Verwaltungsgericht

Urteil vo 7. Februar 2022

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Werner

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

1. A.___ vertreten durch Rechtsanwalt David Hochstrasser,

2. B.___ vertreten durch Rechtsanwalt Beat Ries,

3. C.___ vertreten durch Rechtsanwalt David Hochstrasser,

Beschwerdeführerinnen

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch das Bau- und Justizdepartement,

Beschwerdegegner

betreffend Kantonaler Erschliessungsplan Oltnerstrasse / Gretzenbach

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Mit Beschluss des Regierungsrates (RRB) Nr. 2013/2155 vom 26. November 2013 wurde ein Erschliessungsplan zur Umgestaltung der Oltnerstrasse zwischen dem Parkweg und der Bodenackerstrasse in Gretzenbach beschlossen. Aus verschiedenen Gründen wurde diese Planung nicht realisiert, sondern diente als Grundlage für den nun zur Diskussion stehenden Erschliessungsplan, mit dem (erneut) in erster Linie der Langsamverkehr gefördert werden soll, indem der hinter einer Tankstelle und vor einer Liegenschaft mit regem Publikumsverkehr durchführende Rad- und Gehweg wieder an die Strasse verlegt wird, verbunden mit weiteren Massnahmen zugunsten der Sicherheit und des Langsamverkehrs.

2. Zusammen mit der überarbeiteten Planung lag der Technische Bericht (TB) der KFB Pfister AG vom 6. November 2019 zur Orientierung auf. Dieser beschreibt die Ausgangslage und Ziele, resp. Massnahmen der Planung wie folgt:

«Bei der Oltnerstrasse in Gretzenbach besteht im Zusammenhang mit dem Agglomerationsprogramm Aareland ein Projekt, nordseitig den best. Rad-/Gehweg, welcher hier hinter einer Tankstelle verläuft, wieder an die Strasse zu verlegen, verbunden mit weiteren Massnahmen zugunsten des Langsamverkehrs. Ein entsprechender Erschliessungsplan wurde im Jahr 2013 genehmigt. Aufgrund von wesentlichen Vorbehalten betreffend den Tankstellenbetrieb, welche im Rahmen der Landerwerbsverhandlungen von der Eigentümerschaft eingebracht wurden, soll dieser Teilabschnitt im Rahmen des vorliegenden Projekts nochmals neu beurteilt bzw. erarbeitet werden. Gleichzeitig soll der ostseitig angrenzende Strassenabschnitt bis zur Köllikerstrasse (Gemeindegrenze Schönenwerd) komplett saniert werden. Das vorliegende Bauprojekt umfasst den Abschnitt Parkweg bis Köllikerstrasse der Oltnerstrasse und weist eine Länge von 400 m auf und basiert auf dem Vorprojekt vom Februar 2018.

Im Wesentlichen sind folgende Massnahmen und Ziele vorgesehen: Die bestehende Situation des Langsamverkehrs im Bereich der Liegenschaft Oltnerstrasse 6 soll massgeblich verbessert werden; auf der Höhe des Parkweges ist ein gesicherter Fussgängerübergang mit Mittelinsel zu erstellen; sämtliche bestehenden Bewilligungen im Bereich der Liegenschaften Oltnerstrasse 6 und 11 müssen umgesetzt werden; sämtliche Ein- und Ausfahrten sind zu überprüfen; Sanierung des gesamten Strassenabschnittes mit der Anpassung der Strassenführung; Anpassung der Strassenentwässerung und –beleuchtung; Neubau Rohrblock für LWL AVT; Einbau eines lärmdämmenden Deckbelags; Erneuerung von Signalisation und Markierung; Rückbau des bestehenden Fahrzeug-Rückhaltesystems und Erstellen einer Absturzsicherung auf der best. Stützmauer; Sanierung Mauerkrone bei der Stützmauer Objekt Nr. 52/87/1» (Ziff. 1).

3. Mit RRB Nr. 2021/798 vom 8. Juni 2021 genehmigte der Regierungsrat den Erschliessungsplan Oltnerstrasse, Parkweg bis Köllikerstrasse, Gretzenbach (Ziff. 3.3), wies die Einsprachen der C.___ AG, der B.___ AG und der A.___ AG ab (Ziff. 3.1), hielt fest, dass dem Erschliessungsplan gleichzeitig die Wirkung als Baubewilligung zukomme (Ziff. 3.4) und hob bestehende Erschliessungspläne auf, soweit sie dem genehmigten Plan widersprechen (Ziff. 3.5).

4. Mit Eingabe vom 21. Juni 2021 erhob die A.___ AG (in der Folge Beschwerdeführerin 1), vertreten durch Rechtsanwalt D. Hochstrasser, frist- und formgerecht Beschwerde und stellte im Verfahren VWBES.2021.220 folgende Rechtsbegehren:

1. Der Regierungsratsbeschluss Nr. 2021/798 vom 8. Juni 2021 sei aufzuheben und der Erschliessungsplan über die Oltnerstrasse, Abschnitt Parkweg bis Köllikerstrasse, Umgestaltung und Strassensanierung, sei nicht zu genehmigen.

