Verwaltungsgericht

Urteil vom 20. Juli 2021

Es wirken mit

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Werner

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Einwohnergemeinde R.___, vertreten durch Rechtsanwalt Peter Platzer, 4500 Solothurn

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bau- und Justizdepartement, Solothurn,

2. A.___ vertreten durch Christoph Mettler,Basel

Beschwerdegegner

betreffend Kostenverteilung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Auf GB R.___ Nr. 4000 befand sich ein Weiher, der bis Anfang der 1950er-Jahre als Ablagerungsstelle für diverse Abfälle und für die Einleitung von Kanalisationswasser genutzt wurde. Während der Jahre 1953-1957 wurde der Weiher mit Aushub- und Abbruchmaterial, Aushub (vermischt mit Bauschutt) und diversen Abfällen aufgefüllt. Gleichzeitig wurde am westlichen Ende des Grundstücks eine Mehrzweckhalle gebaut, die heute noch besteht.

2. Im Rahmen von Baugrunduntersuchungen wurden auf der Parzelle GB R.___ Nr. 4000 in den Jahren 2012/2013 künstliche Auffüllungen festgestellt. Erste Untersuchungen zeigten, dass diese Auffüllungen mit Schadstoff belastet sind. Infolgedessen wurde eine historische Untersuchung nach Altlasten-Verordnung (AltlV; SR 814.680) durchgeführt (act. 1). Erstellt wurde der Bericht «R.___, Gebiet Weier, Parzelle GB Nr. 4000, KbS Nr. 22.015.0016A, Historische Altlastenuntersuchung» (nachfolgend historische Untersuchung) am 17. Januar 2014 von der [...] AG. Das kantonale Amt für Umwelt (AfU) nahm dazu am 21. Januar 2014 Stellung. Sinngemäss sah es sich in seiner Einstufung bestätigt, wonach es sich beim fraglichen Grundstück um einen belasteten Standort im Sinne von Art. 2 AltlV handle.

3. Dem gesetzlichen Vorgehen entsprechend wurde in der Folge die technische Untersuchung durchgeführt (act. 2). Die [...] AG verfasste am 13. Januar 2015 den «Bericht Ehem. Deponie Weier, GB R.___ Nr. 4000, Technische Untersuchung, Kataster der belasteten Standorte Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A» (nachfolgend technische Untersuchung). Aufgrund der Ergebnisse klassierte das AfU den Standort als sanierungsbedürftigen belasteten Standort und verlangte von der Einwohnergemeinde R.___ ein Pflichtenheft zur Detailuntersuchung und einen Vorschlag für Sofortmassnahmen aufgrund von Luftverunreinigungen in der Mehrzweckhalle.

4.1 Zusammengefasst ergab sich aus der historischen Untersuchung, dass sich der Perimeter ursprünglich auf die früheren Grundstücke GB R.___ Nr. 3340 (heutiger Standort der Mehrzweckhalle) und GB R.___ Nr. 1980 (ehemaliger Standort des Weihers) erstreckte. Die B.___ (als Rechtsvorgängerin der A.___) erwarb GB Nr. 3340 im Jahr 1945 von C.___. Die Parzelle Nr. 1980 gehörte zu diesem Zeitpunkt D.___. Hiervon wurde am 23. April 1953 die neue Parzelle GB R.___ Nr. 3810 abparzelliert und an die B.___ verkauft. Gleichzeitig wurde auf GB R.___ Nrn. 3810 und 3340 ein Bauverbot zugunsten von GB Nr. 1980 errichtet. Davon ausgenommen war die Errichtung von Gebäulichkeiten für den Schul- und Turnunterricht durch die Gemeinde. Der Weiher lag vollständig auf Parzelle Nr. 3810. Die B.___ verschenkte dann die beiden Grundstücke GB Nrn. 3340 und 3810 am 29. Oktober 1954 an die Einwohnergemeinde R.___, wobei die beiden Parzellen zur heutigen GB Nr. 4000 vereinigt wurden.

