Verwaltungsgericht

 

Urteil vom 28. November 2022          

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

1.    A.___   

2.    B.___, vertreten durch Rechtsanwalt Ernst Inderbitzin,

 

Beschwerdeführerinnen

 

 

 

gegen

 

 

 

1.    Bau- und Justizdepartement,   

2.    Bau- und Werkkommission,   

 

Beschwerdegegner

 

 

 

betreffend     Lagerung von Materialien Dritter

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Die Bau- und Werkkommission (nachfolgend BWK) wies die A.___ am 20. August 2019 brieflich darauf hin, dass auf deren Grundstück GB Nr. [...] nicht betriebsnotwendige Materialien Dritter gelagert würden und ersuchte um eine Stellungnahme. Nachdem sich die A.___ auch nach einer Besprechung vom 9. März 2020 nicht weiter zum Sachverhalt geäussert hatte, setzte ihr die BWK mit Verfügung vom 21. April 2020 eine dreiwöchige Frist, um ein Baugesuch für das Materiallager einzureichen und sich zur Angelegenheit vernehmen zu lassen. Werde von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht, werde die BWK auf dem Verfügungsweg die Beseitigung des Materiallagers anordnen und im Unterlassungsfall das Oberamt mit der Durchführung des Exekutionsverfahrens beauftragen. Gleichzeitig behielt sich die BWK vor, einen Bau- bzw. Nutzungsstopp zu verfügen.

 

2. Die von der A.___ gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wurde vom Bau- und Justizdepartement (BJD) mit Schreiben vom 6. Mai 2020 an die BWK überwiesen, da es sich nach Ansicht des Departements um eine verfahrensleitende Verfügung bzw. einen Zwischenentscheid und bei der Beschwerde eigentlich um die mit der angefochtenen Verfügung verlangte Stellungnahme handelte.

 

3. Daraufhin verfügte die BWK am 30. Juni 2020, das Materiallager der C.___ auf der gemieteten Fläche von rund 9'054 m² auf GB Nr. [...] sei bewilligungspflichtig, aber offensichtlich nicht bewilligungsfähig. Entsprechend sei dieses bis spätestens Ende Dezember 2020 zu beseitigen bzw. die Lagernutzung bis dahin einzustellen.

 

4. Dagegen erhoben die A.___ und die B.___ (die zufolge Fusion mit der D.___ neue Grundeigentümerin der Parzelle wurde) mit Schreiben vom 13. Juli 2020 Beschwerde beim BJD. Dieses schützte den erstinstanzlichen Entscheid mit Verfügung vom 19. August 2021 und setzte den beiden Beschwerdeführerinnen Frist bis 28. Februar 2022, um das Materiallager der Drittfirma auf der Fläche von 9'054m² auf GB Nr. [...] zu räumen.

 

5. Mit Eingabe vom 2. September 2021 gelangten A.___ und die B.___ ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung der kantonalen und der kommunalen Verfügung. Eventualiter sei das Geschäft an die Einwohnergemeinde zur neuen Sachverhaltsfeststellung und rechtlichen Beurteilung zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Die Beschwerdeführerinnen vertreten die Auffassung, die entsprechende Lagernutzung sei durch die bestehenden Bewilligungen abgedeckt und damit seit jeher zulässig. Nach den Verschärfungen des Zonenreglements im Jahre 2021 sei die Nutzung durch die Besitzstandsgarantie geschützt.

 

6. Das BJD schloss am 27. September 2021 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Auch die BWK stellte am 7. Oktober 2021 Antrag auf Abweisung der Beschwerde.

 

7. Die Beschwerdeführerinnen beantragten hierauf umfassende Akteneinsicht und die Durchführung eines Augenscheins auf der streitbetroffenen Parzelle. Gleichzeitig hielten sie an ihrer Rechtsauffassung und der Begründung ihrer Anliegen fest.

 

8. Nachdem das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführerinnen Einsicht in sämtliche ihm zur Verfügung gestellten Unterlagen gewährt hatten, hielten diese mit Schreiben vom 7. Februar 2022 sinngemäss und im Wesentlichen an der Beschwerde und deren Begründung fest.

 

 

II.