2. Eventualiter sei der Regierungsratsbeschluss Nr. 2021/798 vom 8. Juni 2021 aufzuheben und der Erschliessungsplan über die Oltnerstrasse, Abschnitt Parkweg bis Köllikerstrasse, Umgestaltung und Strassensanierung, sei an die Beschwerdegegnerin oder die Vorinstanz zurückzuweisen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MwSt. zulasten des Staates.

Zur Begründung wurde innert erstreckter Frist ausgeführt, der Erschliessungsplan aus dem Jahre 2013 sehe vor, dass ab der Oltnerstrasse in die Privatstrasse der Beschwerdeführerin beidseitig eingebogen und ausgefahren werden könne. Ebenso sei die Zufahrt zur Tankstelle und Bäckerei von beiden Fahrtrichtungen her möglich. Ob und weshalb dieser Erschliessungsplan nicht habe umgesetzt werden können, sei von Amtes wegen abzuklären. Ihr seien zudem nicht alle Akten zur Verfügung gestellt worden, sodass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt sei. Entgegen der Vorschrift der Signalisationsverordnung seien die Behörde sowie die kantonale Verkehrspolizei nicht angehört worden, weshalb der RRB aufzuheben und zurückzuweisen sei. Die Verhältnisse hätten sich seit Erlass des Erschliessungsplans 2013 nicht geändert, weshalb eine Anpassung sich nicht mit der Planbeständigkeit vertrage. Es sei richtig, dass die private, direkte Ein- und Ausfahrt ursprünglich befristet bewilligt worden sei, die Behörde habe aber nach Ablauf der Befristung die direkte Ein- und Ausfahrt während über 30 Jahren widerspruchslos geduldet. Im Jahre 2013 sei dies sogar mit der Planung bewilligt worden. Deshalb könne sich die Beschwerdeführerin 1 auf den Vertrauensschutz berufen. Die Einschränkung der privaten Ein- und Ausfahrt stehe nicht im öffentlichen Interesse, sei ungeeignet, nicht erforderlich und unverhältnismässig. Die Planungsgrundsätze seien im Übrigen nicht eingehalten, da der Planungsperimeter nicht ausgeschöpft worden sei, keine milderen Alternativen geprüft worden seien und der Erschliessungsplan nicht mit der umliegenden Planung koordiniert worden sei.

5. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2021 beantragte das Bau- und Justizdepartement (BJD) namens des Regierungsrats die kostenfällige Abweisung der Beschwerde und verzichtete unter Verweis auf den angefochtenen Beschluss auf weitere Ausführungen.

6. Mit Eingabe vom 17. Juni 2021 hatte auch die B.___ AG (in der Folge Beschwerdeführerin 2), vertreten durch Rechtsanwalt Dr. B. Ries, Beschwerde ans Verwaltungsgericht (Verfahren VWBES.2021.213) erhoben und folgende Rechtsbegehren gestellt:

1. Der Beschluss des Regierungsrats vom 8. Juni 2021 (RRB Nr. 2021/798) sei aufzuheben und der kantonale Erschliessungsplan Oltnerstrasse, Abschnitt Parkweg bis Köllikerstrasse, sei nicht zu genehmigen.

2. Eventualiter sei der kantonale Erschliessungsplan wie folgt abzuändern:
- Die Zufahrt zur Parzelle Nr. 246 mittels Linksabbiegen von der Oltnerstrasse wird gewährleistet. Subeventualiter sei die Zufahrt zu Parzelle Nr. 246 mittels Linksabbiegen von der Oltnerstrasse für Personenwagen zu gewährleisten.
- Die Einmündung des Parkwegs in die Oltnerstrasse wird nicht auf Parzelle Nr. 247 platziert. Subeventualiter seien die Baulinien auf Parzelle Nr. 247 mit einem Abstand von 5 m (zur Oltnerstrasse) und 3 m (zum Parkweg) festzulegen.
- Auf die Erstellung der Grünflächen ost- und westseitig der Tankstelle auf Parzelle Nr. 246 wird verzichtet.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen gemäss VRG.

Zur Begründung wurde ausgeführt, die Verhältnisse hätten sich seit 2013 nicht erheblich geändert und die Vorinstanz habe es unterlassen, zu prüfen und zu begründen, ob eine erhebliche Veränderung eingetreten sei. Der Grundsatz der Planbeständigkeit sei deshalb verletzt. Zudem hätte wegen der Komplexität der Planung ein Raumplanungsbericht im Sinne des RPG eingeholt werden müssen. Der vorliegende technische Bericht genüge den Anforderungen an einen solchen Planungsbericht nicht. Eine solche Planung tangiere vielerlei öffentliche und private Interessen, zumal solche Strassenbauprojekte grosse räumliche Auswirkungen hätten. Der kantonalen Genehmigung fehlten die Grundlagen gemäss Art. 47 RPV, weshalb der Beschluss des Regierungsrats widerrechtlich und aufzuheben sei. Eine für die Beschwerdeführerin wichtige Links-Abbiegemöglichkeit in Fahrtrichtung Olten-Aarau – wie sie seit Jahrzehnten der Usanz entspreche – sei nicht geprüft und evaluiert worden, weshalb sich der angefochtene Erschliessungsplan als ungenügend erweise und auch aus diesem Grunde aufzuheben sei. Durch die geplante Einschränkung der Erschliessung ihres Grundstücks (Zufahrtsmöglichkeit nur noch in Fahrtrichtung Olten) werde unzulässigerweise ihr Eigentum beschränkt und in die Wirtschaftsfreiheit eingegriffen. Die geltend gemachte Verkehrsgefährdung durch das Linksabbiegen vermöge einen solchen Eingriff nicht zu rechtfertigen. Darüber hinaus greife die Verschiebung der Einmündung des Parkwegs nach Westen und die Abtretung von 37 m² Land ab der Parzelle Nr. 247 stark in ihr Eigentum ein. Dies sei weder zumutbar noch im öffentlichen Interesse.

