departement und anschliessend an das Verwaltungsgericht vorgesehen (SOG 2009 Nr. 20, E. 7h).
1.4 Nachfolgend ist zu prüfen, ob die in SOG 2009 Nr. 20 begründete Rechtsprechung nach wie vor volle Gültigkeit beansprucht und mithin der Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Regierungsrates in Gemeindeangelegenheiten aufrechtzuerhalten ist. Der Regierungsrat ist der Auffassung, dass gegen den angefochtenen Beschluss die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht. Entsprechend ist im angefochtenen Entscheid als zulässiges Rechtsmittel die Beschwerde an das Verwaltungsgericht angegeben. Zur Begründung macht der Regierungsrat im Wesentlichen geltend, der Beschluss der Gemeindeversammlung der Stadt Solothurn über die Bilanzierung der Beteiligungen an der Regiobank Solothurn AG und der Regio Energie Solothurn sei kein Entscheid, mit welchem hoheitlich in Rechte und Pflichten eingegriffen werde. Es handle sich auch nicht um einen Beschluss betreffend die politischen Rechte. Entsprechend sei nicht der Beschwerdeweg nach § 200 GG über das Departement an das Verwaltungsgericht einschlägig. Vielmehr handle es sich um einen Beschluss der Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung nach § 199 GG. Da es sich jedoch nicht um einen Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter handle, müsse von Bundesrechts wegen und entgegen der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung der Beschwerdeweg an das Verwaltungsgericht geöffnet werden.
1.4.1 Unbestritten ist, dass der Regierungsrat zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Gemeindeversammlungsbeschluss der Stadt Solothurn vom 18. August 2020 zuständig war. Nach § 199 Abs. 1 GG kann, wer stimmberechtigt ist, oder wer von einem Beschluss besonders berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat, beim Regierungsrat Beschwerde erheben gegen die von den Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung oder an der Urne gefassten Beschlüsse. Das Anfechtungsobjekt der Gemeindebeschwerde nach § 199 Abs. 1 GG ist weit gefasst und erfasst grundsätzlich alle Beschlüsse von Gemeindeorganen (Regierungsrat des Kantons Solothurn, Anpassungen des öffentlich-rechtlichen Rechtsschutzes an die Vorgaben des Bundesrechts [Rechtsweggarantie / Bundesgerichtsgesetz], Botschaft und Entwurf vom 10. Juni 2008, RRB Nr. 2008/1041, S. 14). Entsprechend wird der angefochtene Gemeindeversammlungsbeschluss vom Anwendungsbereich der Beschwerde nach § 199 Abs. 1 GG erfasst. Sodann ist nicht ersichtlich, dass ein besonderer Fall nach § 200 GG vorläge, in dem der Beschwerdeweg an das Departement und anschliessend an das Verwaltungsgericht führte. Es liegt offensichtlich kein Beschluss betreffend Nichtwiederwahl, Kündigung, Entlassung, Gleichstellungsfragen, Einreihung und Beförderung sowie Disziplinarmassnahmen (§ 200 Abs. 1 lit. a bis e) vor. Weiter liegt auch keine Verfügung (§ 200 Abs. 1 lit. f GG) vor, da mit dem Beschluss über die Bilanzierung von Beteiligungen nicht direkt Rechte und Pflichten Privater geändert werden. Schliesslich wird in der Beschwerde auch keine Verletzung politischer Rechte geltend gemacht, womit die Zuständigkeitsnorm von § 200 Abs. 1 lit. g GG ebenfalls ausser Betracht fällt. Es bleibt damit bei der Zuständigkeit des Regierungsrates nach § 199 Abs. 1 GG zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Gemeindeversammlungsbeschluss vom 18. August 2020.