 

1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 2 Abs. 3 der Kantonalen Bauverordnung, KBV, BGS 711.61 und § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die A.___ (Beschwerdeführerin 1) und die B.___ (Beschwerdeführerin 2) sind als Hauptnutzerin und als Grundeigentümerin durch den angefochtenen Entscheid beschwert, haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und sind damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

 

1.2 Die Beschwerdeführerinnen beantragen einen Augenschein. Die sich stellenden Fragen sind in erster Linie rechtlicher Natur. Im Übrigen lässt sich der Sachverhalt aufgrund der umfangreichen Akten, der Orthofotos und der heutigen technischen Möglichkeiten (googlemaps, sogis, etc.) hinreichend rekonstruieren, so dass auf eine Begehung vor Ort verzichtet werden kann.

 

2. Unbestritten ist, dass auf der zur Diskussion stehenden Parzelle Materialien einer Drittfirma, mithin nicht der Beschwerdeführerinnen, gelagert werden. Strittig ist, ob diese Nutzung bewilligungspflichtig ist und wenn ja, ob eine solche Bewilligung erteilt werden kann.

 

2.1 GB [...] Nr. [...] liegt in der Industriezone. Die Bewilligungspflicht für Bauten und Anlagen ergibt sich aus dem direkt anwendbaren Art. 22 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700; siehe dazu Alexander Ruch in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.]: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 22 N 4). Auf kantonaler Ebene präzisiert § 3 Abs. 2 KBV in nicht abschliessender Weise, welche Tätigkeiten eines Baugesuchs bedürfen. Lit. l der zitierten Bestimmung nennt ausdrücklich Abstell- und Lagerplätze. Die Bewilligungspflicht für Lagerplätze rechtfertigt sich einerseits, weil ein Lagerplatz auch raumrelevante Auswirkungen haben kann (und regelmässig hat), bspw. aufgrund der mit der Lagerung verbundenen An- und Abtransporte. Zudem sind neben allgemeinen baupolizeilichen Aspekten auch solche des Umweltrechts (Stichwort etwa Gewässerschutz) und/oder des Naturschutzes zu berücksichtigen, die im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu klären sind.

 

Die Beschwerdeführerinnen argumentieren in erster Linie damit, dass auf der fraglichen Fläche schon immer eine Lagernutzung stattgefunden habe, weshalb kein Baugesuch notwendig sei.

 

2.2 Das BJD stützte sich auf die Luftbilder zum betroffenen Gebiet, um die bisherige Nutzung in einem historischen Abriss zu rekonstruieren. Konkret geht es bei der von den Beschwerdeführerinnen an die Drittfirma vermietete Fläche um die folgenden 9'054 m²:

 

Ausgehend von drei farbig schraffierten Flächen in Beilage 5 der Beschwerde (blau: 2'930m², rot 3'130 m² und grün: 2'994m²) legte das BJD dar, die blaue Lagerfläche sei 1982 zu Lagerzwecken genutzt worden (in deren nördlichem Bereich sogar schon 1970), nicht aber die rote und die grüne Fläche. In den Jahren 1987, 1994 und 1998 habe im Bereich der blauen Fläche sowie auf einem sehr schmalen Streifen im westlichen Bereich der roten Fläche eine Lagernutzung stattgefunden, nicht jedoch im restlichen Bereich der roten Fläche und gar nicht auf der grünen Fläche. Der rote Teil sei zudem sicher bis ins Jahr 1994 mehrheitlich mit Bäumen/Sträuchern bewachsen gewesen, im Jahr 1998 dann zumindest noch teilweise. Auf dem Luftbild aus dem Jahr 2000 sei die Lagernutzung bezüglich der blauen und grünen Fläche praktisch unverändert, allerdings sei sie auf der westlichen Hälfte der roten Fläche leicht erweitert worden. Auf dem vier Jahre jüngeren Luftbild dann sei die Lagernutzung auf der roten Fläche nochmals ausgeweitet worden. In der südlichen Hälfte sei ein Gebäude/Zelt zu erkennen. 2005, also ein Jahr später, zeige sich ein ähnliches Bild, wobei die rote Fläche fast gänzlich von Gebäuden/Zelten eingenommen sei. Im Übrigen seien auf dieser Materialien gelagert. Die grüne Fläche sei zu diesem Zeitpunkt nach wie vor nicht zur Lagernutzung verwendet worden. Auch das Orthofoto von 2007 zeige, dass die grüne Fläche damals nicht zu Lagerzwecken genutzt worden sei. Auf der blauen und roten Fläche hingegen seien Gebäude (Zelte) aufgestellt. Auf dem Orthofoto 2011 gelte dasselbe: Lagernutzung auf der blauen und der roten Fläche, wobei die Zelte entfernt worden seien, keine Lagernutzung auf der grünen Fläche. Dieselbe Situation zeige sich in den Jahren 2014 und 2016. Auch auf dem Orthofoto von 2018 würden lediglich Teile des roten und des blauen Bereichs zu Lagerzwecken genutzt.