7. Das BJD beantragte mit Schreiben vom 1. Oktober 2021 namens des Regierungsrats die kostenfällige Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung primär auf den angefochtenen Beschluss. Ergänzend wurde ausgeführt, dass die eingereichte Skizze, welche vom Projektleiter des Amts für Verkehr und Tiefbau (AVT) von Hand erstellt worden sei, entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin eben gerade zeige, dass für die Erstellung einer separaten Linksabbiegespur nicht genügend Platz vorhanden sei, da die minimale Strassenbreite von 14.5 m nicht vorliege. Des Weiteren sei die Behauptung, das AVT habe die Erschliessung, resp. die Ein- und Ausfahrt auch aus Olten Richtung Aarau und das Linksabbiegen erlaubt, falsch. Im Zusammenhang mit der Umnutzung des Garagenbetriebs in eine Bäckerei-Konditorei, Restaurant und Parkplatzanlage sei die Ein- und Ausfahrt aus Olten in Richtung Aarau in die private Erschliessungsstrasse zwischen den Liegenschaften GB Gretzenbach Nrn. 1942 und 245 bewilligt worden, nicht aber direkt auf das Gelände der Beschwerdeführerin und der Betreiberin des Kaffees. Dasselbe gelte für die Ausfahrt, welche nur aus der privaten Erschliessungsstrasse gestattet sei.

8. Die Beschwerdeführerin replizierte mit Schreiben vom 25. Oktober 2021. Es sei keine Breite von 14.5 m erforderlich, es genügten 13.5 m und eine Verschiebung der Strasse nach Süden sei ohne weiteres möglich.

9. Mit Schreiben vom 9. November 2021 duplizierte das BJD. Eine 13.5 m breite Strasse mit Linksabbiegespur und reduzierten Fahrspur- resp. Rad-/Gehweg-Breiten sei nicht VSS-konform. Aus Rücksicht auf den Betrieb der Beschwerdeführerin sei die Strasse nicht nach Norden erweitert worden. Würde sie – wie von der Beschwerdeführerin vorgeschlagen – nach Süden verlegt, müsste dort eine erhebliche Landfläche beansprucht werden und die Gebäude würden nur noch ca. 1 - 1,5 m von der Strasse entfernt stehen, was nicht zumutbar sei. Es könne nicht darum gehen, dass gewissen Partikulärinteressen mit anderen Varianten entsprochen werden könnte, erst recht nicht, wenn diese Variante letztlich bezüglich ihrer VSS-Konformität bestritten sei.

10. Mit Eingabe vom 21. Juni 2021 erhob die C.___ AG (in der Folge Beschwerdeführerin 3), vertreten durch Rechtsanwalt D. Hochstrasser, Beschwerde im Verfahren VWBES.2021.219 und stellte am 12. Juli 2021 folgende Rechtsbegehren:

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MwSt. zulasten des Staates.

Zur Begründung wird ausgeführt, die Vorinstanz hätte vollumfänglich auf die Einsprache der Beschwerdeführerin 3 eintreten müssen, da mit dem angefochtenen Erschliessungsplan das bestehende Verkehrsregime massiv verändert werde, zumal in Fahrtrichtung Aarau nicht mehr links abgebogen werden könne. Ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, weil der Entscheid auf Akten basiere, die ihr nicht bekannt gewesen seien. Mit dem Erschliessungsplan 2013 sei ermöglicht worden, dass zum Betrieb der Beschwerdeführerin aus beiden Fahrtrichtungen zu- und weggefahren werden könne. Dieses Verkehrsregime solle nun wieder aufgehoben werden. Es sei aber von der Vorinstanz nicht aufgezeigt worden, dass sich die Verhältnisse seit 2013 verändert hätten oder weshalb der Erschliessungsplan 2013 nicht umsetzbar sein sollte. Die beidseitige Erreichbarkeit ihres Betriebs stelle auch ein erhebliches Bedürfnis der Bevölkerung dar. Eine Änderung des Verkehrsregimes vertrage sich nicht mit der Planbeständigkeit und erweise sich daher als widerrechtlich. Weshalb eine Abbiegespur nicht realisiert werden könne, sei nicht ersichtlich. Im Erschliessungsplan 2013 sei diese realisierbar gewesen. Das Linksabbiegen zum Betrieb der Beschwerdeführerin stelle ein grosses Bedürfnis der Bevölkerung dar. Bei der Knotenstromzählung seien 147 Fahrzeuge links abgebogen. Der neue Erschliessungsplan erweise sich nicht als zweckmässig und sei deshalb zur Einplanung einer Linksabbiegespur zurückzuweisen.

11. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2021 beantragte das BJD namens des Regierungsrats die kostenfällige Abweisung der Beschwerde und verzichtete unter Verweis auf den angefochtenen Beschluss auf weitere Ausführungen.

12. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

II.

1.1 Da es in den drei Verfahren VWBES.2021.213, VWBES.2021.219 und VWBES 2021.220 um dieselbe Sache (RRB Nr. 2021/798) geht und alle drei Einsprachen vom Regierungsrat im selben Entscheid abgewiesen wurden, werden die Verfahren in sinngemässer Anwendung der Zivilprozessordnung (vgl. § 58 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11] und Art. 125 Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]) zusammengelegt und unter der Verfahrensnummer VWBES. 2021.220 geführt.

1.2 Die Beschwerden sind frist- und formgerecht erhoben worden. Sie sind zulässige Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerinnen 1 - 3 sind als Anstösserinnen und Parteien im Vorverfahren durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerden ist einzutreten.

2. Die Beschwerdeführerin 1 verlangt die Durchführung eines Augenscheins sowie die Einholung einer Expertise, welche prüft, ob ein Kreisel oder eine Lichtsignalanlage oder andere Massnahmen bei der Kreuzung Oltnerstrasse / Köllikerstrasse / Bodenackerstrasse verkehrstechnische Vorteile beinhalte, und einen Expertenbericht zum Linkseinbiegen auf die Grundstücke der Beschwerdeführerinnen, welcher sich insbesondere damit auseinandersetze, weshalb das Einbiegen gemäss Erschliessungsplan 2013 möglich sei. Diese Beweisanträge sind abzuweisen. Anhand der Akten und der heute zur Verfügung stehenden Satellitensysteme und Flugaufnahmen sind die örtlichen Verhältnisse bekannt. Die Durchführung eines Augenscheins ist unnötig, zumal es sich um eine Planung handelt, die in der Zukunft umgesetzt werden soll. Auch besteht keine Veranlassung, die Erstellung eines Kreisels in Betracht zu ziehen. Einmal liegt die genannte Kreuzung ausserhalb des Planungsperimeters und schliesslich geht es bei der vorliegenden Planung um die Verlegung des Fuss- und Radwegs im Bereich der Tankstelle, mit welcher die Verkehrssicherheit des Langsamverkehrs verbessert werden soll. Zudem hatte der Regierungsrat die Planung einzig auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit zu prüfen und nicht weitere Erschliessungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Wie unter Bezugnahme auf die planerische Geschichte zu zeigen ist (E. 6 hiernach), ist das Linksabbiegen im fraglichen Bereich seit Jahrzehnten nicht rechtmässig. Darüber einen Expertenbericht zu erstellen, ist obsolet. Im Übrigen liegt ein technischer Bericht vor (dazu E. 5.2 hiernach), der von den Beschwerdeführerinnen nicht infrage gestellt wird.

3.1 Nach § 68 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) kann der Regierungsrat in kantonalen Nutzungsplänen u.a. Kantonsstrassen und andere Verkehrsanlagen von kantonaler und regionaler Bedeutung sowie Wanderwege festlegen (lit. c). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen über Nutzungspläne der Einwohnergemeinden mit den Besonderheiten, dass das Bau- und Justizdepartement die Pläne nach Anhören der Einwohnergemeinden in den Gemeinden und beim Departement auflegt und der Regierungsrat über Einsprachen und die Genehmigung des Planes entscheidet (§ 69 PBG). Nach § 18 PBG überprüft der Regierungsrat im Genehmigungsverfahren die Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Pläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Plänen widersprechen, weist er zurück. Allfällige Änderungen kann der Regierungsrat selber beschliessen, wenn deren Inhalt eindeutig bestimmbar ist und die Änderungen der Behebung offensichtlicher Mängel oder Planungsfehler dienen.

3.2 Nach Art. 33 Abs. 2 Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) sieht das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. Es gewährleistet die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG). Mit der Pflicht zur vollen Überprüfung wird indessen nicht ausgeschlossen, dass sich die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn es um lokale Angelegenheiten geht, sowie wenn der unteren Instanz im Zusammenhang mit der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 416 mit Hinweisen). Vielmehr wird dies in Art. 2 Abs. 3 RPG von übergeordneten gegenüber nachgeordneten Behörden ausdrücklich verlangt. Die Rechtsmittelinstanzen sollen insbesondere bei Planüberprüfungen nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 33 N 84).

3.3 Für das vorliegende Verfahren bedeutet dies, dass der Regierungsrat zu prüfen hatte, ob die ihm zur Genehmigung vorgelegte Planung recht- und nicht offensichtlich unzweckmässig sei. Das Verwaltungsgericht hat dies zu überprüfen, wobei es sich bei seiner Prüfungsbefugnis Zurückhaltung aufzuerlegen hat, soweit es um ausgesprochenes Planungsermessen geht. Nichts Anderes kann sich aus § 67^bis des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11), welcher die Beschwerdegründe nach kantonalem Recht nennt, ergeben.

4.1 Die Beschwerdeführerin 1 macht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, da ihr die volle Akteneinsicht verweigert worden sei. Insbesondere habe die Vorinstanz die kompletten Akten aus der Erschliessungsplanung 2013 nicht beigezogen, zudem seien ihr nicht alle Akten (z.B. Vorprojekt des Planungsbüros) ausgehändigt worden.