1.4.2 Zu prüfen ist weiter, ob gegen den Regierungsratsbeschluss über die Beschwerde gegen den Gemeindeversammlungsbeschluss vom 18. August 2020 aufgrund der Anforderungen des übergeordneten Rechts ein Rechtsmittel an eine gerichtliche Behörde offenstehen muss. Zunächst geht es dabei um die Frage, ob die vorliegende Streitsache vom Anwendungsbereich der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) erfasst wird. Die Rechtsweggarantie vermittelt jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten einen Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Abs. 1). Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen (Abs. 2). Keine bzw. eine «unechte» Ausnahme von der Rechtsweggarantie liegt vor, wenn die zu beurteilende Angelegenheit überhaupt erst gar nicht in den Anwendungsbereich dieser Verfahrensgarantie fällt (Bernhard Waldmann in: Waldmann et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29a BV N 23). Der Anwendungsbereich der Rechtsweggarantie ist eröffnet, wenn die zu beurteilende Streitigkeit im Zusammenhang mit einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition steht (vgl. statt vieler: BGE 144 I 181, E. 5.3.2.1). Es ist kein eigentlicher Eingriff in die schützenswerte Rechtsposition erforderlich; vielmehr genügt es zur Eröffnung des Anwendungsbereichs von Art. 29a BV, dass die schützenswerte Rechtsposition berührt ist (BGE 143 I 336, E. 4.2).
1.4.3 Das vorliegende Verfahren dreht sich um die Frage, nach welchen Kriterien die Stadt Solothurn ihre Beteiligungen an der Regiobank Solothurn AG und der Regio Energie Solothurn zu bilanzieren hat. Es sind keine schützenswerten Rechtspositionen ersichtlich, die dem Beschwerdeführer als Privatperson einen Anspruch auf eine nach bestimmten Kriterien vorzunehmende kommunale Rechnungslegung vermitteln würden. Ferner sind auch keine diesbezüglichen Schutznormen – verstanden als Handlungsanweisungen an Behörden, welche indirekt auch dem Schutz Privater dienen – erkennbar. Der Beschwerdeführer legt denn auch nicht dar, dass er durch die Bilanzierung der beanstandeten Positionen in der Jahresrechnung in irgendeiner Weise nachteilig betroffen würde. Vielmehr argumentiert er allein mit dem öffentlichen Interesse, was mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur «schützenswerten Rechtsposition» des Einzelnen nicht ausreicht. Die vorliegende Streitsache wird damit klarerweise nicht vom Anwendungsbereich der Rechtsweggarantie erfasst.
1.4.4 Zu prüfen bleibt, ob aufgrund der Vorgaben des Bundesgerichtsgesetzes vorliegend der Weg an das Verwaltungsgericht offenstehen muss. Nach Art. 86 Abs. 3 BGG dürfen die Kantone nur dann eine andere Behörde anstelle eines Gerichts als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen, sofern es sich um einen Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter handelt. Die Bestimmung von Art. 86 Abs. 3 BGG wurde zwecks Konkretisierung der zulässigen Ausnahmen von der Rechtsweggarantie geschaffen (Esther Tophinke in: Niggli et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2018, Art. 86 BGG N 18). Die Bestimmung setzt allerdings nicht voraus, dass der Anwendungsbereich der Rechtsweggarantie eröffnet ist. Die Vorinstanzenregelung des Bundesgerichtsgesetzes hat selbständigen Charakter und ist nicht akzessorisch zu Art. 29a BV. Dies führt dazu, dass nach Art. 86 Abs. 3 BGG sämtliche Entscheide, welche nicht vorwiegend politischen Charakter aufweisen, kantonal letztinstanzlich von einem Gericht beurteilt werden müssen, selbst wenn sie von der Rechtsweggarantie nicht erfasst werden.
1.4.5 Der Ausschluss der richterlichen Beurteilung kommt nur für Ausnahmefälle in Betracht. Es braucht hierfür spezifische Gründe, namentlich fehlende Justiziabilität sowie die spezielle Ausgestaltung der demokratischen Mitwirkungsrechte in einem Kanton und die damit verbundenen Aspekte der Gewaltenteilung (Tophinke, a.a.O., Art. 86 BGG N 19). Massgebend ist, dass der Entscheid nicht anhand rechtlicher Kriterien getroffen wird, sondern das Ergebnis einer politischen Wertung darstellt (vgl. Bernhard Waldmann in: Waldmann et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29a BV N 23). Unerheblich ist, ob es sich beim beschliessenden Organ um eine politische Behörde – wie namentlich ein Parlament oder eine Gemeindeversammlung – handelt (BGE 136 I 42, E. 1.5.3). Der politische Charakter muss klarerweise («sans discussion») überwiegen (BGE 141 I 172, E. 4.4.1). Typische Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter sind Begnadigungen (Urteil des Bundesgerichts 1C_240/2013 vom 22. April 2013, E. 1.2), Akte der Oberaufsicht des Parlaments über Regierung und Verwaltung (BGE 141 I 172, E. 4.4.2) oder – wie das Verwaltungsgericht zu entscheiden hatte – kommunale Entscheide über die Schulkreisbildung (SOG 2009 Nr. 20).