 

2.5 Ein Blick in die Akten (Beilagen 8-18 der Beschwerde vor der Vorinstanz) und auf map.geo.admin.ch (zuletzt besucht am 17. November 2022) bestätigen diese Ausführungen, denen nichts Wesentliches hinzuzufügen ist. Auch ein Augenschein vor Ort könnte die Gegebenheiten zu früheren Zeiten nicht nachvollziehbarer machen als die beigezogenen Luftaufnahmen.

 

Es ist offensichtlich, dass die grüne Fläche entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerinnen bis vor wenigen Jahren gar nicht für die Lagernutzung in Anspruch genommen wurde. Und die rote Fläche war bis mindestens 1994 mehrheitlich bewachsen. In einem ersten Zwischenschritt kann festgehalten werden, dass die Nutzung zu Lagerzwecken auf der streitbetroffenen Fläche erst seit 2018 massgeblich ausgedehnt worden ist.

 

3.1 Das BJD stellte in einem nächsten Schritt Erwägungen dazu an, ob die Lagerung je bewilligt worden sei oder ob ein Anspruch aus Besitzstand bestehe.

 

Aus den dem Gericht vorliegenden Baugesuchsunterlagen der Gemeinde von 1957-2001 geht hervor, dass über all die Jahre die frühere E.___ auf dem Grundstück tätig war und diverse Baugesuche für ihren Betrieb gestellt hat (bspw. für eine Garage anno 1957, einen Tank im Jahr 1969, für das Erstellen einer Mischanlage auf GB Nr. [...] im Dezember 1973 oder für eine teilweise Neubedachung im Jahr 1978). 1983 wurde dann ein Gestaltungsplan «Kiesgrube der E.___» ausgearbeitet. Auch dies ist von der Gemeinde dokumentiert. Vorgesehen waren drei Abbauetappen von sieben, elf und vier Jahren (vgl. Abbauplan Situation 1:1000 vom 7. Februar 1983, genehmigt mit RRB Nr. 1585 vom 31. Mai 1983). In den Sonderbauvorschriften ist unter der Marginalie «Wiederauffüllung Neugestaltung Terrain» ausgeführt: «Das abgebaute Gebiet ist laufend im Sinne des Endgestaltungsplans wieder aufzufüllen […]». Ebenfalls ins Jahr 1983 fällt ein Baugesuch für eine Kiesaufbereitungsanlage. In einer Verfügung des damaligen Bau-Departements vom 14. Februar 1984 wird nochmals festgehalten, gemäss Endgestaltungsplan bleibe der grösste Teil des Abbaugebietes nach Wiederauffüllung auf das Niveau des Industrieareals abgesenkt. Die entstehenden Böschungen würden laufend nach dem Abbau mit Abdeckmaterial angeschüttet und dem «Naturwuchs» überlassen. Sie dienten als biologische Ausgleichsfläche. Im Jahr 1990 erteilte das Bau-Departement eine Ausnahmebewilligung für die Versetzung einer Hecke [...] dem Jahr 1994 bestehen Belege für ein Baugesuch für eine Verladerampe und im Jahr 1995 ersuchten die Betonwerke um die Bewilligung eines Betriebswegweisers. Auch 1999 firmierte die E.___ als Baugesuchstellerin: einmal für eine Terrainaufschüttung, dann für den Bau eines zusätzlichen Material-Silos zur Mischanlage. 2001 schliesslich wurde die Einzäunung der Nord-Ost-Seite von GB Nr. [...] bewilligt. Auf diesem Plan ist – direkt angrenzend an den geplanten Zaun, östlich des Gebäudes Nr. 86 – in der Tat ein «Lagerplatz» eingezeichnet. Er wurde aber weder im Baugesuch noch in der Baubewilligung erwähnt. Wahrscheinlich diente er dem Betrieb der Betonwerke.

