Verwaltungsgericht

 

 

Urteil vom 9. Januar 2023       

Es wirken mit:

Oberrichter Frey, Vorsitz

Oberrichterin Weber-Probst

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiberin Trutmann

In Sachen

A.___   

 

Beschwerdeführerin

 

 

 

gegen

 

 

 

Departement des Innern,  vertreten durch Gesundheitsamt, 

 

Beschwerdegegner

 

 

 

betreffend     Höchsttaxen 2022

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2021/1615 vom 8. November 2021 wurden vom Regierungsrat die Höchsttaxen für stationäre und teilstationäre Angebote im Bereich Pflege (Alters- und Pflegeheime) für das Jahr 2022 festgelegt.

 

2. Mit Gesuch vom 26. November 2021 stellte die Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___ beim Departement des Innern (nachfolgend DdI genannt) einen Taxantrag betreffend das Jahr 2022.

 

3. Mit Verfügung vom 16. Dezember 2021 genehmigte das DdI, v.d. das Amt für soziale Sicherheit (heute: Amt für Gesellschaft und Soziales), die von der Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___ beantragten Taxen (vgl. Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung).

 

4. Mit Beschwerde vom 23. Dezember 2021 wandte sich die Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt) an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Begehren:

 

1.    Ziffer 5.1 der Verfügung vom 16. Dezember 2021 des Amtes für Soziale Sicherheit sei in Bezug auf die Position der Pflegetaxen aufzuheben und der Genossenschaft Alters- und Pflegheim A.___ seien die im Taxgesuch vom 26. November 2021 beantragten höheren Pflegetaxen zu genehmigen. Ev. sei die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

2.    Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

 

5. Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 liess sich das DdI, v.d. das Gesundheitsamt, vernehmen und die kostenfällige Abweisung der Beschwerde beantragen. Eventualiter sei die Beschwerdeführerin aufzufordern, eine angepasste und erneut durch die BDO geprüfte Kostenrechnung bei der Beschwerdegegnerin einzureichen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

 

6. Am 8. Februar 2022 replizierte die Beschwerdeführerin.

 

7. Das DdI reichte am 2. März 2022 eine weitere Vernehmlassung zu den Akten.

 

8. Auf den Parteistandpunkt wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

 

 

II.

 

1. Die Beschwerde ist rechtzeitig erhoben und innert Frist begründet worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zuständige gerichtliche Beschwerdeinstanz (§ 49 Abs. 1 Gesetz über die Gerichtsorganisation [GO], BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist von der vorinstanzlichen Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung; sie ist daher zur Beschwerde legitimiert. Auf ihre Beschwerde ist einzutreten.

 

2.1 Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101).

 

2.2 Im Einzelnen macht sie geltend, sie habe am 26. November 2021 ein Taxgesuch für das Jahr 2022 beim DdI eingereicht und Pensionstaxen in der Höhe von CHF 167.55/Bewohnertag sowie Pflegekosten pro Minute von CHF 1.09 geltend gemacht. Zu jenem Zeitpunkt habe sie noch keine Gelegenheit gehabt, die von der Revisionsstelle festgestellten Mängel in der Kostenrechnung zu korrigieren und eine revidierte Kostenrechnung einzureichen. Auf diese Umstände habe sie im Be­gleitschreiben des Taxgesuches hingewiesen und die von der revidierten Kosten­rechnung 2020 abweichende Pflegetaxe begründet. Auf telefonische Aufforderung des DdI habe die Beschwerdeführerin am 13. Dezember 2021 die geforderten Infor­mationen betreffend die Pflegekosten nachgeliefert. Die Beschwerdeführerin habe dabei zusätzliche Pflegekosten von insgesamt CHF 132'153.00 geltend gemacht. Mit Verfügung vom 16. Dezember 2021 habe das DdI festgestellt, die von der Be­schwerdeführerin beantragten Taxen lägen innerhalb der vom Regierungsrat festgelegten Höchsttaxen und könnten genehmigt werden. Vergleiche man jedoch die von der Beschwerdeführerin mit Taxgesuch vom 26. November 2021 beantrag­ten (Pflege-)Taxen mit Anhang 1 der Verfügung, sei ersichtlich, dass sich die ent­sprechenden Positionen Restkosten (Taxgesuch) und Pflege öffentliche Hand (Spalte 9 der Verfügung) unterscheiden. Konkret bedeute dies, dass die Pflege­kosten gemäss Taxgesuch von CHF 1.09 pro Minute in Anhang 1 der Verfügung auf CHF 1.01 pro Minute reduziert worden seien. Daraus resultiere eine Reduktion der Beiträge der öffentlichen Hand. Entgegen dem Wortlaut in der Verfügung habe das DdI andere als die von der Beschwerdeführerin beantragten Pflegetaxen geneh­migt. In der angefochtenen Verfügung gehe die Vorinstanz mit keinem Wort auf das Taxgesuch der Beschwerdeführerin ein. Insbesondere fehle es somit an einer Begründung, weshalb das DdI entgegen dem Wortlaut in Ziffer 5.1 der ange­fochtenen Verfügung die beantragten Taxen nicht im verlangten Umfang geneh­migt habe. Ebenfalls mangle es an einer Begründung, weshalb die mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 geltend gemachten zusätzlichen Pflegekosten unberücksichtigt geblieben seien.