Bis zum Verkauf von GB Nr. 3810 im April 1953 wurden dort Abfälle von den umliegenden Liegenschaften (u.a. Metzgerei) abgelagert. Es handelte sich um eher zufällige, wilde Auffüllungen (historische Untersuchung, S. 10). Noch vor dem Verkauf an die B.___ lieferte die Kiesfirma [...] offenbar «grosse Quanten Material» gratis an Ort und Stelle (gemäss Protokoll der Schulhauskommission R.___ vom 30. März 1953, vgl. Anhang 11 der historischen Untersuchung). Einem weiteren Protokoll der Schulhauskommission vom 22. April 1953 war offenbar zu entnehmen, dass die Firma [...] Grien und Schutt geliefert hatte (vgl. Anhang 11 der historischen Untersuchung). In der Folge trieben im Wesentlichen die Einwohnergemeinde und die B.___ die Auffüllungen voran. So wurde im Protokoll der Schulhauskommission vom 6. Juli 1953 vermerkt, der Weiher solle wegen unhygienischer Zustände aufgefüllt werden, da die Öffentlichkeit «hier allen Unrat nun» ablagere. Der Vorsitzende wollte Gespräche mit der Baufima [...] und den Kieswerken [...] aufnehmen, um wegen der Lieferung von Schutt zu verhandeln (Anhang 11 der historischen Untersuchung). Am 2. Juli 1954 wurde protokolliert, die B.___ habe «bis heute ein Erkleckliches getan mit der Herbeischaffung des Auffüllmaterials und dessen Ausebnung mit dem Trax». Ein Jahr später wurde festgehalten, dass im Grossen und Ganzen genügend Auffüllmaterial zugeführt worden sei. Der Boden erweise sich als undurchlässig (Protokoll der Schulhauskommission vom 18. Juli 1955). In ihrem Antrag an den Kanton für einen Sport-Toto-Beitrag führte die Gemeinde am 14. Januar 1957 aus, nachdem die Auffüllung des früheren Weiher-Areals riesige Kubaturen an Material erfordert habe und sich diese ungleich gesetzt hätten, hätten die Planierarbeiten erst im Sommer und Herbst 1956 beendet werden können (dazu Anhang 11 der historischen Untersuchung).

4.2 Die technische Untersuchung gelangte zum Schluss, der ehemalige Weiher sei zum allergrössten Teil mit nicht reaktivem Material wie Aushub und Bauschutt aufgefüllt worden. Einzig im westlichen Bereich der Auffüllung, nahe des nördlichen Teils der Mehrzweckhalle, sei eine Zone mit kehrichtschlackenähnlichem Material festgestellt worden (techn. Untersuchung S. 15 Ziff. 4.1). Zum vorgefundenen Material wurde ausgeführt, in sämtlichen Aufschlüssen sei unter der Grasnarbe und dem Oberboden eine 0.2-1.2 m mächtige Deponieabdeckung vorgefunden worden. Die Abdeckung unterscheide sich in der Zusammensetzung der Auffüllmaterialien deutlich von den darunterliegenden künstlichen Auffüllungen des ehemaligen Weihers. Die Deponieabdeckung bestehe hauptsächlich aus siltigen Sanden und Kiesen mit wenig bis reichlich Bauschutt (Ziegelbruch, Betonbruch) und organischen Beimengungen (Wurzel- und Holzreste). Untergeordnet seien auch Metallbruchstücke, Keramikstücke und Glas vorhanden. Der Anteil an Fremdkomponenten werde auf ca. 2-5 % geschätzt. Unter der Deponieabdeckung folgten bis auf eine Tiefe von max. 4.6 m unter Terrain die künstlichen Auffüllungen des ehemaligen Weihers. Der Deponiekörper sei im zentralen und nördlichen Bereich des Standorts am mächtigsten (0.2 - 4.2m). Die Mächtigkeit nehme gegen Süden und Osten deutlich ab. Beim Deponiematerial handle es sich zum grössten Teil um unverschmutztes Aushub- und Ausbruchmaterial. Stellenweise enthielten die Auffüllungen Bauschutt wie Ziegel- und Betonbruch und vereinzelt Metallreste sowie Keramik- und Glasbruchstücke. Der Bauschuttanteil werde in diesen Auffüllungen auf 1-10 % geschätzt. Einzig im Baggerschacht 10, im westlichen Bereich der Deponie, sei eine ca. 3 m mächtige, dunkelgraue bis schwarze Schicht aus kehrichtähnlichem Material aufgeschlossen worden, welche neben Bauschutt (Ziegelbruch, Gipsbruchstücke, Keramik) und Metallbruchstücken auch verkohlte Holzstücke und schlackenartige Verbrennungsrückstände enthalten habe. In den Baggerschächten BS11 und BS14 sei diese Schicht bereits nicht mehr beobachtet worden. Das Deponiematerial enthalte häufig organische Beimengungen wie Wurzelreste, Holzschnitzel, Holz- und Rindenstücke. In den eingelagerten Aushubmaterialien seien teilweise auch rötlich-braune Torfschichten vorhanden (technische Untersuchung S. 9f).

5. Mit Eingabe vom 20. Mai 2015 stellte die Einwohnergemeinde R.___ das Gesuch um eine Kostenverteilungsverfügung und reichte Rechnungen für die bisher entstandenen Untersuchungskosten ein.

6. Die [...] AG setzte die vom AfU geforderten Sofortmassnahmen Ende Mai 2015 um und erstellte am 5. August 2015 das Pflichtenheft für die Detailuntersuchung («Bericht Ehem. Deponie Weier, GB R.___ Nr. 4000, Pflichtenheft für die Detailuntersuchung [Schutzgut Luft], Kataster der belasteten Standorte Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A»). Gestützt darauf forderte das AfU die Einwohnergemeinde auf, die erste Etappe der Detailuntersuchung durchzuführen und danach einen zusammenfassenden Bericht mit dem Vorschlag von Massnahmen für die zweite Etappe einzureichen.