 

3.2 Eine ordentliche Baubewilligung für Lagerzwecke findet sich in den umfangreichen kommunalen Unterlagen nirgends und wurde auch von den Beschwerdeführerinnen nicht beigebracht. Da die Gemeinde die baulichen Aktivitäten auf dem Grundstück umfassend dokumentiert hat, wäre eine explizite Baubewilligung für einen Lagerplatz in den Unterlagen zu erwarten. Wie die Gemeinde den Beschwerdeführerinnen zu Recht entgegenhält, obläge dieser Beweis gemäss der allgemeinen Beweislastregel nach Art. 8 ZGB aber ihnen, da sie aus der von ihnen behaupteten bewilligten Nutzung Ansprüche ableiten.

 

Aufgrund des Gestaltungsplans von 1983 scheint eine ausdrückliche Bewilligung für Lagerzwecke zumindest fraglich, war doch ein bedeutender Teil der Fläche als Kies­abbaugebiet genutzt und anschliessend die Wiederaufschüttung vorgegeben. Zu­dem zeigen die Orthofotos, dass bis 1994 praktisch die gesamte rote Fläche noch bewaldet war. Auch 1998 war der nördliche Teil der roten Fläche noch mit Sträu­chern oder Bäumen bewachsen. Eine Lagernutzung war dort gar nicht möglich. Es ist also kaum vorstellbar, dass die Gemeinde eine formelle Bewilligung zu Lagerzwecken erteilt hat. Naheliegend ist, dass die mit dem Betrieb des Werkes einher­gehende Lagerung von Materialien im allenfalls blauen Bereich zu keinen Diskus­sionen Anlass gegeben hatte. Die Frage nach einer formellen Bewilligung oder einem Anspruch aus Vertrauensschutz kann aber letztlich offenbleiben: Selbst wenn dem so wäre, so wurde die Bewilligung nie für die heutige Mieterin erteilt. Die gesamten Akten belegen, dass Bewilligungsempfängerin über all die Jahre die Betonwerk-Betreiberin war. Ein Beleg für die behauptete ununterbrochene Lager­nutzung durch Dritte seit 1997 wurde von den Beschwerdeführerinnen nicht beigebracht und ist aufgrund der Orthofotos und der aufgezeigten Chronologie im Bewilligungsverfahren auch nicht glaubhaft dargetan.

 

3.3 Damit kann in einem zweiten Zwischenschritt festgehalten werden, dass keine formelle Baubewilligung für eine Lagernutzung erteilt wurde. Selbst wenn ein Anspruch aus Vertrauensschutz bestehen sollte, könnte sich höchstens die direkte Rechtsnachfolgerin der E.___ darauf berufen, standen doch etwaige bisherige Lagernutzungen im Bereich der blauen Fläche und auf einem schmalen westlichen Teil der roten Fläche des in E. 2.2 hiervor abgebildeten Plans höchstwahrscheinlich in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Betonwerk. Dass sich daraus jedenfalls kein Anspruch auf einen Lagerplatz für die heutige Mieterin ableiten lässt, ergibt sich aus folgenden Gründen:

 