Die Beschwerdeführerin 1 hat am 5. Dezember 2019 ein diesbezügliches Akteneinsichtsgesuch gestellt, welches das AVT am 9. Dezember 2019 beantwortet und teilweise erfüllt hat. Nicht zugestellt wurden die Akten aus der Erschliessungsplanung 2013, weil diese – richtigerweise – gar nicht (mehr) Bestandteil der neuen Erschliessungsplanung waren (und sind). Das Vorgehen des AVT ist nicht zu beanstanden. Ebenso ist nicht zu beanstanden, dass das Vorprojekt 2018 der Beschwerdeführerin 1 nicht zur Verfügung gestellt wurde. Dieses war und ist nicht Bestandteil der massgeblichen Akten, wurde es doch durch das definitive Projekt ersetzt. Der Anspruch der Beschwerdeführerin 1 auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung (BV, SR 101) ist nicht verletzt. Und selbst wenn eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorgelegen hätte, hätte sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ohne weiteres geheilt werden können. Im Übrigen geht aus dem angefochtenen Entscheid klar hervor, dass die Beschwerdeführerin 1 in der Erschliessungsplanung vom AVT jederzeit informiert und einbezogen wurde (vgl. E. 2.4, S. 10 ff. des angefochtenen RRBs).

4.2.1 Auch die Beschwerdeführerin 3 rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Einerseits wirft sie dem Regierungsrat vor, mit seinem Nichteintreten auf ihre Einsprache ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben; gleichzeitig anerkennt sie, dass er sich in einer Alternativbegründung mit der Recht- und Zweckmässigkeit des neuen Verkehrsregimes befasst habe, weshalb auf einen Rückweisungsantrag verzichtet werde. Damit zeigt die Beschwerdeführerin 3 selber auf, dass der Regierungsrat die von ihr verlangte Prüfung sehr wohl vorgenommen hat. Zudem hat der Regierungsrat die Einsprache entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin 3 formell abgewiesen, soweit er darauf eingetreten ist. Diese Rüge ist offensichtlich unbegründet.

4.2.2 Weiter macht die Beschwerdeführerin 3 geltend, der Regierungsrat stütze sich auf eine Vereinbarung zwischen dem Staat und dem vormaligen Eigentümer von GB Gretzenbach Nr. 246. Diese Vereinbarung sei nicht Teil der Auflageakten gewesen und sei der Beschwerdeführerin 3 weder vorgängig zugestellt worden noch ihr bis heute bekannt. Gleiches gelte für die vom Regierungsrat zitierte Ausnahmebewilligung aus dem Jahr 2010. Indem die Vorinstanz ihren Entscheid auf Akten stütze, welche ihr nicht vorgängig eröffnet worden seien, verletze sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin 3.

Die Hauptargumentation des Regierungsrats stützt sich auf die Verkehrssicherheit, die mit dem seit langem illegal praktizierten Linksabbiegeregime offensichtlich nicht gewährleistet ist (E. 2.2 S. 4). Wie der Regierungsrat in E. 2.2 S. 3 zu Recht ausgeführt hat, ändert sich mit dem strittigen Erschliessungsplan nichts am Erschliessungsregime der betroffenen Liegenschaften. Das weiss auch die Beschwerdeführerin 3. Lediglich der Verdeutlichung der planerischen Geschichte wegen hat der Regierungsrat die Situation seit 1962 skizziert. Es war der Beschwerdeführerin 3 denn auch möglich, den Beschluss sachgerecht anzufechten. Spätestens im Verfahren vor Verwaltungsgericht wäre eine etwaige Gehörsverletzung geheilt worden, hätte es der Beschwerdeführerin 3 doch offen gestanden, in die vom BJD eingereichten Akten Einsicht zu nehmen. Darüber hinaus ist die Beschwerdeführerin 3 Mieterin der Liegenschaft Oltnerstrasse 6. Eigentümerin ist die Beschwerdeführerin 1, die jederzeit und ab initio über den massgebenden Sachverhalt informiert war. Ihre Rüge ist falsch adressiert.

5. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich in erster Linie auf den (früheren) Erschliessungsplan vom 26. November 2013 (RRB Nr. 2013/2155) und leiten daraus verschiedene Ansprüche ab.

5.1 Nach § 14 PBG fallen Zonenpläne, Erschliessungspläne und Gestaltungspläne in die Kategorie Nutzungspläne. Die Einwohnergemeinden ordnen nebst anderem die Erschliessung der Baugebiete gestützt auf die Erschliessungskonzepte und in Übereinstimmung mit dem Zonenplan durch Pläne und Reglemente über die Verkehrsanlagen und Fusswege, die Wasser- und Energieversorgung, allfällige Anlagen für Fernheizung und Gemeinschaftsantennen sowie die Abwasserentsorgung und Abfallbewirtschaftung (§ 39 Abs. 2 PBG). Nutzungspläne giessen die räumlichen Entwicklungsvorstellungen parzellenscharf in eine allgemeinverbindliche Form und schaffen damit Rechts- und Planungssicherheit. Andererseits verändern sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse laufend. Um einen Weg aus diesem Spannungsfeld von raumplanerischer Dynamik und Rechts- und Planungssicherheit zu finden, sieht das RPG ein zweistufiges Vorgehen vor. Zuerst ist zu prüfen, ob sich die Verhältnisse «erheblich» geändert haben. Ist dies der Fall, ist im Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden, ob das Interesse an einer Plananpassung an die veränderten Gegebenheiten höher zu gewichten ist als jenes der Rechts- und Planungssicherheit (Art. 21 Abs. 2 RPG). Dabei soll der Plan nur nötigenfalls angepasst werden. Der Planungs- und Rechtssicherheit ist Rechnung zu tragen. Es soll eine Interessenabwägung stattfinden. Dabei gilt folgende Faustregel: Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso schwerer müssen die Gründe wiegen, die für die Planänderung sprechen (BGE 102 Ia 338). Mit anderen Worten: je älter ein Nutzungsplan ist und je näher der Zeitpunkt der alle 10 - 15 Jahre vorgesehenen Anpassung rückt, umso einfacher ist es, ihn zu modifizieren (EspaceSuisse, Einführung in die Raumplanung, Ausgabe 2021, Seite 59).