7. Die Detailuntersuchung erging mit Bericht vom 20. September 2016 der [...] AG («Bericht Ehem. Deponie Weier, GB R.___ Nr. 4000, Detailuntersuchung [Schutzgut Luft], Kataster der belasteten Standorte Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A»). Das AfU beurteilte den Standort am 24. Oktober 2017 neu als «belastet mit Überwachungsbedarf». Gleichzeitig verlangte es für die nächsten drei Jahre eine halbjährliche Analyse von Zimmern in der Mehrzweckhalle auf bestimmte Deponiegase und empfahl das regelmässige Lüften.

8. Nachdem die Gemeinde weitere Rechnungen eingereicht hatte, unterbreitete das Bau- und Justizdepartement (BJD) den involvierten Parteien – der Einwohnergemeinde R.___ und der A.___ (damals noch nicht in Liquidation) – mit Schreiben vom 3. Dezember 2018 den Entwurf zur beabsichtigten altlastenrechtlichen Kostenverteilung. Demnach sollte die Einwohnergemeinde als Zustands- und Verhaltensstörerin einen Kostenanteil von 70 % und die A.___ als Verhaltensstörerin einen Kostenanteil von 30 % übernehmen.

9. Nach mehreren Schriftenwechseln beharrte die A.___ auf ihrem Standpunkt, wonach sie keine Kosten zu tragen habe. Die Einwohnergemeinde beantragte, nachdem sie zu Beginn noch mit dem Vorschlag des BJD einverstanden gewesen war, mindestens 75 % der Kosten seien von Bund und Kanton zu tragen, im Übrigen seien die Kosten auf D.___ zu überwälzen.

10. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2020 stellte das BJD im Wesentlichen fest, es seien Kosten in der Höhe von CHF 111'183.60 (inkl. MWST) für die historische und technische Untersuchung sowie die Detailuntersuchungen auf dem Standort KbS Nr. 22.015.0016A anrechenbar und zu verteilen (Dispositiv-Ziff. 2). Davon habe die Einwohnergemeinde R.___ 65 % (d.h. CHF 72'269.35), die A.___ 25 % (d.h. CHF 27'795.90) und der Kanton Solothurn für die Ausfallkosten von D.___ 10 % (d.h. CHF 11'118.35) zu tragen (Dispositiv-Ziff. 3). Weiter wurden u.a. die vom Kanton an die Gemeinde zurückzuerstattenden Kosten (Dispositiv-Ziff. 4) und die Kostenanteile für den Erlass der Verfügung festgelegt (Dispositiv-Ziff. 6).

11. Dagegen gelangte die Einwohnergemeinde R.___ mit Eingabe vom 7. Januar 2021 an das Verwaltungsgericht. Noch innert Rechtsmittelfrist stellte sie am 11. Januar 2021 die Begehren, Dispositiv-Ziff. 3, 4 und 6 der angefochtenen Verfügung aufzuheben. Die Kosten gemäss Dipositiv-Ziff. 2 von CHF 111'183.60 seien zu 77.5 % vom Kanton Solothurn zu übernehmen und im restlichen Umfang zu verteilen, wobei der Einwohnergemeinde CHF 18'067.335 zu belasten seien. Der Kanton habe der Einwohnergemeinde R.___ nach Rechtskraft des Urteils CHF 93'116.265 (inkl. MWST) zu erstatten und die Einwohnergemeinde haben an den Erlass der Departementsverfügung CHF 500.00 zu bezahlen.

Sinngemäss und im Wesentlichen machte die Einwohnergemeinde eine Verletzung von Art. 32e Abs. 3 lit. b des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und § 165 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 des kantonalen Gesetzes über Wasser, Boden und Abfall (GWBA; BGS 712.15) geltend. Sie wendet sich gegen die Interpretation des BJD, wonach Baustellenabfälle nicht als Siedlungsabfälle gälten, und verlangt eine weitgehende Abgeltung von Bund und Kanton, weil auf der Parzelle eben massgebend Siedlungsabfälle gelagert worden seien. Aufgrund ihrer Argumentation gelangt sie zum Schluss, der Kanton habe insgesamt 77.5 % der gesamten anfallenden Kosten zu übernehmen.

12. Die A.___ unterstützte in ihrer Stellungnahme vom 15. Februar 2021 die Anträge der Beschwerdeführerin vollumfänglich und stellte eigene Anträge zu ihrem persönlichen Kostenanteil, den Berechnungen der Beschwerdeführerin folgend.

13. Das BJD schloss am 9. März 2021 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Auf die Anträge der A.___ sei nicht einzutreten.

14. Die Beschwerdeführerin hielt mit Eingabe vom 19. März 2021 sinngemäss und im Wesentlichen an ihren Anträgen und deren Begründung fest.

15. Die A.___ führte mit Eingabe vom 24. März 2021 zusätzlich aus, weshalb sie antragsberechtigte Partei im Beschwerdeverfahren sei, obwohl sie selber nicht Beschwerde erhoben hatte, und stützte wiederum die Argumentation der Beschwerdeführerin.

II.