4.1 Nach § 20 Abs. 2 des aktuellen Zonenreglements der Gemeinde (vom Regierungsrat am 17. Dezember 2019 genehmigt, im Amtsblatt am 24. Juli 2020 publiziert) sind in der Industriezone Lager-/Umschlagplätze generell nur zulässig, soweit sie im Zusammenhang mit einem bewilligten, zonenkonformen Industrie - und Gewerbebetrieb gemäss Abs. 1 stehen. Es dürfen nur Materialien gelagert bzw. umgeschlagen werden, welche dem bewilligten Betrieb selber dienen (z.B. Rohstoffe) bzw. aus diesem resultieren (z.B. Produkte). Zwar war diese Bestimmung im Zeitpunkt des Mietvertragsabschlusses noch nicht in Kraft. Aber bereits das vorherige Zonenreglement der Gemeinde [...] vom 7. September 2012 erklärte in § 9 Abs. 2 in der Industriezone nur Lager- und Umschlagplätze zulässig, die in Zusammenhang mit einer bewilligten, zonenkonformen Industrie- oder Gewerbebetrieb gemäss Abs. 1 standen. Es durften nur Materialien gelagert bzw. umgeschlagen werden, die dem bewilligten Betrieb selber dienten bzw. daraus resultierten. Die Gemeinde legt den Sinn dieser Bestimmungen in ihrer Eingabe vom 7. Oktober 2021 treffend dar: Es besteht ein nachvollziehbares kommunales Interesse daran, dass die Industriezone im Ortsteil [...], die derzeit im Wesentlichen aus dem Kiesabbau- und Betonwerk der Beschwerdeführerinnen besteht, mittel- und langfristig nicht zu einem Materiallager für nicht ortsansässige Betriebe wird. Der Wille der Gemeinde, in der Industriezone nach Ablauf der Kiesabbaukonzession neue arbeitsintensive Betriebe anzusiedeln, scheint aus raumplanerischer Sicht sinnvoll und spiegelt sich in den zitierten Bestimmungen des Reglements wider. Wird die blosse Lagernutzung durch Dritte zugelassen, ist mit zusätzlichen Immissionen, etwa durch Mehrverkehr, zu rechnen. Eine betriebsunabhängige Nutzung ist in der Industriezone nicht gewollt und damit grundsätzlich auch mangels Zonenkonformität nicht bewilligungsfähig.

 

4.2 Zusammenfassend lässt sich folgendes Fazit ziehen: Materiallagerplätze sind ge­stützt auf Art. 22 RPG und § 3 Abs. 2 lit. l KBV bewilligungspflichtig. Für den Lager­platz der Mieterin der Beschwerdeführerinnen besteht keine formelle Bewilligung. Selbst wenn sich die Beschwerdeführerinnen für die Lagerung eigener Materialien allenfalls in beschränktem Umfang auf Besitzstand berufen könnten – was mit Blick auf die Akten höchstens für den Bereich der blauen und den schmalen Bereich im Westen der roten Fläche plausibel ist, aber offenbleiben kann – gilt dies sicherlich nicht für den betriebsfremden Lagerplatz der Mieterin. Im Übrigen ist der Vor­instanz in der Vermutung zu folgen, dass die Beschwerdeführerinnen bzw. ihre Vorgängerin, die D.___, die baubewilligungspflichtige Lagernutzung wohl ohne Baubewilligung immer mehr ausgeweitet hat. Wollten sie die streitbetroffene Fläche ausserhalb des blauen Bereichs und des westlichen Streifens im roten Bereich für sich selber als Lagerfläche nutzen, wäre dafür ein Baugesuch einzureichen. Ihre Auffassung, Lagerplätze seien bewilligungsfrei, wenn sie in direktem Bezug zu einem Betrieb stünden, ist unter Verweis auf E. 2.1 hiervor zu widersprechen. Wie die Gemeinde in ihren Stellungnahmen vom 7. Oktober 2021 und 16. November 2021 zu Recht ausführt, ist bspw. eine Lagerung auf unbefestigtem Untergrund je nach Materialien aus Gründen des Gewässerschutzes unzulässig. Solche baupolizeilichen Aspekte sind im Rahmen eines Baugesuchsverfahrens zu klären. Nachdem trotz entsprechender Aufforderung der Gemeinde weder für die Lagernutzung der Mieterin noch für eine etwaige eigene Lagernutzung der Be­schwerdeführerinnen je ein Baugesuch eingereicht wurde, ist die Beseitigungs­verfügung der Gemeinde nicht zu beanstanden.

 

4.3 Da die vom BJD festgesetzte Frist zur Beseitigung des Materiallagers der Drittfirma inzwischen abgelaufen ist, ist diese neu auf 31. März 2023 festzusetzen.

 

5. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführerinnen die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00 festzusetzen sind. Parteientschädigungen sind keine auszurichten.

 

Demnach wird erkannt:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Der A.___ und der B.___ wird Frist bis 31. März 2023 gesetzt, um das Materiallager der Drittfirma auf der Fläche von 9'054 m² gemäss dem Plan in E. 2.2 hiervor zu beseitigen.

3.    Die A.___ und die B.___ haben die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'000.00 zu bezahlen.

 

 

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Der Gerichtsschreiber

Scherrer Reber                                                                 Schaad