5.2 Zwar handelt es sich bei einem Erschliessungsplan grundsätzlich um einen Nutzungsplan. Vorliegend geht es aber nicht um einen (klassischen) Erschliessungsplan, bei dem aufgezeigt wird, wie die einzelnen Parzellen verkehrsmässig, mit Wasser-, Abwasser- und Energieleitungen erstmalig erschlossen werden. Die Oltnerstrasse ist eine seit Jahrzehnten bestehende Kantonsstrasse; es geht um eine Sanierung derselben und eine kleinräumige Umgestaltung in Bezug auf die Verkehrsführung des Langsamverkehrs im Interesse der Verkehrssicherheit. Die damit einhergehenden räumlichen Auswirkungen sind gering, weshalb der vorhandene technische Bericht vom 24. Oktober 2019 den planerischen Vorgaben im vorliegenden Fall bei weitem genügt, was von den Beschwerdeführerinnen auch gar nicht bestritten wird. Weder sind Planungsgrundsätze verletzt, noch braucht bspw. ein Planungsbericht gemäss Art. 47 Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) eingeholt zu werden. Es kann auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Beschluss verwiesen werden (E. 2.3 S. 5).

Auch können sich die Beschwerdeführerinnen nicht auf die Planbeständigkeit des Erschliessungsplans 2013 berufen. Einmal ist der Planungshorizont zeitmässig nahezu erreicht, zum andern konnte der Plan – aus welchen Gründen auch immer – nicht realisiert werden. Die geplante direkte Ein- und Ausfahrt ab GB Gretzenbach Nr. 245 auf die Oltnerstrasse erwies sich offenbar als unmöglich (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.4 S. 14f). Schon dies zeigt, dass sich die Verhältnisse im Sinne von Art. 21 RPG erheblich verändert haben. Die Beschwerdeführerinnen können sich nicht auf die Planbeständigkeit eines Plans berufen, der (offenbar) nicht umgesetzt werden konnte. Um den Fuss- und Radweg zu verlegen und insbesondere den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen (siehe dazu nachfolgende Erwägungen) musste eine neue Planung erfolgen, welche die erste ersetzt und in den widersprechenden Punkten ausser Kraft setzt (vgl. Ziff. 3.5 des angefochtenen Beschlusses). Auch das zweite Kriterium von Art. 21 Abs. 2 RPG («nötigenfalls») ist erfüllt.

6. Zur Vorgeschichte ist Folgendes festzuhalten:

6.1 Am 8. Mai 1962 beschloss der Regierungsrat des Kantons Solothurn (Beschluss Nr. 2874), der Beschwerdeführerin 1 eine Ausnahmebewilligung für eine direkte Ein- und Ausfahrt bei den beiden Grundstücken GB Gretzenbach Nr. 245/246 auf Zusehen unter Bedingungen und Auflagen provisorisch zu erteilen. Grundlage dieses Beschlusses war der Neubau eines Fabrikgebäudes und dessen Erschliessung. Mit dem Eigentümer des westlich angrenzenden Grundstücks GB Nr. 246 wurde ein gegenseitiges Wegrecht mit Anschluss an die Kantonsstrasse vereinbart. Die Bewilligung sollte zwangsläufig im Moment der (späteren) rückwärtigen Erschliessung der beiden Grundstücke entschädigungslos dahinfallen, wobei ab diesem Zeitpunkt Fahrzeuge sowohl ab dem Grundstück GB Nr. 245 als auch ab demjenigen von GB Nr. 246 nicht mehr über diesen Verbindungsweg direkt auf die Kantonsstrasse gelangen dürften (Ziffer. 1.b des erwähnten Beschlusses).

6.2 Am 31. Juli/3. August 1962 schlossen der damalige Grundeigentümer von GB Gretzenbach Nr. 246 und der Staat Solothurn einen Tauschvertrag, indem sie einerseits dem Grundeigentümer die Erstellung und den Betrieb einer Tankstelle und Garage ermöglichten, andererseits den Geh- und Radweg hinter die Tankstelle verlegten, so wie sich die Situation heute noch präsentiert. Bei GB Nr. 246 wurde ein öffentliches Geh- und Fahrrecht im Grundbuch eingetragen. In Ziff. II. 1. a) wurde zudem vereinbart, dass die Zufahrt zur Tankstelle und Garage auf den östlichen Teil der Liegenschaft beschränkt bleibe. Am westlichen Teil sei deshalb ein Einbahn-Signal und für die Ausfahrt ein Stoppsignal mit entsprechender Markierung am Boden aufzustellen. Der Staat verpflichtete sich, auf der Kantonsstrasse bis zur Einfahrt an der Ostseite des Grundstücks eine Sicherheitslinie aufzutragen. Ausserdem wurde vereinbart, die bestehende Verbindungsstrasse von der Garage zur tiefer gelegenen Einstellhalle so auszubauen, dass sie nicht über den Geh- und Fahrweg führe. An die dadurch entstehenden Anpassungsarbeiten verpflichtete sich der Staat, einen einmaligen Kostenbeitrag zu bezahlen.