1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde R.___ ist als kostenpflichtige Verursacherin durch den angefochtenen Entscheid beschwert, hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung bzw. Korrektur und ist damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2 Nicht einzutreten ist dagegen auf die Anträge der A.___, soweit diese eigene Begehren stellt. Sie hat nicht innert Rechtsmittelfrist Beschwerde erhoben und damit den vorinstanzlichen Entscheid akzeptiert. Es ist ihr deshalb verwehrt, nun Rechtsbegehren in eigener Sache zu stellen. Eine etwaige Gutheissung der Beschwerde könnte zwar Einfluss auf den Kostenanteil der A.___ haben. Soweit letztere aber (zumindest sinngemäss) eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt und eine weitergehende Kostenübernahme durch die öffentliche Hand fordert, hätte die A.___ selber ein Rechtsmittel ergreifen müssen.

2.1 Nach Art. 32d Abs. 1 USG trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Abs. 3 der zitierten Bestimmung legt die Kostentragungspflicht des zuständigen Gemeinwesens fest für den Kostenanteil derjenigen Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder die zahlungsunfähig sind (sog. Ausfallkosten). Die Marginalie zu Art. 32e USG lautet «Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen». Zum Empfängerkreis hält Abs. 3 lit. b fest, der Bund verwende den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen: […] Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn: 1. der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder 2. auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind […]. Die Ausführungsvorschriften zur finanziellen Beteiligung des Bundes finden sich in der Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA, SR 814.681).

Auf kantonaler Ebene hält § 165 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 GWBA unter Verwendung derselben Begriffe fest, die für die Gewässernutzung zu leistenden Gebühren und Wasserzinsen wie auch die Erträge aus den Schiffssteuern sowie die Abfallabgaben seien u.a. zu verwenden für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte; ist ein Standort zu bearbeiten, auf dem zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind, sind 35 Prozent der Kosten mittels dieser Gelder zu übernehmen.

2.2 Nach Meinung der Beschwerdeführerin wurden auf der Deponie Weier R.___ zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert, weshalb Abgeltungen von Seiten des Bundes (Art. 9 ff. VASA) und des Kantons zu sprechen seien. Sie macht sinngemäss geltend, massgeblich für die Begründung einer Finanzierungspflicht des Bundes und des Kantons müsse der Siedlungsabfallbegriff gemäss der Deponierichtlinie von 19806 sein. Dies löse eine Mitfinanzierungspflicht des Bundes in der Höhe von 40 % und des Kantons von 35 % aus. Insgesamt habe der Kanton diese 75 % zu übernehmen, wobei er 40 % via den VASA-Fonds erhältlich machen könne. Von den verfahrensgegenständlichen CHF 111'183.60 seien bloss insgesamt 25 % (CHF 27'795.90) nach dem im Übrigen nicht zu beanstandenden Schlüssel von 65 % (CHF 18'067.335) zulasten der Einwohnergemeinde, 25% (CHF 6'948.975) zulasten A.___ und 10 % (CHF 2'779.59) zulasten des Kantons als Ausfallkosten von D.___ zu verteilen. Der vom Kanton zu übernehmende Anteil betrage damit insgesamt 77.5 %.

2.3 Gemäss Art. 17 VASA vollzieht das Bundesamt für Umwelt (BAFU) diese Verordnung. Entsprechend sieht Art. 16 Abs. 1 VASA vor, dass das BAFU im Rahmen der verfügbaren Mittel eine Abgeltung zusichert und den voraussichtlichen Abgeltungsbetrag festlegt, sofern die Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Insofern kann der Forderung der Beschwerdeführerin, der Bund habe 40 Prozent der aufgelaufenen Kosten über den VASA-Fonds zu finanzieren, von vornherein in diesem Verfahren nicht entsprochen werden. Die Kompetenz für eine derartige Kostengutsprache kam weder dem BJD zu, noch kann das Verwaltungsgericht verbindlich darüber befinden.

2.4 Unbestritten sind grundsätzlich die Verhältnisse der einzelnen Verursacheranteile untereinander (Beschwerdeführerin 65 %, A.___ 25 % und D.___ 10 % [durch den Kanton als Ausfallkosten zu tragen]). Strittig ist jedoch die Definition des Begriffs «Siedlungsabfälle» (vgl. Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2), käme doch bei einer Siedlungsabfalldeponie allenfalls eine namhafte finanzielle Beteiligung durch Bund und Kanton in Betracht. In einem ersten Schritt ist zu klären, was der Gesetzgeber damit gemeint hat. Danach stellt sich die eng damit zusammenhängende Frage, was «zu einem wesentlichen Teil» bedeutet.

3.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben (statt vieler: BGE 133 III 175 E. 3.3.1 S. 178).