 

2.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisan­trägen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (statt vieler: BGE 133 I 270 E.3.1 S. 277).

 

2.4 Auch ein Mindestanspruch auf Begründung einer Verfügung folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV. Die Begründung einer Verfügung entspricht den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn die Betroffenen dadurch in die Lage versetzt werden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Es genügt, wenn ersichtlich ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde leiten liess. An die Begründungspflicht werden höhere Anforderungen gestellt, je weiter der den Behörden durch die anwendbaren Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je komplexer die Sach- und Rechtslage ist. Im streitigen Verwaltungsverfahren muss die Begründung sodann sorgfältiger sein als im nichtstreitigen (vgl. Ulrich Häfelin et al., Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2020, N 1070 ff. mit Hinweisen).

 

2.5 Die Wahrnehmung des (Akteneinsichts- und) Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt eine Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 124 V 372 E. 3b). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV für alle Verfahrensarten gelten. Es entspricht denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und Ergebnisse schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen (vgl. BGE 130 II 473, E. 4.1 f. mit Hinweisen).

 

2.6.1 Weder aus der angefochtenen Verfügung noch aus den Vernehmlassungen vom 21. Januar 2022 und vom 2. März 2022 lässt sich nachvollziehen, aus welchen Gründen die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Pflegetaxen betreffend das Jahr 2022 von der Vorinstanz nicht in vollem Umfang genehmigt worden beziehungsweise unberücksichtigt geblieben sind. So werden in Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung die mit Gesuch vom 26. November 2021 beantragten Pflegetaxen zwar genehmigt, in Anhang 1 indes unbegründet eine tiefere Pflegetaxe festgesetzt. Aus der Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 lässt sich diesbezüglich lediglich entnehmen, es handle sich dabei um einen formellen Fehler. In Anhang 1 der Verfügung seien die Zahlen gemäss der von der BDO bestätigten Kostenrechnung ausgewiesen. Diese seien korrekt. In der zweiten Vernehmlassung vom 2. März 2022 führte die Vorinstanz sodann aus, dem Bericht der BDO vom 14. Juli 2021 könne in Anhang 2.2 entnommen werden, dass die Beschwerdeführerin über 80 verfügbare Betten für den Langzeitaufenthalt verfüge. Diese Zahl stimme mit der Heimliste gemäss Regierungsratsbeschluss 2019/1817 überein. Die Eingabe der Beschwerdeführerin habe fälschlicherweise zunächst nur 70 Bewohner enthalten. Durch die Korrektur von 70 auf 80 Betten habe sich auch das Total der Anzahl Mitarbeiter und Bewohner erhöht, was direkte Auswirkungen auf die dienstleistenden Kostenstellen habe. Letztlich sei es ein «Nullsummenspiel». Die BDO habe dem Kanton gestützt auf ihre Prüfungshandlung die KVG-Pflegekosten pro Minute in der Höhe von CHF 1.0096 übermittelt. Dieser Wert sei korrekt. Das Gesundheitsamt habe sich genau an die übermittelten Werte der BDO gehalten. Nachvollzogen können die Ausführungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, den Vernehmlassungen und der dem Verwaltungsgericht zur Verfügung gestellten Aktenlage indes nicht.