1.4.6 Die vorliegende Streitsache betrifft die Frage nach einer ordnungsgemässen kommunalen Rechnungslegung. Der Entscheid hierüber unterliegt nicht rein politischen Kriterien, sondern richtet sich primär nach rechtlichen Vorgaben. Die Bilanzierung folgt klaren Regeln, welche in den §§ 147 ff. GG niedergelegt sind. Das Gemeindegesetz schreibt insbesondere vor, dass sich die Jahresrechnung nach den Grundsätzen ordnungsgemässer Buchführung zu richten hat (§ 147 Abs. 3 GG). Wenn überhaupt, besteht nur in sehr geringem Mass Spielraum für eine politische Einflussnahme auf diesen Prozess. Es ist dem Regierungsrat deshalb darin zuzustimmen, dass es sich beim Beschluss der Gemeindeversammlung der Stadt Solothurn vom 18. August 2020 nicht um einen Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt. Folglich muss von Bundesrechts wegen ein Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht zur Verfügung stehen.
1.5 Nach dem Gesagten ist die in SOG 2009 Nr. 20 begründete Rechtsprechung insofern zu präzisieren, als dass in Einzelfällen gegen Regierungsratsbeschlüsse, welche in Anwendung von § 199 Abs. 1 GG ergangen sind, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufgrund der Anforderungen des übergeordneten Rechts – namentlich des Bundesgerichtsgesetzes – offenstehen muss. Entsprechend ist die Eingabe des Beschwerdeführers direkt gestützt auf Art. 86 Abs. 3 BGG – und in Abweichung von der kantonalen Zuständigkeitsordnung (siehe E. 1.3 hiervor) – als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen. Das Verwaltungsgericht als letzte richterliche kantonale Instanz in Verwaltungssachen (vgl. § 49 Abs. 1 GO; Art. 86 Abs. 2 BGG) ist zu deren Beurteilung zuständig.
2. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist.
2.1 Nach § 12 Abs. 1 VRG ist zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. § 12 Abs. 1 VRG ist weitgehend parallel zu Art. 89 Abs. 1 BGG auszulegen, welcher das Beschwerderecht vor Bundesgericht regelt und aufgrund der Einheit des Verfahrens (Art. 111 Abs. 1 BGG) auch im Verfahren vor den kantonalen Instanzen massgeblich ist. Im kantonalen Verfahren darf das Beschwerderecht nicht enger gefasst werden als vor Bundesgericht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist erforderlich, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss er einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht darin, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet – ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber – keine Parteistellung. Diese Voraussetzungen dienen dazu, die Popularbeschwerde auszuschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes zu unterstreichen (vgl. statt vieler: BGE 142 II 80, E. 1.4.1).
2.2 In Stimmrechtssachen steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Dies ergibt sich aus der Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 BGG, welche aufgrund der Einheit des Verfahrens (Art. 111 Abs. 1 BGG) auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht Anwendung findet. Ein besonderes (rechtliches) Interesse in der Sache selbst ist nicht erforderlich (statt vieler: BGE 146 I 126, E. 1.1). Ob eine Stimmrechtsbeschwerde vorliegt, entscheidet sich nach materiellen Kriterien; unerheblich ist, ob der ursprünglich angefochtene Entscheid von einer politischen Behörde ausgeht. Massgeblich ist, ob mit der Beschwerde die Verletzung politischer Rechte (insb. Art. 34 BV) geltend gemacht wird (vgl. Gerold Steinmann/Adrian Mattle in: Niggli et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2018, Art. 82 BGG N 82 f.).