3.2.1 Abfälle sind gemäss der Legaldefinition in Art. 7 Abs. 6 USG bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist. Eine Umschreibung der Siedlungsabfälle fehlt zwar im USG. Und auch Art. 3 der Technischen Verordnung über Abfälle (TVA; SR 814.600), wonach Siedlungsabfälle die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung sind, ist nicht mehr in Kraft. Die TVA wurde abgelöst durch die Verordnung über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen vom 4. Dezember 2015 (VVEA; SR 814.600). Dort findet sich als Definition für Siedlungsabfälle folgende Umschreibung: «aus Haushalten stammende Abfälle (Art. 3 lit. a VVEA Ziff. 1); aus Unternehmen mit weniger als 250 Vollzeitstellen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist (Ziff. 2); aus öffentlichen Verwaltungen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist (Ziff. 3)». In sämtlichen drei Ziffern wird der Bezug zum aus Haushalten stammenden Abfall gemacht. Dass Bauschutt und verunreinigtes Erdreich nicht darunter zu subsumieren sind, liegt eigentlich auf der Hand. Auch in Art. 31b und 32a USG werden Bauschutt und verunreinigtes Erdreich sicher nicht vom Begriff des Siedlungsabfalls mitumfasst: Nach Art. 31b Abs. 1 USG werden Siedlungsabfälle, Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung sowie Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, von den Kantonen entsorgt. Und Art. 32a USG, der im 3. Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel «Finanzierung der Entsorgung» zu finden ist, bestimmt unter der Marginalie «Finanzierung bei Siedlungsabfällen», dass die Kantone dafür sorgen, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden (Abs. 1 Satz 1).

3.2.2 Pierre Tschannen führt dazu in seinem Kommentar (Kommentar USG, 2. Auflage, Zürich Mai 2000, Art. 31b N 9) mit Verweis auf die Botschaft und die damals geltende TVA aus, als Siedlungsabfälle gälten Abfälle, die aus Haushalten stammen sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung. Der Begriff sei bundesrechtlicher Natur und dürfe durch kantonales Recht nicht abgeändert werden. Er diene dazu, die Entsorgungspflicht des Gemeinwesens zu bestimmen und bilde das Gegenstück zu den übrigen Abfällen, deren Entsorgung nach Art. 31c USG dem Inhaber obliege. Aus Haushalten stammende Abfälle seien Abfälle, die von Privatpersonen bei der Verwendung von Gütern des täglichen Bedarfs und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck erzeugt würden. Dazu gehörten etwa der Hauskehricht (d.h. die vermischten brennbaren Abfälle aus dem Haushalt), Sperrgut (z.B. ausrangierte Möbel, Einrichtungsgegenstände, Haushaltgeräte), Altmaterialien (z.B. Altpapier, Altmetall, Altglas, Alttextilien) und kompostierbare Abfälle aus Küche und Garten.

3.2.3 Im gleichen Sinne legt Ursula Brunner (Kommentar zum USG, 2. Auflage, Zürich Januar 2003, Art. 32a N 16) dar, Art. 32a USG knüpfe an die Regelung der Entsorgungspflicht für Siedlungsabfälle in Art. 31b USG erster Satz an. Die Kostenanlastungsregel erfasse deshalb die Abfälle, die aus Haushalten stammten, sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung.

3.3 Zweck der Abgeltungen nach Art. 32e Abs. 3 und 4 USG ist es, der Gefahr zu begegnen, dass notwendige Sanierungen bestehender Altlasten wegen der drohenden hohen Kosten nicht an die Hand genommen werden (vgl. Botschaft vom 7. Juni 1993 zur Änderung des USG, BBl 1993 II 1445, 1499 f.; siehe auch Sibylle Dillon/Siegfried Lagger, Aktuelle Rechts- und Vollzugsragen bei der Anwendung der VASA, URP 2011 S. 633 ff., 646). Aus den Materialien ergeben sich aber keine wesentlichen Erkenntnisse zum Begriff der «Siedlungsdeponien» in diesem Zusammenhang. Im Amtlichen Bulletin des Ständerats von 1994 (S. 478) äusserte sich der Berichterstatter, Ständerat Kurt Schüle, folgendermassen: «An umweltgerechte Sanierungen von vor dem Erscheinen der Botschaft geschlossenen Deponien werden Beiträge von höchstens 40 Prozent ausgerichtet, sofern der Verursacher nicht ermittelt werden kann». In den weiteren Beratungen wurde – soweit ersichtlich – nichts Wesentliches zur hier interessierenden Frage diskutiert (vgl. AB N 1995 1296 ff und 2413; AB S 1995 838).

3.4 Hilfreich ist eher ein Blick in die kantonalen Materialien. So wurde in der Botschaft des Regierungsrats an den Kantonsrat zur damaligen Verordnung über den Abwasser- und Altlastenfonds (RRB 1999/1549 vom 10. August 1999, S. 10/11) zu § 22 ausgeführt: «Die jeweiligen Anteile an den Gesamtkosten, welche der Inhaber und/oder der Verursacher übernehmen müssen, werden mittels Verfügung festgelegt. Sind der Inhaber oder der Verursacher zahlungsunfähig oder kann der Verursacher nicht ermittelt werden, muss der Kanton deren jeweilige Anteile an den Kosten übernehmen. Bei belasteten Standorten, auf welchen zu wesentlichen Teilen Siedlungsabfälle abgelagert worden sind […], handelt es sich um die typische Kehricht- oder Gemeindedeponie, bei welcher sich ein allfälliger Sanierungsbedarf dadurch ergibt, dass Siedlungsabfälle abgelagert wurden». Der fragliche § 22 wurde bei der Änderung des GWBA in § 165 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 überführt (vgl. RRB 2017/786 vom 2. Mai 2017, S. 24).