6.3 Nach Erstellung der rückwärtigen Erschliessung (Bodenackerstrasse) stellte die Beschwerdeführerin 1 das Gesuch, ihr auf die Dauer von zehn Jahren die direkte Ein-und Ausfahrt auf die Kantonsstrasse im Rechtsverkehr weiterhin zu gestatten. Sie machte geltend, durch ihre interne Planung und etappenweise Betriebserweiterungen könne der gesamte Betriebsablauf nur innert der Frist von zehn Jahren umorganisiert werden. Der Regierungsrat beschloss daraufhin am 12. Juli 1974 (RRB Nr. 4017), die mit RRB Nr. 2874 vom 8. Mai 1962 erteilte Ausnahmebewilligung für eine direkte Ein- und Ausfahrt an der Durchgangsstrasse T5 provisorisch und auf Zusehen hin auf die Dauer von zehn Jahren, längstens bis 31. Dezember 1983, zu verlängern. Dabei wurde die Auflage gemacht, dass auf der Durchgangsstrasse jeglicher Linksabbiegeverkehr vom und zum Fabrikareal verboten sei. Gestattet würden nur die Zu- und Wegfahrten im Rechtsverkehr, das heisse, Zufahrt von Schönenwerd her und Wegfahrten vom Fabrikareal in Fahrtrichtung Olten. Sämtlicher Linksabbiegeverkehr habe über die rückwärtige Erschliessungsstrasse zu erfolgen. Die gleichen Auflagen gälten auch für die Touring-Garage. Einzig die direkten Zu- und Wegfahrten für den Tankstellenbetrieb könnten an der Durchgangsstrasse im bisherigen, bewilligten Rahmen (kein Linksabbiegen aus Fahrtrichtung Olten – Anmerkung Verfasser) beibehalten werden (Ziff. 2 des erwähnten RRB). Ein Anspruch auf Verlängerung der in Ziffer 1 genannten Frist bestehe nicht (Ziffer 3).

6.4 Am 2. Februar 2010 erhielt die Beschwerdeführerin 3 die Baubewilligung für die Umnutzung der Liegenschaft auf Grundstück GB Nr. 1942. Dabei bildete die Ausnahmebewilligung des Kreisbauamtes (KBA) vom 2. November 2009 einen integrierenden Bestandteil. Das KBA machte dabei die Auflage, dass die Erschliessung, resp. die Ein- und Ausfahrt zwingend nach dem Fahrkonzept vom 31. August 2009 zu erfolgen habe:

Zudem wurde festgelegt, dass zwischen Vorplatz und Fuss/Radweg unbedingt eine Abschrankung z.B. Sockel mit Verbindungskette zu erstellen sei, damit nicht rückwärts auf den Fuss/Radweg ausgefahren werden könne. Bei der Ein- und Ausfahrt sei aus Verkehrssicherheitsgründen der Fuss- und Radweg mit einer roten Strukturmarkierung zu kennzeichnen.

Die Baukommission Gretzenbach stellte mit Schreiben vom 15. April 2010 fest, diese Auflagen seien nicht umgesetzt und setzte Frist bis spätestens 15. Mai 2010, das Versäumte nachzuholen.

7.1 Dass der jetzige Erschliessungsplan rechtmässig ist, ergibt sich einerseits aus der soeben aufgezeigten Geschichte. Sowohl mit der Beschwerdeführerin 1 als auch mit dem Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin 2 wurden Vereinbarungen getroffen, nach denen die beabsichtigte (und geltende) Verkehrsführung klar ist: Das Linksabbiegen aus Fahrtrichtung Olten auf die drei Grundstücke resp. die Bodenackerstrasse sollte unterbunden werden. Massgeblich für die Beurteilung der Recht- und Zweckmässigkeit aber ist, dass das Linksabbiegen und damit Überfahren der Sicherheitslinie dennoch praktiziert wird (vgl. technischer Bericht und Unfallanalyse). Die Unfallstatistik zeigt, wie gefährlich das illegal begangene Linksabbiegen ist. Seit 2009 besteht an der Oltnerstrasse 6 ein Unfallschwerpunkt. Und es kann keine Rede davon sein, dass der Staat dies über Jahre akzeptiert hätte und damit ein Fall von Usanz und Vertrauensschutz vorliegen würde. Wie aus der Skizze in E. 6.4 hervorgeht, hat das zuständige Kreisbauamt der Beschwerdeführerin 3 am 31. August 2009 im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens die rechtmässige Verkehrsführung eindeutig aufgezeigt. Daran hat sich nichts geändert, auch nicht durch den Erschliessungsplan 2013, der das Linksabbiegen mit einem Mittelstreifen von 2 m Breite vorsah.