 

2.6.2 Ebenfalls nicht ersichtlich ist, aus welchen Gründen die von der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 geltend gemachten zusätzlichen Pflegekosten in der angefochtenen Verfügung unerwähnt blieben. In der Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 äusserte sich die Vorinstanz dahingehend, dass das Amt für Gesundheit nach Einreichung des Taxgesuchs zur weiteren Abklärung des Sachverhalts mit der Heimleitung telefoniert habe. Daraufhin habe die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 eine Kostenaufstellung eingereicht. Das heutige Gesundheitsamt habe daraus indes keine substantiierten Angaben entnehmen können. Insbesondere habe es an einer angepassten Kostenrechnung oder aussagekräftigen Belegen gefehlt. Infolgedessen habe man sich in der angefochtenen Verfügung auf die von der BDO übermittelten Werte gestützt. Das Amt habe sich bei allen Alters- und Pflegeheimen bei der individuellen Taxfestsetzung an den von der BDO geprüften Kostenrechnungen orientiert. Vorliegend habe die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember 2022 zusätzliche Pflegekosten von CHF 132'153.00 geltend gemacht. Diese seien aufgrund einer fehlerhaften Kostenrechnung im Taxgesuch nicht berücksichtigt worden. Bei der summarischen Durchsicht der Kostenstellenauszüge, die zwar nicht dem Gericht, aber dem Gesundheitsamt eingereicht worden seien, habe festgestellt werden können, dass einige Positionen nicht markiert worden seien. Diese könnten mutmasslich nicht vollumfänglich auf die Pflege umgelegt werden, sondern auf den Kostenträger der Betreuung. Zu den zusätzlich geltend gemachten Pflegekosten äusserte sich die Vorinstanz in der zweiten Vernehmlassung vom 2. März 2022 indessen nicht und Aktenstücke, die Belegen würden, welche Unterlagen der Vorinstanz konkret fehlten sowie die von der Vorinstanz genannten «Kostenstellenauszüge» sind ebenfalls nicht in den Vorakten vorhanden. Die Aktenführungspflicht und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin sind dadurch verletzt.

 

2.7 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides (BGE 135 I 187; 127 V 431; 126 V 130). Nach der Rechtsprechung kann eine – nicht besonders schwerwiegende – Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, welche die von der Gehörsverletzung betroffenen Aspekte mit derselben Kognition überprüfen kann wie die Vorinstanz, auch wenn dies zwangsläufig zum Verlust einer Instanz führt. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2).

 

2.8 Vorliegend erweisen sich die dargelegten Gehörsverletzungen (Ziff. II./E. 2.6.1 und 2.6.2 hiervor) gesamthaft betrachtet als schwerwiegend. Die Beschwerdeführerin erhielt vor Verwaltungsgericht zwar Gelegenheit, zu den in den Vernehmlassungen dargelegten Begründungen der Vorinstanz Stellung zu nehmen. Wie sie in ihren Rechtsmitteleingaben indes zutreffend ausführt, lässt sich auch im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht nicht konkret nachvollziehen, weshalb die im Taxgesuch geltend gemachten Pflegetaxen nicht beziehungsweise nicht im beantragten Umfang genehmigt wurden. Eine Heilung des rechtlichen Gehörs fällt somit von vornherein ausser Betracht. Die Verfügung des DdI vom 16. Dezember 2021 ist damit schon aus formellen Gründen aufzuheben.

 

3.1 Eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung ist aber auch aus den nachfolgenden materiell-rechtlichen Überlegungen angezeigt. 

 

3.2 Gemäss § 51 Abs. 1 Sozialgesetz (SG, BGS 831.1) stellen die Gemeinwesen und die anerkannten sozialen Institutionen ihre an Einzelpersonen erbrachten Leistungen gestützt auf eine von ihnen festgelegte Taxordnung in Rechnung. Die Taxen berücksichtigen die vollen Kosten der erbrachten Leistungen. Nach § 52 Abs. 1 und § 144^quater Abs. 1 SG legt der Regierungsrat für anerkannte Institutionen Höchsttaxen und bei der stationären Pflege auch die jeweiligen Anteile der Patientenbeteiligung, der Pflegekosten und der Betreuungskosten fest. Ambulante Dienstleister und Heime legen zur Ermittlung der Finanzierungsanteile dem Departement nach Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offen (§ 144^quater Abs. 4 SG). Das Departement bewilligt sodann die massgebenden individuellen Taxen oder legt in streitigen Fällen die individuellen Taxen behördlich fest (§ 52 Abs.2 und 3 SG).