3.5 Tschannen (Kommentar zum USG, 2. Auflage, Zürich 2003, Art. 32e N 34) bringt den hinter der bundesrechtlichen Regelung stehenden Gedanken auf den Punkt: Er führt aus, mit dieser Formel ziele das Gesetz in erster Linie auf die kommunalen und regionalen Kehrichtdeponien früherer Jahre. Bei solchen Deponien, die oft für jedermann offen zugänglich gewesen seien, liessen sich die ursprünglich verantwortlichen Verursacher von vornherein nicht mehr ermitteln, denn hier seien Abfälle von einer Vielzahl individuell nicht bestimmbarer Personen unkontrolliert weggeworfen worden. Soweit das Gemeinwesen ein organisiertes Abfuhrwesen gekannt habe, wäre ohnehin die öffentliche Hand als Hauptverursacherin kostenpflichtig. In beiden Fällen würden dem Gemeinwesen die vollen Sanierungskosten erwachsen, sodass zum Nachweis der Abgeltungsberechtigung keine Kostenverteilungsverfügung erforderlich sei.

Selbst wenn das Gesetz im Bereich der Altlastenbearbeitung seit dieser Kommentierung verschiedentlich revidiert worden ist, hat diese Überlegung nichts an ihrer Aktualität eingebüsst. Die Privilegierung solcher Art belasteter Standorte bei Abgeltungen aus öffentlichen Mitteln ist vom Gedanken getragen, dass auf diesen Deponien der Kehricht (im umgangssprachlichen Sinn) aller Einwohnerinnen und Einwohner – zum Teil wild – abgelagert wurde und sich einzelne Verursacher nicht mehr eruieren lassen. Die Deponierung von Abfällen aus dem Haushalt (dazu gehörten auch Fahrräder, Pneus, Altmetall etc.) wurde geduldet und/oder oft auch von der Gemeinde selber betrieben. Kostenpflichtig für altlastenrechtliche Massnahmen wäre in der Regel die Gemeinde (entweder als Zustandsverursacherin, als Betreiberin oder weil sich die ursprünglichen Verursacher nicht mehr ermitteln lassen, Art. 32d Abs. 3 USG), es sei denn, ein Privater habe die Deponie betrieben. Da die vorbeschriebene Praxis bis 19801 schweizweit vorherrschte (dazu auch E. 3.7 hiernach), wollte der Gesetzgeber dem Gemeinwesen mit der Abgeltung aus dem eidgenössischen Fonds finanziell zur Seite stehen, um die Altlastenbearbeitung voranzutreiben.

3.6 Etwas aktueller ist der Kommentar von Alain Griffel und Heribert Rausch (Kommentar zum USG, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich 2011) zu dieser Thematik. Beim Abgeltungstatbestand Siedlungsabfälle (lit. b Ziff. 2) habe der Gesetzgeber das zentrale Tatbestandselement – «zu einem wesentlichen Teil» Siedlungsabfälle – mit einem unbestimmten Rechtsbegriff umschrieben. Der Verordnungsgeber habe dies nicht näher konkretisiert, beispielsweise mittels Festlegung einer Mindestquote. Dies möge unbefriedigend erscheinen, sei aber wohl nicht zu vermeiden. Auch die generell-abstrakte Festlegung eines bestimmten Mengenverhältnisses würde nach Meinung der Autoren nichts daran ändern, dass die genaue Zusammensetzung der Ablagerungen auf gemischten Deponien in der Regel nicht eruiert werden könne. Das BAFU lege den Begriff Siedlungsabfälle nicht im Sinne der Legaldefinition von Art. 3 Abs. 1 TVA aus («die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung»), sondern im Sinne der Deponierichtlinien von 19806, weil der Abgeltungstatbestand auf altrechtliche Deponien ausgerichtet sei. Demzufolge zähle es auch Schlacke aus Kehrichtverbrennungsanlagen, belastete Bauabfälle oder verunreinigtes Erdreich zu den Siedlungsabfällen. Diese unterschiedliche Verwendung des Begriffs Siedlungsabfälle im gleichen Kapitel des Gesetzes (vgl. Art. 31b und Art. 32a USG) bedürfte aus Sicht der Autoren qualifizierter Gründe und vermag ihrer Meinung nach nicht zu überzeugen. Sie dränge sich umso weniger auf, als der Gesetzeswortlaut mit dem unbestimmten Rechtsbegriff «zu einem wesentlichen Teil» (Siedlungsabfälle) sehr viel Spielraum lasse (Griffel/Rausch, a.a.O., S. 591 f.).