7.2 Die Verlegung des Rad- und Fusswegs nach Süden und damit an den Fahrbahnrand ist nicht eigentlich bestritten. Es ist auch offensichtlich, dass diese Verlegung im Interesse der Verkehrssicherheit liegt, können doch gefährliche Situationen für Fussgänger und Radfahrer, die sich mit der heutigen Verkehrsführung zwangsläufig ergeben, zweifellos vermieden resp. vermindert werden, zumal die seit 2009 verlangte Abschrankung – wie sich aus Akten und Satellitenaufnahmen ergibt – offenbar bis heute nicht realisiert wurde. Die Verkehrssicherheit für Fussgänger und Radfahrer wird damit erheblich verbessert und der Zweck der Planung erreicht.

7.3 Das von den Beschwerdeführerinnen verlangte Linksabbiegen in Fahrtrichtung Schönenwerd ist gefährlich und verlangsamt den Verkehrsfluss auf der stark befahrenen Kantonsstrasse. Dies wird von den Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert bestritten, handelt es sich doch beim fraglichen Bereich um einen langjährigen Unfallschwerpunkt (vgl. Verkehrstechnische Unfallanalyse des AVT vom 26. Februar 2019, S. 5). Der angefochtene Erschliessungsplan lässt das Linksabbiegen nicht zu und erweist sich damit auch diesbezüglich als zweckmässig.

7.4 Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin 2 auf eine Skizze, wonach die Erstellung einer Linksabbiegespur auch unter Einhaltung der massgeblichen Norm der VSS (Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute) möglich wäre. Das BJD widerspricht und hält dafür, die Skizze sei nur erstellt worden, um aufzuzeigen, dass dem südseitigen Anstösser die Erstellung einer separaten Spur keinesfalls zugemutet werden könne, da die Strasse dann viel zu nah an seiner Liegenschaft vorbeiführen würde. Die Frage kann letztlich offenbleiben, da sich das Linksabbiegen ohnehin als unzulässig erweist und nicht einzusehen ist, wieso die ganze Strasse nach Süden verlegt werden sollte.

7.5 Die Beschwerdeführerin 2 macht zudem geltend, die Abtretung von 37 m² Land ab ihrer Parzelle GB Nr. 247 und das entsprechende «Hineinrücken» der Baulinie sei unverhältnismässig und nicht im öffentlichen Interesse. Zudem seien die vorgesehenen Grünflächen verbindlich im Erschliessungsplan aufgeführt und würden deshalb ihren Geschäftsbetrieb und damit ihre Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit einschränken.

Das fragliche Grundstück GB Nr. 247 ist 858 m² gross und unüberbaut. Es besteht ein Bauprojekt. Die Abtretung des Landes ist nötig, um den Parkweg etwas nach Westen verlegen und eine Sichtberme schaffen zu können. Damit kann die Verkehrssicherheit nicht nur für den Fuss- und Radverkehr deutlich erhöht werden. Das öffentliche Interesse überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin 2 eindeutig, muss doch diese mit 37 m² nur 4.3 % ihrer Landfläche abtreten, und die Verlegung der Baulinie liegt im Kurvenbereich zur Kantonsstrasse. Dies ist der Übergangsbereich (von 4 m Abstand [Gemeindestrasse] zu 6 m [Kantonsstrasse]), sodass die Einschränkung auf das geplante Bauprojekt marginal ist. Bezüglich Grünflächen ist der Vorinstanz zuzustimmen: Diese sind im Erschliessungsplan zusammen mit der «Anpassung Zufahrt Private» als Orientierungsinhalt aufgeführt und bilden nicht Inhalt der Genehmigung. Die Vorinstanz ist deshalb zu Recht nicht auf diesen Punkt eingetreten.

7.6 Die Beschwerdeführerin 1 macht ausserdem geltend, für die Verkehrsmassnahmen (Markierungen und Signalisation) hätte ein Verfahren nach Art. 107 Abs. 6 Signalisationsverordnung (SSV, SR 725.11) durchgeführt und die Behörde sowie die kantonale Verkehrspolizei angehört werden müssen. Sie verkennt dabei, dass an der Verkehrsführung und der Signalisation gar keine massgeblichen Änderungen erfolgen. Auch dieser Einwand erweist sich als unbegründet.

8. Insgesamt vermögen die Beschwerdeführerinnen nicht darzutun, dass der Erschliessungsplan nicht recht- oder offensichtlich unzweckmässig ist. Die Beschwerden sind deshalb abzuweisen. Dabei werden die Beschwerdeführerinnen in Anwendung von § 37 VRG i.V. mit Art. 106 Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) kostenpflichtig. Die Urteilsgebühr ist in Anwendung von § 147 Abs. 1 lit. a Gebührentarif (GT, BGS 615.11) auf CHF 4'500.00 festzusetzen und von den Beschwerdeführerinnen – in Verrechnung mit den geleisteten Kostenvorschüssen – zu je einem Drittel zu bezahlen. Die Ausrichtung einer Parteientschädigung kommt bei diesem Ausgang nicht in Betracht; die entsprechenden Anträge sind abzuweisen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerden werden abgewiesen.

2. Die Beschwerdeführerinnen A.___, E.___ und D.___ haben die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 4'500.00 zu je einem Drittel, ausmachend je CHF 1'500.00, zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_173/2022 vom 23. Januar 2024 bestätigt.