 

3.3 Im Hinblick auf die behördliche Sachverhaltsermittlung im erstinstanzlichen, Verwaltungsverfahren gilt § 14 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11). Demnach nehmen die Verwaltungsbehörden – soweit nichts anderes bestimmt – die zur Abklärung des Sachverhalts notwendigen Erhebungen selbständig vor. Die Parteien trifft eine Mitwirkungspflicht, soweit dies notwendig und zumutbar ist (§ 26 Abs. 1 VRG). Die Behörde hat den Sachverhalt dort weiter abzuklären, wo Unsicherheiten und Unklarheiten bestehen und sie hat allenfalls unbeholfenen Rechtssuchenden auf die Angaben hinzuweisen, welche sie zur Beurteilung und der Festsetzung Taxen benötigt. Vorliegend ersuchte die Beschwerdeführerin mit Taxgesuch vom 26. November 2021 um Genehmigung der geltend gemachten Pflegetaxen betreffend das Jahr 2022. Ihrem Begleitschreiben lässt sich Folgendes entnehmen: «[…] auch eine Kostenrechnung, bei der die Kostenarten nach betriebswirtschaftlicher Sichtweise auf die Kostenträger verteilt werden, steht uns seit Jahren zur Verfügung, und die BDO hat uns diesen Sommer anlässlich der Prüfung der Kostenrechnung bestätigt, dass die prozentualen Zuteilungen der direkten Kosten plausibel sind. Weil der Revisionsbericht der BDO gleichzeitig darauf aufmerksam macht, dass es bei der Zuteilung der direkten Kosten diverse Abweichungen zu den vorgeschriebenen prozentualen Zuteilungen gemäss den Vorgaben des Reglements über die Rechnungslegung sowie Kostenrechnung und Leistungsstatistik für Alters- und Pflegeheime im Kanton Solothurn gibt, haben wir eine detaillierte Analyse der Kostenverrechnungen vorgenommen und dabei festgestellt, dass unsere errechneten Pflegekosten für das Jahr 2020 im Gesuch zu tief ausgewiesen werden.» Wie unter Ziff. II./E. 2.6.1 f. hiervor festgestellt, wurde die beantragte Pflegetaxe in Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung zwar genehmigt, in Anhang 1 indes eine Pflegetaxe in einem tieferen Umfang festgelegt. Die mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 beantragten zusätzlichen Pflegekosten blieben gänzlich unberücksichtigt. Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 führte die Vorinstanz diesbezüglich zusammenfassend aus, im Rahmen der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung sei die Heimleitung nach Eingang des Taxgesuchs telefonisch aufgefordert worden, ihre Aussagen zu belegen. Mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 habe die Beschwerdeführerin beim Gesundheitsamt eine Aufstellung von zusätzlichen Pflegekosten eingereicht. Diese Angaben seien indessen nicht rechtsgenüglich belegt worden. Infolgedessen sei in der angefochtenen Verfügung auf die übermittelten Werte der BDO abgestellt worden. Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin wurde von der Vorinstanz keine Nachfrist gesetzt, die fehlenden Unterlagen nachzureichen oder ihre Angaben nachträglich zu begründen. Auch der massgebende Sachverhalt wurde demnach unvollständig festgestellt.

 

4. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde somit als begründet, sie ist gutzuheissen. Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung ist aufzuheben und die Sache zur Vervollständigung des Sachverhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

 

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Kanton die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese werden auf CHF 1'000.00 festgesetzt. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'000.00 wird ihr von der Gerichtskasse vollumfänglich zurückerstattet. Die Beschwerdeführerin ist auch im Verwaltungsgerichtsverfahren nicht anwaltlich vertreten. Die geltend gemachte Entschädigung (Rechtsbegehren Ziff. 2 der Beschwerde) wird nicht begründet (vgl. Art. 95 Abs. 3 lit. c Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272] i.V.m. § 77 Abs. 1 VRG). Eine Umtriebsentschädigung wird deshalb nicht zugesprochen.

 

Demnach wird erkannt:

 

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung des Departements des Innern vom 16. Dezember 2021 aufgehoben und im Sinne der Erwägungen und zum neuen Entscheid zurückgewiesen.

2.    Der Kanton Solothurn trägt die Kosten des Verfahrens von CHF 1'000.00.

 

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

 

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

 

Das präsidierende Mitglied                                               Die Gerichtsschreiberin

 

 

Frey                                                                                  Trutmann