3.7 Ursula Brunner und Adrian Strütt legen in ihrem Aufsatz «Zur Verwendung der Gelder des VASA-Fonds bei Deponien» (URP 2009 S. 603ff, 609) dar, bis in die Sechzigerjahre des letzten Jahrhunderts seien Abfälle verschiedenster Art in weiten Teilen des Landes mehr oder weniger unkontrolliert abgelagert worden. Erst das Gewässerschutzgesetz (GSchG) von 1971 habe die wilden Deponien verboten und von den Kantonen Sanierungen verlangt. In der Folge habe der Bund mit den Deponierichtlinien von 1976, die bis zum Erlass der TVA massgeblich geblieben seien, erstmals Anforderungen an die Ablagerung von Abfällen formuliert. Nach diesen Richtlinien seien Siedlungsabfälle auf Standorten der Deponieklasse III abzulagern gewesen; zulässig seien auf diesen Standorten auch Verbrennungsschlacke und schwach ölverschmutztes Erdreich gewesen. Auf diese Richtlinien habe das BAFU in seinem Entscheid zu VASA-Abgeltungen für die Sondermülldeponie Kölliken (SMDK) Bezug genommen und ausgeführt, zu den Siedlungsabfällen hätten – gestützt auf die während des Betriebs der SMDK massgebende Eidg. Deponierichtlinie – auch Schlacke aus Kehrichtverbrennungsanlagen, belastete Bauabfälle oder verunreinigtes Erdreich gehört. Diese Praxis ist aus Sicht der Autoren dogmatisch nicht befriedigend, da der Begriff der Siedlungsabfälle im gleichen Gesetzesabschnitt unterschiedlich ausgelegt werde. Aber für die Ausrichtung von Abgeltungen sei letztlich nicht entscheidend, ob der Begriff Siedlungsabfall wie vom Bundesamt angewendet, von Art. 3 TVA konkretisiert oder im Sinne der detaillierten Bundesgerichtspraxis – entwickelt für die Abgrenzung der Entsorgungspflicht – verstanden werde. Massgeblich sei vielmehr die Auslegung der Wendung, dass «zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle» abgelagert worden sein müssen, damit Abgeltungen ausgerichtet werden könnten.

4.1 Es ist nicht einzusehen, weshalb der Begriff des Siedlungsabfalls je nach Anwendungsfall unterschiedlich interpretiert werden sollte. Das ist weder dogmatisch überzeugend noch anwenderfreundlich. Im vorliegenden Fall wäre eine weite Auslegung, wie sie das BAFU etwa bei der Sondermülldeponie Kölliken vorgenommen hat, umso stossender, weil sie der Intention des Gesetzgebers zuwiderlaufen würde. Vorab war die Deponierichtlinie 1976 im Zeitpunkt der hier interessierenden Vorgänge noch gar nicht in Kraft. Diese Richtlinie regelte nach dem Inkrafttreten des GSchG von 1971 die Anforderungen an damals zugelassene Deponien, kam mithin zur Anwendung bei Deponien, die 1976 in Betrieb waren oder damals bewilligt wurden. Insofern macht das Vorgehen des BAFU auch Sinn: Wer in jener Zeit eine Siedlungsdeponie nach den geltenden Richtlinien betrieb, dem soll nicht entgegengehalten werden, die Schlacke aus der Kehrichtverbrennung oder der belastete Bauschutt stelle keinen Siedlungsabfall dar.

Hier aber haben die massgeblichen Auffüllungen stattgefunden, um den Weiher zuzuschütten und das Gelände der Überbauung (mit der Mehrzweckhalle) zugänglich zu machen. Kommt hinzu, dass sich gemäss dem Kataster der belasteten Standorte auf dem Gemeindegebiet R.___ fünf klassische Kehrichtdeponien (Kehrichtdeponien Rain, Inseli und Gartenweg, Kehrichtablagerung Hinter-R.___ und ehemalige Kehrichtdeponie Bännli) befinden. Dies stimmt auch mit den Aussagen eines Zeitzeugen überein, der im Rahmen der historischen Untersuchung am 18. November 2013 mündlich angab, der Weiher sei nicht als Grube für Siedlungsabfälle verwendet worden, da im Zeitraum der Auffüllung eine andere bekannte Grube mit Siedlungsabfällen aufgefüllt worden sei (historische Untersuchung Anhang 11).