2.3 Streitgegenstand ist einzig die materielle Rechtmässigkeit des Beschlusses der Gemeindeversammlung der Stadt Solothurn, die Bilanzierung der Beteiligungen der Stadt Solothurn an der Regiobank Solothurn AG und der Regio Energie Solothurn nicht nach den Empfehlungen der RPK vorzunehmen. Der Beschwerdeführer macht keine Verletzung der politischen Rechte geltend, so dass z.B. die Einladung, Traktandierung, das Abstimmungsverfahren, die Auszählung oder die Protokollierung fehlerhaft gewesen seien. Entsprechend handelt es sich nicht um eine Stimmrechtsbeschwerde (vgl. auch bereits E. 1.4.1 hiervor, wo festgestellt wurde, dass es sich nicht um eine Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte nach § 200 Abs. 1 lit. g GG handle). Die blosse Stimmberechtigung (Art. 89 Abs. 3 BGG) genügt zur Begründung der Beschwerdeberechtigung nicht. Vielmehr ist die Legitimation des Beschwerdeführers im Folgenden nach den Vorgaben des allgemeinen Beschwerderechts (§ 12 Abs. 1 VRG; Art. 89 Abs. 1 BGG) zu prüfen.
2.4 Der Beschwerdeführer hat die vorliegende Beschwerde im öffentlichen Interesse erhoben. Er erachtet die Ablehnung seines Antrags betreffend die Bilanzierung der Beteiligungen der Stadt Solothurn an der Regiobank Solothurn AG und der Regio Energie Solothurn durch die Stimmberechtigten als unrechtmässig. Es ist aber nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer durch den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 18. August 2020 gegenüber einem beliebigen Einwohner der Stadt Solothurn übermässig betroffen würde. Die Gutheissung der Beschwerde wäre somit nicht geeignet, die Situation des Beschwerdeführers als Privatperson in relevanter Weise zu beeinflussen. Es handelt sich damit um eine Popularbeschwerde, welche im Verfahren vor Verwaltungsgericht, welches auf den Individualrechtsschutz zugeschnitten ist, nicht zulässig ist. Der Beschwerdeführer ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht legitimiert.
2.5 Daran ändert nichts, dass der Regierungsrat die Beschwerde materiell behandelt hat. Bei der Beschwerde an den Regierungsrat gegen Beschlüsse der Gemeindeversammlung oder Urnenbeschlüsse (§ 199 Abs. 1 GG) handelt es sich um eine Popularbeschwerde. Für die Legitimation genügt es, in der betreffenden Gemeinde stimmberechtigt zu sein (vgl. Regierungsrat des Kantons Solothurn, Teilrevision des Gemeindegesetzes, Botschaft und Entwurf vom 25. November 2003, RRB 2003/2145, S. 33). Vorliegend hat jedoch der Gesetzgeber darauf verzichtet, diese gelockerten Legitimationsvoraussetzungen auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht für anwendbar zu erklären. Die gesetzliche Verfahrensordnung des Kantons Solothurn schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Fällen aus, wo sie allein im öffentlichen Interesse, als Popularbeschwerde, erhoben wird (anders z.B. im Kanton Bern, wo bei Beschlüssen, welche allgemeine Interessen der Gemeinden berühren, das Stimmrecht als Legitimationsgrund zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausreicht [sog. «Bürgerbeschwerde», Art. 79c Abs. 1 lit. b VRPG, BSG 155.21]). Die materielle Rechtmässigkeit von Beschlüssen der Gemeindeversammlung oder Urnenbeschlüssen kann somit nicht unbesehen der Legitimationsvoraussetzungen von § 12 Abs. 1 VRG vor Verwaltungsgericht gebracht werden. Der Gesetzgeber hat diese niederschwellige Überprüfungsmöglichkeit der Stimmbürger auf eine Instanz, den Regierungsrat des Kantons Solothurn, beschränkt.
3.1 Da der Beschwerdeführer nicht i.S.v. § 12 Abs. 1 VRG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist, kann auf das Rechtsmittel nicht eingetreten werden. Der Kostenentscheid wurde sodann nicht selbständig angefochten, womit sich auch eine diesbezügliche Überprüfung erübrigt.
3.2 Auf die Erhebung von Kosten kann vorliegend aufgrund der unklaren Zuständigkeitsordnung in Bezug auf das Verfahren nach § 199 Abs. 1 GG ausnahmsweise verzichtet werden.
Demnach wird beschlossen:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Es werden keine Kosten erhoben.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Bachmann
Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 2C_736/2021 vom 11. November 2021 bestätigt.