4.2 Die technische Untersuchung brachte – wie in I. 4.2 hiervor aufgezeigt – eine 0.2-1.2 m dicke Deponieabdeckung zu Tage, die vorwiegend aus siltigen Sanden und Kiesen, mit wenig bis viel Bauschutt bestand und nebst viel organischem Material auch Metall- und Keramikbruchstücke sowie Glas enthielt. Der Anteil an Fremdkomponenten wurde auf 2-5 % geschätzt. Unter der Deponieabdeckung liegt bis zur Weihersohle aufgeschüttetes Deponiematerial, dessen Mächtigkeit zwischen 0.2 und 4.2 m variiert. Dabei handelt es sich vorwiegend um tolerierbares, verschmutztes Aushub- und Abbruchmaterial mit 1-10 % Fremdmaterial (Bauschutt, Ziegel-, Betonbruch, wenig Metallreste, Keramik- und Glasbruchstücke). Nur im westlichen Teil, beim Baggerschlitz 10, wurde eine rund 3m mächtige, dunkelgraue bis schwarze Schicht mit kehrrichtähnlichem Material gefunden. Die [...] AG schätzte in ihrer E-Mail vom 8. November 2018 an den zuständigen Sachbearbeiter des AfU den Anteil der Siedlungsabfälle am gesamten Volumen auf ca. 15 %. (act. 59). Dass dies keinen wesentlichen Anteil an der gesamten Aufschüttung ausmacht, bedarf keiner weiteren Erläuterungen. In einer vierseitigen Aktennotiz vom 12. Dezember 2019 zuhanden der Beschwerdeführerin vertrat die [...] AG dann unter Verweis auf die Deponierichtlinie von 19806 die Auffassung, es handle sich um einen Ablagerungsstandort, der wesentliche Anteile an Siedlungsabfällen enthalte (act. 61). Die [...] AG schreibt dazu, dass die anfänglichen Auffüllungen (bis Anfang/Mitte 50er–Jahre) eindeutig die Kriterien für Siedlungsabfall erfüllten. Dies ist unbestritten. Sodann zeigt sie aber in der nämlichen Aktennotiz noch einmal auf, dass, um den negativen Auswirkungen dieser Auffüllungen entgegenzuwirken und die spätere Nutzung des Areals als Sportplatz zu ermöglichen, der gesamte Bereich des ehemaligen Weihers mit chemisch schwach verschmutztem Aushub-, Ausbruch- und Bauschuttmaterial aus Baustellen der B.___ aufgefüllt und mit einer bauschutthaltigen Deponieabdeckung überdeckt wurde. Es kann nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein, derartige Ablagerungsstandorte – die der Ausebnung des Bodens dienen und die es zuhauf gibt – per se bei den Abgeltungen zu privilegieren. Im Übrigen handelt es sich bei der Beurteilung der [...] AG um die Einschätzung von Fachleuten aus dem Bereich der Geologie, nicht um ein juristisches Gutachten.

4.3 Daran ändert nichts, dass das BAFU in seiner Publikation «Abgeltung bei Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten» (2. Ausgabe, Bern 2016) wiederum darlegt, bei Standorten, auf denen zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert wurden, handle es sich in der Regel um Deponien, deren Abfallzusammensetzung derjenigen der ehemaligen Deponieklasse III entspreche (a.a.O., S. 10 mit Verweis auf Anhang 1 Deponierichtlinien vom März 19806 des damaligen Bundesamtes für Umweltschutz). Da der Erlass der Deponierichtlinie im Zeitpunkt der hier massgeblichen Ablagerungen in weiter Zukunft lag, kann es sich auch nicht um eine Siedlungsdeponie handeln, die in Beachtung der Richtlinie betrieben wurde. Selbst wenn das BAFU diese Praxis grundsätzlich so handhabt, liegt hier eben kein solcher Regelfall vor.

5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Absicht bei Schaffung von Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2 USG war, die Gemeinden bei der Sanierung ihrer Siedlungsdeponien finanziell zu unterstützen, um die Altlastenbearbeitung voranzutreiben. Im Fokus standen die (oft wilden) Siedlungsdeponien, die bis zum Inkrafttreten des GSchG 1971 in jeder Gemeinde vorzufinden waren, die oft jedermann zugänglich waren und deren Verursacher sich im Nachhinein nicht mehr eruieren lassen. Gestützt auf Art. 32d Abs. 1 USG hätte die Gemeinde die Kosten für die altlastenrechtlichen Massnahmen sowohl als Zustandsverursacherin, allenfalls als Verhaltensverursacherin (so sie die Deponie selber unterhalten hat) und als Trägerin der Ausfallkosten (Art. 32d Abs. 3 USG) zu tragen. Im vorliegenden Fall wurde zwar der Weiher bis Anfang der 50-er Jahre des letzten Jahrhunderts zur Ablagerung von Kehricht benutzt. Danach aber fanden auf der Parzelle im grossen Stil Aufschüttungen mit Kies der Firma […] und Bauschutt der B.___ statt, die den wesentlichen Teil der gesamten Deponie ausmachen. Dies zeigen auch die Ergebnisse der technischen Untersuchung. Die Deponierichtlinie 19806 war noch nicht in Kraft und darum auch nicht zu berücksichtigen. Dogmatisch überzeugt die unterschiedliche Auslegung des Begriffs des Siedlungsabfalls nicht. Der vorinstanzliche Entscheid ist infolgedessen zu bestätigen.

6. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00 festzusetzen sind. Der restliche Kostenvorschuss ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen, zumal die A.___ denselben Standpunkt vertreten hat wie die Beschwerdeführerin.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Einwohnergemeinde R.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad